贾 佳

（郑州市人民检察院，河南 郑州 450006）

民事执行检察监督制度的构建与完善

贾 佳

（郑州市人民检察院，河南 郑州 450006）

法院“执行难”和“执行乱”的状况，是多种因素作用的结果。从完善诉讼制度角度出发，加强对执行活动的监督，特别是尽快建立民事执行的检察监督，是解决问题的有效途径，也是我国社会主义法治建设的一项紧迫任务。而在司法实践中，许多地方的检察机关对民事执行监督工作的探索尝试缺乏科学的操作规程，障碍重重。根据实践中存在的问题，在对制度构建方面应注意：一是从法律上赋予检察机关民事执行监督的权力，二是明确民事执行监督的基本原则，三是民事执行监督的范围，四是民事执行监督的方式，五是民事执行监督程序设计。

民事执行；检察监督；构建

近年，“执行难、执行乱”已成为困扰法院工作的突出问题，也是社会各界反映强烈的热点问题。该问题的出现虽然有多方面的原因，但执行活动缺乏有效的法律监督是不容忽视的重要因素。实践证明，外部执行监督是我国执行程序正当化的合适路径，检察机关是外部执行监督机构的合理选择①。

一、民事执行活动实施检察监督的现状

执行监督是指法院内外上下各个监督主体对人民法院执行工作实施的监督。执行监督有广义和狭义之分。广义的执行监督包括国家权力机关的监督，当事人及利害关系人的监督，媒体的监督，法院内部的监督和法律监督机关的监督。而狭义的监督仅指人民法院内部的监督，即执行程序中上级人民法院在发现下级人民法院的具体执行行为不当或错误，或者据以执行的生效法律文书确有错误时，指令下级人民法院予以纠正，或者直接由上级法院依法纠正其错误的制度。狭义的执行监督是片面的，不能全面揭示执行监督的主体，主要是没能突出法律监督机关——检察机关的监督职能②。

从现状看，我国尚未形成系统化的执行监督体系，未将审判程序与执行程序进行实质分离，导致实践中审判监督与执行监督的冲突和碰撞。以法院“级别监督”为代表的执行监督形式成了“权力”监督的象征，这种象征性监督在司法实践中往往流于形式，使得“执行难、执行乱”现象存在的土壤难以真正铲除③。

民事执行检察监督，是指检察机关对已经发生法律效力的人民法院的判决或者裁定的执行情况以及执行机关的执行情况是否合法，依照法律规定实行监督。设立有效的外部监督机制是我国执行程序中实现权力制衡之客观需要，我国执行权是一种复合型的强势权力。从法理上分析，执行权的监督可分解为对于具有司法权的执行裁决权之监督和具体行政权属性的执行实施权之监督。监督权的有效分离是实现执行程序中权力制衡的必然要求。在我国人民代表大会之下，检察机关作为二级国家权力与国家的行政权、审判权平行设置相互独立，司法权和行政权均受检察权监督制约，因此，检察机关对法院的执行权进行监督是理所应当，是外部执行监督机构的合理选择。检察机关对法院的判决、裁定进行监督，有利于保障判决、裁定的正确执行，维护国家的法制统一和尊严，减少判决、裁定的错误执行带来的损失，推动整体执法水平的提高。

二、开展民事执行检察监督亟待解决的问题

各地检察机关虽然在民事执行监督方面进行了有益的尝试，也取得一定经验，取得了较好的社会效果和法律效果，但是由于立法、理论、实践层面存在的诸多问题，民事执行监督的发展困难重重、举步维艰。

（一）立法方面存在的问题

《民事诉讼法》第十四条虽然规定人民检察院有权

（二）理论方面存在的问题

1.检察机关开展民事执行监督法理基础的问题

2.检察机关进行民事执行监督的必要性和可行性的问题

3.检察机关进行民事执行监督运用方式的问题

（三）实践操作中的问题

1.不确定性较大

虽然实践中通过各种方式甚至通过会签文件开展了执行监督工作，但由于会签文件的效力有限，对违反文件的情形没有相应的规定，该项工作的开展存在很大的不确定性。

2.部分监督方式存在一定的局限性

如检察建议虽然具有灵活、快捷的特点，但检察建议的刚性不足，如果相关机关对检察机关的建议不予采纳或者不完全采纳，则检察机关缺乏相应的措施；暂缓执行检察建议虽然可以防止执行活动出现错误出现难以挽回的局面，但也容易引火烧身，成为矛盾的焦点；现场监督虽然有利于及时纠正法院执行工作中的偏差，缓解被执行人的对立情绪，增强执行的公信力，但由于执行过程中随时都可能遇到突发事件，一旦事后发现法院执行过程中的不当行为未能及时纠正，会直接影响检察机关的形象。

3.缺乏相应工程有规定

对执行申诉案件，目前检察机关是参照高检院民事抗诉案件办案规则规定的程序来办理的，但执行申诉案件和申请抗诉案件有不同的特点，立案条件、办案期限、调查取证的范围、结案方式等还没有相应的程序规定。

4.执行人员怠于执行

“执行难”原因很多，但执行人员怠于执行也是重要因素之一，对消极执行行为如何开展监督，还需要进一步研究。

三、构建我国民事执行检察监督制度的基本设想

法院执行环节是整个民事诉讼程序中的一个重要环节，而最高人民法院的司法解释将这一块排除在法律监督机关的监督之外，既不利于公正执法，也不利于公民诉讼权利的保护，因此，有必要从法律上和实践上确立和完善民事执行监督机制。建议应从立法上引入民事执行检察监督，并设计合理与具有可操作性的民事执行监督程序。下面针对民事执行检察监督制度的构建提出几点设想。

（一）从法律上赋予检察机关民事执行监督的权力

实践中“执行难”和“执行乱”的现状，使得为民事执行单独立法的呼声越来越高。全国人大也将制定《强制执行法》列入了立法规划，在这种背景下，应将民事执行的检察监督制度和相关规范纳入独立的强制执行法中，作为单独的一个章节。在此之前，可以通过立法解释或司法解释对民事执行的检察监督进行明确规定，结合实践中的成功经验逐步推进立法完善。

（二）明确民事执行监督的基本原则

1.依法监督的原则

依法行使监督权是检察机关履行法律监督职责的一项基本原则。依法监督的主要内容是依法定程序履行职责。检察机关对民事执行活动进行监督，要有法定依据，进行执行监督时，要符合法律规定，严格依法办事，不但要求监督案件属于法定的监督范围，而且监督的手段和程序也应符合法律规定。

2.谦抑性原则

该原则的提出实质上体现了有限监督的基本要求，也称之为有限监督原则。有限监督原则主要是为了限制检察公权力滥用和扩张，造成民事执行监督权力的异化。由于民事执行实现的权利性质属于私权性质，检察权不宜过多地介入和干涉④。因此，民事执行的检察监督程序启动一般应以当事人的申请为前提。当然，检察机关如果发现执行活动中当事人串通侵害国家和社会公共利益的情况，也可以主动启动监督程序，这是维护国家和公共利益而行使国家干预权力的表现。

3.监督制约与相互配合的原则

司法机关依法独立行使职权是宪法规定的基本原则，也是保证司法公正、司法权威的要求。检察机关应保障人民法院执行过程依法顺利进行，不能干预法院执行权的正常运转及其执行功能的发挥，应当协助法院执行机构排除非法因素的干扰，包括法院法官违法行使职权的行为。只有这样才能实现维护司法公正和社会公平正义的宗旨，保障法律的统一正确实施。

（三）民事执行监督的范围

民事执行监督的范围主要包括以下几个方面：

1.执行依据违法

执行依据是当事人据以申请执行和人民法院据以采取执行措施的生效法律文书。执行依据违法通过重新启动审判监督程序予以纠正。

2.执行裁决违法

执行裁决是指执行机构或人员在执行过程中对被申请人或利害关系人作出的裁决或决定。执行裁决不符合法律规定，检察机关通过纠正违法通知书、检察建议书依法予以纠正。

3.执行实施行为违法

检察机关对法院执行行为的法律监督可以分为两个方面，一是对违法执行行为的监督，二是对不当执行行为的监督。违法执行行为指明显违反执行有关法律规定的执行行为，具体包括：执行主体违法，执行程序违法，执行裁定超越审判权，执行裁定认定事实或适用法律错误。不当执行行为是指执行行为的不当，具体包括：明显消极执行行为，滥用执行权损害公民、法人及其他组织合法权益，严重的不文明执法，违反法律职业道德的执行行为，侵犯公民、集体、国家合法权益的其他行为。

（四）民事执行监督的方式

1.抗诉

对执行中涉及实体权利方面（如变更、追加被执行主体、案外人提出执行异议等）的错误裁定，对执行过程中损害国家利益、公共利益的错误裁定，对在执行过程中存在贪污受贿、徇私舞弊而作出的裁定，检察院可提起抗诉实施民事执行检察监督。抗诉后，执行法院应当中止民事执行裁定或其他民事执行措施的实施⑤。

2.检察建议

有下列情形之一的，人民检察院可以向人民法院提出检察建议：（1）原裁定符合抗诉条件，人民检察院与人民法院协商一致，人民法院同意改变的；（2）原裁定确有错误，但依法不能抗诉予以救济的；（3）应当向人民法院提出检察建议的其他情形。人民法院收到检察建议后，应于三十日内予以书面答复。

3.纠正违法通知书

必要时，人民检察院可以发出纠正违法通知书，要求人民法院限期纠正。人民法院接到纠正违法通知书后，应当在七日内书面回复人民检察院。

4.暂缓执行建议

有下列情形的，人民检察院可以向人民法院发出暂缓执行的检察建议：（1）人民检察院已向人民法院送达抗诉书至人民法院裁定再审前的期限内；（2）人民检察院已向人民法院送达再审检察建议书至人民法院决定是否再审的期间内；（3）人民检察院正在审查的民事申诉案件，执行标的涉及国家、集体或者第三人合法利益，继续执行可能造成执行回转困难或不能执行回转的；（4）其他应发出暂缓执行检察建议的情形。

人民法院收到暂缓执行检察建议后，应当于七日内回复人民检察院。对于不予暂缓执行的，应当书面告知人民检察院，并说明不采纳理由。

5.要求说明执行情况

人民检察院根据案件情况，可以向人民法院发出说明执行情况通知书，及时了解执行的情况、理由及依据。人民法院收到人民检察院的有关文书后，应当在三日内予以回复。

（五）民事执行监督程序设计

1.管辖制度

我国民事执行监督的管辖实行同级监督为原则，上级检察院可以根据案件的具体情况进行指定管辖。出现双重管辖或多重管辖的时候，应由最先受理地的检察机关管辖，必要时可以移交方便地检察机关管辖。

2.程序的启动

一是依当事人（包括执行申请人和被申请人及案外人）；二是国家权力机关或则其他机关转办的；三是上级人民检察院交办的；四是检察机关依职权进行；五是法院邀请，法院通过发送邀请函，主动邀请检察机关对重大执行或执行困难的案件进行监督。

3.案件的立案与审查

案件受理后看是否符合立案条件，是否属于监督的案件范围，是否有必要监督。案件审查终结，应当制作审查终结报告，载明：案件来源、当事人基本情况、审查认定的案件事实、审查意见及法律依据。对于审查终结的案件，人民检察院根据违法执行行为的严重程度，采取发出违法纠正通知书或检察建议等方式予以监督。

4.监督期限规定

一味追求“实事求是”而忽视程序公正、不计诉讼成本的做法容易引发当事人无休止的缠讼，也使人民法院作出的生效裁判始终处于不稳定状态，法律的安定性价值无法实现。为维护法院执行活动的稳定性与严肃性，检察机关对民事执行进行监督也应该受到合理期限的限制。可以现行民事诉讼法规定当事人申请再审的两年期为参照，规定检察机关对民事执行进行监督的期限为两年，从民事执行终结起算。

注释：

①王惠中：《民事执行检察监督的法理基础与制度构建》，载陈云龙：《检察视野下的诉讼制度研究》，中国检察出版社2008年版，第287页。

②李常竹：《浅析检察机关的执行监督》，《前沿》2007年第8期。

③李浩：《论建立我国民事执行的检察监督制度》，载张智辉主编：《中国检察》（第18卷），中国检察出版社2009年版，263页。

④吴汝信：《民事公诉权：检察机关职权配置的新视角》，载张智辉主编：《中国检察》（第16卷），中国检察出版社2008年版，第346页。

⑤雷蜜，马树斌：《从实践探索看民事执行完善》，《检察日报》，2009年10月14日第3版。

责任编辑韩成军

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1007－905X（2011）01－0106－03

2010-11-01

贾佳（1972— ），女，河南新乡人，郑州市人民检察院民事行政检察处处长。对人民法院的审判活动实行法律监督，但由于对执行活动是否包含在审判活动之中存在认识分歧，加之民事诉讼法对检察机关开展执行监督没有明确具体的操作规范，这就造成该项工作的开展先天不足。最高人民法院《关于对执行程序中的裁定抗诉可不予受理的批复》及《如何处理人民检察院提出的暂缓执行的批复》，表明了最高人民法院对执行监督的否定态度。