郑 青

试论民事法律监督调查权的立法完善

郑 青

针对目前对民事审判活动监督相对薄弱的现状，司法体制改革提出了依法明确、规范检察机关调查违法的程序、完善法律监督措施的要求。我国民事诉讼法规定检察机关应对民事审判活动进行监督，但未对法律监督调查权的概念、范围、手段、程序等作出规定，再加上法律规定的监督方式单一，实践中存在大量应当监督而未监督的盲区，制约了监督工作开展。明确、规范检察机关调查违法的程序，需要在理论上提炼民事法律监督调查权的概念、范围、手段、程序等，并写入立法。

一、问题与构想——当前民事诉讼法律监督的困境及原因分析

目前民事检察工作面临的最大问题是工作格局问题，突出表现在两个方面：横向工作格局职能单一，制约了民事检察监督职能的全面履行；纵向工作格局“倒三角”，导致基层民事检察工作薄弱。

（一）横向工作格局职能单一，制约了民事检察监督职能的全面履行

在以抗诉为唯一职能的前提下，现行工作格局从横向看职能单一，表现为监督范围过窄、监督方式单一、监督手段乏力。其一，在监督范围上，民事诉讼法仅规定了对生效错误裁判进行抗诉，相关司法解释又对抗诉范围进行了限制，形成了“监督等于抗诉”、“抗诉限于普通程序审判结果”的基本局面。普通审判程序中的职务违法、违法调解和强制调解等案件和特别程序、非诉程序（督促程序、公示催告）、执行程序，都实际处于监督盲区。各地进行了执行监督、督促程序监督等探索，但总量上十分有限，远没有形成监督态势，没有起到填补监督空白的效果。其二，在监督方式上，以抗诉为主、检察建议为辅。全国民行检察工作会议只通报了抗诉和再审检察建议两项办案数据。从数据看，再审检察建议发挥的作用有限。2008年高检院《关于贯彻修改后的民事诉讼法的会议纪要》要求以纠正违法通知书、检察建议、更换承办人等方式，开展对虚假调解、执行违法等案件和程序的监督，但由于没有相应的程序和手段，并未改变监督方式单一的局面。其三，在监督手段上，以书面审查为主、调查为辅。2001年最高人民检察院制定的《民事行政抗诉案件办案规则》规定了调查手段，但调查范围仅限于抗诉事由，没有涉及诉讼违法情形，也没有相应的调查程序，且该规则规定的调查范围尚存在一些值得商榷之处。实践中针对诉讼中的违法情形进行的调查因为程序不明确而存在不规范、调查目的偏向等问题。

（二）纵向工作格局“倒三角”，导致基层民事检察工作薄弱

在以抗诉为单一职能的格局和“上抗下”的制度设计下，基层院只有提抗职能，省、市院抗诉和提请抗诉工作负担沉重，形成抗诉工作的“倒三角”结构。近年法院审判工作格局的调整和调解率上升，强化了“倒三角”结构，基层民事检察工作日趋萎缩。第二次全国民行检察工作会议提出以二审生效裁判为监督重点后，基层院提请抗诉的职能将更加弱化。同时，由于基层法院调解案件增多、基层法院承担着大量非诉案件的办理和民事执行任务，违法问题比较突出，人民群众反映强烈，特别需要加强监督，基层检察机关却因缺乏监督手段而难有作为。基层民事检察监督的两难境地成为制约民事检察工作跨越式发展的瓶颈。

二、属性与界限——构建民事法律监督调查权的理论基础

调查权是国家机关、社会组织或特定个人根据法律授权普遍享有的一种工具性权力。根据调查权主体的不同，调查权可以分为人民代表大会的调查权①、行政机关的调查权、司法机关的调查权、特定社会组织或个人的调查权（如公证机关或律师的调查权）。从调查手段是否具有强制性看，检察机关的调查权可以分为强制调查权和一般调查权。强制调查权是采用法律规定的强制手段进行专门性调查的权力，一般调查权是采用一般性调查手段来查证违法事实是否存在的权力。我国法律赋予检察机关一定的调查权。刑事诉讼法对检察机关强制调查权做出了具体而详尽的规定，检察机关对贪污贿赂、渎职侵权案件行使侦查权，在审查刑事案件时，对于需要补充侦查的，可以退回公安机关补充侦查，也可以自行侦查。但法律对一般调查权，包括刑事诉讼中的法律监督调查权、民事诉讼中的法律监督调查权、行政诉讼中的法律监督调查权，规定不明确或没有做出明确规定。

笔者认为，民事法律监督调查权，是指人民检察院在民事诉讼法律监督活动中，就人民法院生效的民事判决、裁定是否具备法定抗诉事由，人民法院及其工作人员在行使审判权、执行权时是否存在其他违法行为，采取询问、查询、调取相关证据材料、查阅案卷材料、勘验、鉴定等非强制性措施予以调查核实的权力。这一概念有以下含义。

（一）权力来源的派生性

民事法律监督调查权是由民事检察权所派生而来的，是履行民事诉讼法律监督职能的重要手段。这种派生出的权力在行使上从属于履行法律监督职能的需要，必须围绕法律监督目的的有效实现和职能的充分履行来展开。

（二）调查目的的监督性

民事法律监督调查权是检察机关在民事诉讼法律监督活动中享有的一项权力，调查的目的是依法对民事诉讼活动是否合法实行法律监督，监督的对象是法院及其工作人员，着眼点是维护司法公正，着力点是监督纠正诉讼违法和司法不公问题。调查从监督的角度开展，不同于法院调查取得证据以查清民事案件争议事实、调处当事人纠纷，也不同于当事人的举证。

（三）调查范围的有限性

民事监督调查对象主要是法院行使审判权、执行权的公权力行为，大体可分为两大类：一是对案件是否具有抗诉相关事由进行调查。修订后的《民事诉讼法》第一百七十九条规定了15种抗诉事由，包含了高检院《办案规则》第十八条规定的三种需要进行调查的情形。实践中对大多数民事抗诉案件，检察机关通过书面审查能够发现其中抗诉事由。如，法院依当事人申请调查取证，对人民法院而言，是其义务和责任，对当事人而言，是其应享有的诉讼权利。如果法院违反了这一法律职责，本身是一种程序违法行为，影响案件事实的查明和认定。一旦审查法院违反调查职责，检察机关即可抗诉，不一定需要启动调查程序。但是，有些民事抗诉案件通过书面审查难以准确把握抗诉事由，为了慎用抗诉手段、达到“抗准”的要求，检察机关必须享有必要的调查取证权。如，人民法院依据伪证所作出的民事裁判无疑是错误的，原审采信伪证是再审改判的重要依据。从某种意义上讲，检察机关通过调查取证获取的证据是对原审中采信伪证的纠正和对审判人员审查证据工作失误的弥补。2007年新修订的《民事诉讼法》将具有“新证据”作为检察机关的抗诉事由之一。笔者认为，检察机关对据以认定事实的主要证据可能是伪证等违法情形进行调查，由此所取得的证据就属于“新证据”的范围。检察机关在提出抗诉时，应将这些“新证据”连同抗诉书一并移送法院，再审开庭时由双方当事人质证，最后由法官审查认定其证据能力和证明力。二是对审判机关及其工作人员是否具有其他诉讼违法行为依法进行调查核实。在当前的诉讼制度和司法环境下，民行检察应形成全面监督的理念②。如前所述，民事抗诉事由中已包括一部分诉讼违法情形（如审判程序违反法定程序可能影响案件正确判决、裁定的，审判人员在审理案件时有贪污受贿、枉法裁判的，等等），除此之外还存在其他种种诉讼违法情形，这些都应当是民事法律监督调查权行使的范围。此外，民事法律监督调查权的有限性还表现为：调查不是必经程序，如果当事人在申诉时提出了充分证据，检察机关可以不经过调查程序直接提出监督意见。

（四）调查地位的中立性

不仅检察官在刑事诉讼中负有客观义务，而且检察官的客观义务也是贯彻民事诉讼始终的。它的出现，对民事诉讼产生了实实在在的影响，同时也为检察机关介入民事诉讼，扫除了制度上的障碍，开辟了观念上的通道③。在民事行政检察监督中，检察机关不是一方当事人的“代理人”，而是代表国家对民事审判和行政诉讼活动进行监督，处于超然、“居中”的地位，“居中”审查案件裁判的正确与否和诉讼活动是否合法，维护法律的统一正确实施④。检察机关进行民事监督调查既不是为了任何一方当事人的利益，也不具有自身的特殊诉讼利益。检察官专司监督职责，其行使民事调查权是为了纠正诉讼活动中的违法行为，监督法律的正确实施。检察机关监督地位的中立性与法院审判地位的中立性相比并无差异，它决定了民事法律监督调查权的行使不会破坏民事诉讼法所确立的一系列规则⑤。

（五）调查手段的非强制性

询问、查询、调取相关证据材料、查阅案卷材料、勘验、鉴定等手段属于非强制性的调查手段，与强制侦查存在明显区别。

在法律监督调查权的行使中，还应深入把握相关概念的区别：一是监督调查权与职务犯罪初查权的区别。监督调查权与职务犯罪初查权在目的、对象、调查后的处理等方面都存在明显的差别。其一，在目的上，民事法律监督调查权是民事诉讼程序内的调查，其目的是保障民事诉讼监督职能的履行，维护司法公正；职务犯罪案件初查系刑事诉讼程序内的调查，围绕涉嫌犯罪事实进行调查，其目的是为了核实是否可能构成犯罪。其二，在范围上，民事法律监督调查权的范围是是否具有抗诉相关的事实和可能存在违法的诉讼行为，具有有限性；职务犯罪初查权的范围是涉嫌构成犯罪的人员或事件，具有全面性。其三，在处理方式上，监督调查后的处理方式有抗诉、提出监督意见、报请进入职务犯罪侦查程序、没有发现违法事实予以澄清或说明等四种，初查后的处理方式有立案和不立案两种。民事法律监督调查与初查也存在一定的联系，民事法律监督调查中如发现职务犯罪线索，即与初查机制相衔接，通常的做法是报经检察长同意移送侦查部门进行初查。二是监督调查权与法院纪检监察权的区别。民事法律监督调查的对象是审判机关及其工作人员在诉讼活动中影响司法公正的涉嫌违法违纪的行为，并非一般的违法违纪行为，不会干预法院纪检监察部门行使职权。两者的联系在于，检察机关行使调查权证实司法工作人员职务行为违法的，可以根据具体情况提出监督意见，移送法院纪检监察部门进行处理。

三、程序与构建——民事法律监督调查权的具体内容

民事诉讼法未对法律监督调查权的概念、范围、手段、程序等做出明确规定，由此带来了两方面的问题，一是检察机关民事法律监督调查权的行使处于于法无据的状态，二是不利于调查工作的规范和制约。笔者认为，应在改革试点的基础上，对民事法律监督调查权的概念、范围、手段、程序、处理方式、被调查者的义务等进行深入研究，并将其写入立法。

（一）概念

民事法律监督调查权是指人民检察院在民事诉讼法律监督活动中，采取询问、查询、调取相关证据材料、查阅案卷材料、勘验、鉴定等方式，对案件是否具有抗诉相关事由、审判机关及其工作人员是否具有其他违法行为，依法进行调查核实的权力。

（二）范围

民事法律监督调查权的范围可概括为四个方面：一是有《民事诉讼法》第一百七十九条第一款规定的情形，需要调查的；二是在民事诉讼活动中违反法定程序，可能影响案件正确判决、裁定，或者审判人员贪污受贿、徇私舞弊、枉法裁判，损害司法公正的；三是在民事裁判执行活动中渎职、滥用职权，损害国家利益、当事人或者他人合法权益的；四是根据最高人民检察院有关规定有其他违反民事诉讼法的行为，需要调查的（如对调解程序、督促程序中违法行为进行的调查）。

（三）手段

民事法律监督调查权的行使可以采取询问、查询、调取相关证据材料、查阅案卷材料、勘验、鉴定等方式。

（四）程序

民事法律监督调查权应当依法、规范进行。为防止调查的随意性，滥用监督权，应规定以下程序规范：监督调查的具体承办部门是民事行政检察部门；调查的启动分为当事人申诉和检察机关依职权主动进行两种情形，以报经检察长批准为必经程序；参加调查的检察人员不得少于两人；检察人员应当依法全面、客观地收集证据；调查可以采取询问、查询、调取相关证据材料、查阅案卷材料、勘验、鉴定等方式，但不得限制和剥夺调查对象人身权利和财产权利，不得查封、扣押、冻结财产，不得妨碍人民法院诉讼活动的正常进行；监督调查应当在一个月内完成，情况复杂的经检察长批准可以延长一个月，情况特别复杂的经检察长批准可以再延长一个月。

（五）处理方式

调查终结后，有以下四种处理方式：一是符合抗诉条件的，依法抗诉或提请上级院抗诉，或向人民法院提出再审检察建议；二是不符合抗诉条件，但调查发现有违法行为的，发检察建议或纠正违法通知书向人民法院提出纠正意见；三是对涉嫌犯罪的，报经检察长决定进行初查或立案侦查；四是决定不抗诉或者经调查没有违法事实的，应当及时向申诉人、举报人、控告人、投诉人说明情况，必要时向有关单位、部门通报。

（六）被调查者义务

调查权作为一项权力，与被调查者的法定义务紧密相联。立法应规定监督调查对象接受依法调查的义务。一是配合调查的义务。监督调查对象应及时提供有关案件信息，对做出裁判的事实认定、证据采信、法律适用、办案程序等问题做出必要的说明。二是依法处理并反馈监督意见的义务。对检察机关依法提出的监督意见，监督调查对象应依法处理，及时反馈。三是应规定监督对象无正当理由拒绝接受监督的法律责任。

民事法律监督调查权的构建，是立法已然包含的精神与原则的凸显，符合中央司法体制改革要求，契合法律监督的基础理论和检察机关的职能定位。该权力的构建必将优化检察职权的配置，推动民事诉讼法律监督制度的改革和完善。

注释：

①朱福惠：《全国人大调查权研究》，载《现代法学》2007年第9期。

②王鸿翼、杨明刚：《论民事行政检察的执法理念》，载最高人民检察院民事行政检察厅编：《民事行政检察指导与研究》，法律出版社2005年版，第108页。③汤维建：《论民事诉讼中检察官的客观义务（上）》，载《国家检察官学院学报》2009年第1期。

④王鸿翼：《民事行政检察工作的发展历程》，载张本才、陈国庆主编：《检察理论与实践30年》，中国检察出版社2009年版，第150页。

⑤有学者形象地将检察机关监督民事诉讼活动的诉讼结构称为“菱形结构”，指出检察机关对民事诉讼的介入是完全中立的，其诉讼职能既不能被法院的审判权所吸收，也不能被任何一方当事人的诉权所融化，以此表明其参与民事诉讼完全基于独立的诉讼职能，而非对任何一种既存诉讼力量的简单强化。参见汤维建著：《论诉中监督的菱形结构》，载《检察日报》2009年5月22日。

2010-11-02

郑青（1966— ），女，云南昭通人，湖北省人民检察院副检察长、党组成员，武汉大学法学院兼职教授、全国检察业务专家。