宋朝武

当代中国民事检察监督的变革方向与路径考量

宋朝武

一、当代中国民事检察监督制度的“方向”之争

根据我国法律规定和司法实践，检察监督主要由人民检察院通过参与刑事、民事及行政诉讼活动，依法对有关机关和人员的行为是否合法进行监督，主要内容包括立案监督、侦查监督、审判监督、执行监督等。而民事检察监督是指在我国民事诉讼中，检察机关对民事诉讼活动依法进行监督的诉讼法律制度，它是我国检察权权能的重要组成部分。

近年围绕民事检察制度的讨论非常热烈，归结起来，不外三种观点：一种是“强化说”，主张进一步强化和充实民事检察制度，要实施检察院对民事诉讼的全程、全方位监督；第二种是“废止说”，主张废止现行的民事检察监督制度；第三种是“改良说”，主张不能一味地强调扩大和强化民事检察监督制度，而是应该在充分地分析目前民事诉讼实践中的问题，分析民事检察监督权与审判权、当事人处分权关系的基础上，对民事检察监督制度进行适度的改革与调整。这些观点，代表着民事检察监督的不同方向，这些不同观点所提出的问题需要首先加以解决。

笔者认为，对于民事检察监督制度的改革，首先要考虑到我国宪政体制。《宪法》第一百二十九条明确规定：“中华人民共和国检察院是国家的法律监督机关。”第一百三十一条规定：“人民检察院依照法律规定独立行使检察权，不受行政机关、社会团体和个人的干涉。”“废止说”在一定程度上是对我国宪政体制的否定，首先应该排除。民事检察监督制度的改革方向问题，实际上就简化为是片面强化还是适度调整的问题。这就必须考虑民事检察监督权的性质、内容和行使方式，这既是一个比较性的话题，又是一个现实性的话题。

而且，从域外经验来看，许多西方国家和地区也在一定意义上存在民事检察监督。西方国家的检察制度起始于12世纪末的法国。12世纪末的法国国王在各地设立“国王代理人”，这种代理人受国王委托办理事务，为维护国王利益参与诉讼。到15世纪时，凡一般犯罪案件，国王代理人在具有追诉权的同时，便担负起执行判决和制约法官的任务。这就是法国检察制度的起源，也是大陆法系国家检察制度的起源。资产阶级革命胜利后，检察官开始由“国王代理人”演变为“公益代表人”，即“共和国代理官”，独占刑事案件的公诉权，并且具有指挥监督预审法官和执行判决的权力。德国引入法国的检察制度，不过，德国检察官的权限只限于追诉和执行判决。就英美法系而言，检察制度的出现，也是基于对王室利益代理人的需要，英国最初的检察官是王室的常设律师或者法律顾问①。检察制度经过了“国王代表人”、“国家代表人”、“公共利益代表人”的角色演化，追本溯源，其代表人的身份是西方国家对检察机关的基本共识。在当代西方国家中，作为国家利益、公共利益代表的检察机关所行使的检察权，究竟如何定位，有明显的分歧。大陆法系国家从检察权与审判权的关联性和局部近似性出发，倾向于将检察权纳入广义司法权范畴，最初实行审检合署的机构设置。设立于法院内的检察院，虽然在行使职权时有一定自主性和独立性，并且通过控审分离来制约法院的审判权，但是，审检合署本身也体现了大陆法系国家对检察机关的一个定位，检察院是附设于法院的一个机构，而并非一个与法院平起平坐的机构，因此，检察院的基本职权是行使国家诉权，这既包括对刑事案件的追诉权，也包括对涉及国家利益、公共利益的案件的民事、行政公诉权。在这些国家，检察院对法院判决的监督无论从权力行使还是机构设置角度看，都不具有合理性和可操作性。英美法系国家从检察权与审判权的差异性出发，强调检察机关的“代表人”身份，倾向于将检察权纳入广义行政权范畴，直到现在，在美国，检察院仍设置于司法部内。同样，在三权分立的政权结构下，检察院的检察权与法院的审判权并非等量齐观的权力，对法院判决的监督也无从谈起。英美法系国家，尤其是美国，检察机关主要行使的是公诉权。引起一时轰动的“微软垄断案”就是检察院进行民事公诉的绝好例证。

与两大法系国家相比较，我国的民事检察监督制度是具有中国特色的制度。具有中国特色的制度，往往带有较深的“苏东模式”的印记。作为社会主义国家阵营的中坚力量，我国在检察权的定位上，深受苏联和东欧国家影响，将检察权定位为法律监督权。法律监督权，在列宁的国家理论中，是独立于立法权、司法权、行政权的第四种权力；大陆法系国家，倾向于将检察权定位于司法权，英美法系国家倾向于将检察权定位于行政权。正因为权力定位上的差异，我国的民事检察监督制度与西方国家大相径庭。我国实行人民代表大会领导下的“一府两院”制，检察权与审判权并立，这是我国宪政体制的一大特点。我国将检察权界定为法律监督权，避免了西方国家在三权分立框架内界定检察权的诸种困惑与不足。我国的检察机关与西方国家的检察机关，不仅在机构设置、地位上不同，在性质上也不同。西方国家的检察机关就是公诉机关，而我国检察机关不仅仅是公诉机关，而且同时还是法律监督机关，要履行法律在全国统一实施的责任。法院的审判工作要接受人民代表大会的监督，但是，人民代表大会不可能对法院审理的个案进行监督，人民代表大会常务委员会对法院审理个案的监督在运作机制上也有不小的争议。由检察院通过法定程序进行对法院审判工作的监督不失为现实的选择。法院的审判工作既要接受人民代表大会从整体上的监督，也要接受来自检察院的个案监督。这里有一个疑问：西方国家的法院只接受议会的监督，而我国法院却要接受人民代表大会和检察院的双重监督，有这样的必要吗？从法治发展的历程看，在社会转型的近几十年内，还是有这样的必要性的。转型期各种复杂的情况、法官群体的成熟程度、全社会法治信仰的坚定程度，都表明这种必要性的存在。

更何况，近年民事执行中暴露出的问题很多，损害当事人利益的事件不断发生，有必要加大检察监督力度，有必要认真探讨相应的规范。执行权是一种司法行政权，对其进行检察监督不会损害司法权威，只会增强司法的权威性。

当然，保障司法公正，促进司法权威，解决现实问题，不能使制度设计陷入“循环往复、司法不得终局”的怪圈。因此，发展与完善民事检察监督制度，使之承担其应有的功能，是当下可欲之择。

二、适度扩张民事检察监督的范围

1982年，《中华人民共和国民事诉讼法（试行）》对民事检察监督制度仅作了一条原则性规定，该法第十二条规定：“人民检察院有权对人民法院的民事审判活动实行法律监督。”这种立法的粗疏导致了民事检察监督制度发展举步维艰的状况。1991年正式颁布《中华人民共和国民事诉讼法》，除了继续明确肯定人民检察院有权对民事审判活动进行监督外，还具体规定了人民检察院的民事审判监督的职权范围及相关程序，对4种已经发生法律效力的判决、裁定有权提出抗诉。这使得民事检察监督制度有了具体可操作性。2007年10月，十届全国人大通过了民事诉讼法的修订案，该修订案针对“申诉难”和“执行难”做了较大幅度的修改，其中，对于检察院抗诉的范围有所扩大，扩大到14种条件下人民检察院应当提起抗诉，并明确了检察院提起抗诉案件的审理期限和管辖法院等。

这些法律规定为民事检察监督的实施提供了基本法律依据，但是，它也存在许多问题，主要是：（1）《宪法》与《民事诉讼法》关于民事检察监督的规定不一致带来的困境。我国《宪法》第一百二十九条规定：“中华人民共和国人民检察院是国家的法律监督机关。”宪法给检察机关的定位是国家法律监督机关，理应负有监督法律全面正确实施的职责；而现行的《民事诉讼法》第十四条规定：“人民检察院有权对民事审判活动进行监督。”除规定对人民法院已经生效的确有错误的判决、裁定提出抗诉外，仅原则规定了人民检察院有权对民事审判活动实施法律监督。据此，检察机关对民事法律的监督，只限于法院的审理活动，而对于尚未进入诉讼程序的民事行为则无能为力。目前对民事法律实施的检察监督状况是与立法者的意愿相悖的，与检察机关的宪法定位不相适应②。（2）《民事诉讼法》关于民事检察监督规定的不科学带来的困境。在总则方面，法律规定人民检察院对民事审判活动有权进行监督，在分则中，除了第16章规定检察机关有权对审判机关符合法定情形的生效判决裁定提出抗诉外，没有其他任何规定检察机关民事检察具体职权的条款，也没有进一步具体操作的规定。总则规定与分则规定在内容上不统一，总则规定的精神在分则中未能得到充分体现。法律这种模糊的规定，导致了一个两难的命题：当在民事执行程序中出现有法院违法的现象时，检察院必须行使检察权予以监督，否则就是失职；当检察院开始行使这一职权时，这种监督又没有相关的程序规定。在法律的实践上，这也导致了检察院与法院之间在民事诉讼法律监督的范围、程序等方面长期的争执、分歧和矛盾，使立法目的难以实现，法律秩序没有得到应有的保护。更为危险的是，这种现象还可能伤害社会对于法治的信仰，破坏国家审判机关和检察机关应有的权威，从而动摇法律生活安定的基础。（3）最高人民法院司法解释导致的困境。近年，最高人民法院连续出台了诸多直接或间接涉及民事检察监督制度的司法解释，例如《最高人民法院关于对执行程序中的裁定的抗诉不予受理的批复》、《最高人民法院关于检察机关对先予执行的民事裁定提出抗诉人民法院应当如何审理的批复》、《最高人民法院关于对企业法人破产还债程序终结的裁定应否受理问题的批复》、《关于人民法院发现本院做出的诉前财产保全裁定和执行程序中做出的裁定确有错误以及人民法院应当如何处理的批复》、《关于人民法院不予受理人民检察院单独就诉讼负担裁定提出抗诉问题的批复》、《最高人民法院关于人民检察院对民事调解书提出抗诉人民法院应否受理问题的批复》、《最高人民法院关于人民检察院对撤销仲裁裁决的民事裁定提出抗诉人民法院应如何处理问题的批复》等，直接排斥或者限制了民事检察监督。此外，最高人民法院还屡屡通过“答复”、“批复”等方式限制检察机关的抗诉范围，使得民事检察监督的生存空间被严重挤压，民事检察监督的实践也只能在夹缝中生存发展。

针对这些问题，要使得民事检察监督制度有效发挥其应有的功能，就必须改变这种状况，从立法上着手加以完善，明确和扩大民事检察监督的范围。民事检察监督的目的，是防止审判权力的滥用，保证国家法律的统一正确实施，保证民事诉讼目的的实现。而现行法律规定的检察监督范围狭窄，影响了检察监督的地位和作用发挥。因此应当通过修改法律或由全国人大常委会对最高人民法院作出的限制民事检察监督范围的司法解释的效力进行认定的方式对此加以改革，将整个民事诉讼活动纳入监督的范围。尤其要将民事诉讼中的调解、诉讼保全案件等被最高法院的司法解释排除的诉讼活动纳入监督范围。

（一）民事立案检察监督制度的构建

1.建立民事立案检察监督制度的必要性

建立民事立案检察监督制度，不仅是完善民事检察监督体系的必然要求，而且是制约和纠正人民法院在民事立案中的恣意和保护当事人起诉权的迫切需要。起诉权，是诉讼人权利的重要组成部分，也是人民法院民事审判权得以成立的必要前提。我国《民事诉讼法》第一百一十二条规定：“人民法院收到起诉状或者口头起诉，经审查，认为符合起诉条件的，应当在七日内立案，并通知当事人；认为不符合起诉条件的，应当在七日内裁定不予受理；原告对裁定不服的，可以提起上诉。”此规定概括了民事立案的基本程序及人民法院在民事立案程序中的法定义务，根据上述规定，如果法院坚持不受理当事人起诉，当事人的诉权就无法得到保障。

实践中存在的侵犯当事人诉权的情形主要有：第一，人民法院对当事人的起诉根本不予理睬，不接收当事人的诉状，就会出现当事人状告无门的情形。第二，人民法院在收到当事人的起诉后，在法定审查期内没有任何结果，既不予立案，也不裁定不予受理。

对此，当事人往往无能为力，而建立相应的检察监督制度，就成为制约法院违法的必要途径。

2.民事立案监督的制度设计

在民事立案监督的具体程序设置上，应当实行严格的被动受理原则，即没有当事人的申诉，人民检察院不应主动介入民事立案活动。检察机关对于当事人申诉，应在法定期限内进行审查，审查属实的，可区分不同的情况分别予以处理：如果人民法院对当事人的起诉以不属于法院管辖或不属于法律受理案件范围等理由作出不予受理的裁定，则可以通过抗诉的方式进行。如果人民法院只是口头答复当事人，则可向人民法院提出纠正通知书或建议立案通知书，人民法院接到检察机关的通知书应将处理结果书面反馈检察机关。对于人民法院坚持不立案的情况，检察机关如果在审查后认为法院不立案确有错误的，可借鉴刑事立案监督的做法，向法院发出“责令立案通知书”，人民法院对此应当执行。

（二）民事保全检察监督制度的构建

民事诉讼法关于保全制度的规定包括诉讼保全与诉前保全、财产保全与证据保全等。保全制度设置的目的在于保证诉讼活动的顺利进行，保障法院未来的生效裁判能够被有效履行。法律在设置各类保全制度的同时，对申请保全也规定了严格的限定条件和救济措施，如提请保全需要提供担保、允许被保全人申请复议等。尽管法律规定了严格的限定条件和救济措施，司法实践中依然存在当事人恶意保全的现象，这种借助法院公权力来达到转移财产、获取利益的行为严重地损害了公平正义和人民法院的司法权威。当事人的恶意保全行为应当纳入检察机关监督的范围。除了恶意保全外，恶意先予执行等情形也应当纳入检察监督的范围。针对恶意保全和恶意先予执行，检察机关可以通过发出检察建议、发出纠正违法通知书或者查处恶意保全背后隐藏的司法腐败案件等方式来行使法律监督的职能。

（三）民事调解检察监督

1.民事诉讼调解监督的必要性

实践中由于执法人员的执法偏差、缺乏必要的监督纠正手段等原因，调解的理论功能并未真正完全发挥，在调解的过程中出现大量的违法情形，使调解的功能大为减损。有如下几种情形。

（1）硬性调解。硬性调解是牺牲当事人的利益、不顾当事人的意愿的一种调解。实践中甚至有审判人员把接受法院提出的调解方案，作为保护当事人合法权益的前提条件，严重背离了调解自愿原则。

（2）“和稀泥”调解。分清是非、明确责任是通过诉讼方式解决民事纠纷所追求的首要目标，和稀泥式调解往往导致受害方的损失难以得到补偿，合法权益得不到保护，背离了民事调解的设立目的。

（3）久调不决。在调解实践中有些审判人员以调解为借口拖延案件审理期限，案件久拖不决，当事人迫于无奈往往只能接受调解方案。这种情况实际上是以调解为借口代替了人民法院对案件事实和证据的查证，如此调解，案件质量根本无法得到保证。

（4）以合法的调解形式掩盖非法占有财产的目的。在调解实践中，一些当事人为了达到个人目的，和审判人员互相勾结，以调解的方式共同占有、侵吞国家集体个人财产，严重破坏了社会主义经济秩序，影响了人民法院的司法权威，给调解制度的应用造成了不良的影响。

基于上述情形的存在，负有法律监督职能的人民检察院有必要对法院的调解活动实施法律监督以保护国家、集体和公民的合法权益，保证法律正确实施。

2.民事调解检察监督制度的构建

构建民事调解检察监督制度的目的是通过对法院的调解活动进行监督从而对当事人的合法权益进行保护，如果检察权介入过多，很可能对当事人的处分权和法院的司法独立造成破坏，这样一来民事调解检察监督也将失去合理性基础。因此，必须严格限制检察监督的范围，使之在合理的范围内发挥其功能。检察监督的范围可以设定为以下五点：一是违背当事人的意愿，以拖促调、以判压调的案件；二是调解程序严重违法的案件，如未经当事人同意的审前调解、应当回避的审判人员未回避、调解代理人无权代理或越权代理；三是当事人通过调解的形式掩盖非法目的，损害国家利益、社会公共利益以及案外人利益的案件；四是审判人员在调解中有贪污、受贿、徇私舞弊等违法行为的案件；五是其他违反民事调解合法、自愿原则的案件。民事调解检察监督的启动有两种方式，一是当事人向检察机关申诉，以促使检察机关立案；二是检察机关依职权自行立案。这两种方式中应当以利害关系人申诉为主，以检察机关主动进行为辅。检察监督的方式，应当包括抗诉和检察建议两种。

三、规定对民事执行的检察监督

我国的民事执行实践，长期以来受到“执行难”和“执行乱”的困扰。“执行难”者，简言之即难于有效实现执行根据的内容；“执行乱”者，则有违法执行之意。在这两者长久都不能得到有效解决的前提下，它们极易互为因果，进一步加剧民事执行的困窘局面。这不仅使当事人的合法权益难以实现，还会使案外人的合法权益受到不应有的侵害，而且也使国家的司法权威遭受损害。当然，产生“执行难”和“执行乱”的原因，是多方面的，例如执行程序的不足、当事人及案外第三人权利保护的不周等。2007年修改后的《民事诉讼法》及近期由最高人民法院颁行的有关司法解释，对此作了一定的完善。但是，无论是立法的修改，还是司法实践，都忽略了一个重要因素，即确立有效的民事执行检察监督机制。因为，民事执行检察监督的缺位，必会导致执行程序机制上权力配比失衡，使法院的权力失去应有的制约，造成怠于执行和违法执行交互存在。例如，在执行财产的评估、拍卖、变卖等诸环节，不时出现以权谋私甚至贪赃枉法的严重现象，皆与此有关。所以，探究民事执行检察监督的模式与程序，建立完备的检察监督制度，是继续完善民事执行制度的必由之路。

（一）民事执行检察监督的范围

执行行为既然是司法行为，检察院对执行程序进行监督时，就应当充分尊重司法程序运行的规律与特点，充分尊重当事人的诉讼权利，不能违背程序保障的基本要求，保障程序的中立、程序的公开与程序中各方主体的充分参与。因此，执行检察监督不应当形成对当事人私权的不当干预。属于当事人处分权范围的事项，当事人没有行使权利或者失权的，除非有维护法律秩序的特别需要，检察院不得行使监督权。因此，执行检察监督一般应当限于法院所实施的执行行为，而一般不对当事人及其诉讼行为进行监督。

（二）执行检察监督的管辖

无疑，审判程序在构造上比执行程序更为精致。检察院抗诉引起的再审，包含着监督、纠错与司法救济等诸多内容，而执行检察监督却应当有所不同。因为执行程序追求效率的最大化，尽量避免程序的过于繁琐，并且执行程序具有以具备生效法律文书为前提的特点。因此，执行检察监督也应当以及时纠错为目的。所以，执行检察监督的管辖应当与审判监督程序的管辖不同。笔者认为，为了便于行使监督权，便于调查取证，并不至于过度延滞执行程序的进展，应当由与执行法院同级的检察院进行监督。作为例外，如果同级检察院监督有客观上难以克服的困难，或者受到过度不当干预，可以报请其上级检察院提级监督，必要时其上级检察院也可以决定由自己行使监督权。

（三）执行检察监督的程序和方式

1.执行检察监督程序的启动

检察院进行检察监督，通常情形下，应当以当事人或者利害关系人提出申诉为前提。也就是说，在执行程序中，如果当事人或者利害关系人认为法院的执行行为违法，应当由当事人或者利害关系人首先依法启动通过法院进行的救济程序，只有当事人或者利害关系人不服法院的裁决或者法院拒绝作出相应处理的，才可以向检察院提出申诉，申请检察院进行监督。但是，在特别情形下，检察院也可依职权主动进行监督，这些情形是：（1）由于客观原因，当事人及其法定代理人不能或者难以自己行使救济权利，而没有向检察院提出申诉的；（2）法院据以执行的执行根据尚未生效或者依法失去效力的；（3）人民法院的执行人员，在执行该案时因贪污受贿、徇私舞弊、枉法裁判行为等职务犯罪行为的有罪判决生效，可能导致执行错误，而当事人又没有提出申请的。

2.执行检察监督的方式

对于法院的执行行为的监督，应当分别不同情形，采取相应的方式和程序：（1）抗诉。对于当事人就执行行为提出的异议，法院作出裁定并生效的，检察院认为该裁定违反法律规定，可以向作出裁定的法院提出抗诉。（2）异议。对于法院采取执行措施的裁定、决定以及其他执行行为，在符合进行检察监督的条件时，由检察院向实施该行为的法院提出异议。（3）监督意见。对于法院实施的重大执行行为，例如执行听证，财产查封、扣押、评估、拍卖等，经法院通知同级检察院，检察院认为根据规定需要派员进行现场监督的，对于法院的违法行为，当事人没有提出，或者虽然提出，法院未予纠正的，由检察院依法向进行该执行行为的法院提出监督意见。人民检察院进行执行检察监督，从时机来看，既可以在法院实施执行行为之后，也可以与法院实施执行行为同时，即既可以事后监督，也可以进行现场监督；从形式来看，均应当制作正式文书，加盖印章并签署检察员姓名。

3.法院的处理

对于检察院提出的抗诉和异议，法院必须受理并进行审查，除情况紧急必须临时采取的财产保全措施、临时禁制令等，法院应当同时决定中止执行程序的继续进行。法院审理检察院的抗诉和异议，必须采取开庭的方式，通知当事人、利害关系人到庭。经过审查，认为抗诉或者异议理由成立的，作出新的裁定、决定，纠正错误的执行行为；认为抗诉或者异议理由不成立的，裁定驳回检察院的抗诉或者异议。对于检察院的监督意见，法院应当回复。如果有必要，应当以开庭方式进行审查。对于检察院抗诉、异议、监督意见的审查处理期限一律应当为30日，不能过长，以便既有比较充足的审查时间，同时又不过于迟滞执行。

四、构建民事公诉制度

所谓民事公诉制度是指，检察机关为了维护公共利益和公序良俗，对于特定范围内的某些涉及国家利益、社会公共利益及有关公民重要权利的民事案件，在无人起诉或当事人不愿诉、不敢诉、不能诉的情况下，向法院提起民事诉讼，主动追究违法者的民事责任，以保护国家、社会和公民合法权益的一项制度。

（一）建立民事公诉制度的必要性

当前的中国正处在新旧体制转换的历史进程中，日益复杂的各种民事法律关系及各类新型民事纠纷对司法提出了许多新的挑战，侵害国家利益和社会公共利益的案件频发，其中尤以国有资产流失、环境污染、伪劣产品等最为典型，而且这些事件近年仍然呈现递增态势。在这几类案件中，受害方往往是弱势群体，无力起诉或怠于诉讼，而上级主管部门出于地方利益或部门利益的考虑，对这种侵害公共利益的行为姑息放纵、监管不力。虽然现行民事诉讼法规定了诉讼代表人制度，但实践中真正求助于诉讼代表人的屈指可数；只允许直接利害关系人起诉，就会出现无人起诉或根本就没有直接利害关系人的局面。这些经济社会生活实践和法律运行现状都对我国建立民事公诉制度提出了迫切的要求。

（二）民事公诉的制度设计

从比较法角度来看，民事公诉制度首创于18世纪资产阶级革命后的法国。1806年法国《民事诉讼法典》第421条规定“检察机关可作为主要当事人起诉，或者联合当事人参加起诉”，建立了民事公诉制度，1877年德国民事诉讼法典规定，对婚姻无效之诉、申请禁治产案件、雇佣劳动案件等，检察官可提起诉讼。在英美法系国家，同样存在检察机关提起民事诉讼这一制度，但比大陆法系国家更晚。苏联是率先实行民事公诉制度的社会主义国家。继苏联之后，保加利亚、波兰、捷克斯洛伐克等东欧国家，对民事公诉也做了规定。

尽管我国民事诉讼法尚未明确赋予检察机关提起民事公诉的权力，也没有规定检察机关提起民事公诉案件的诉讼程序，但是基于保护国家利益和社会公共利益的义务和责任，面对近年国有资产大量流失的严峻事实，检察机关立足于法律监督职能，积极探索保护国有资产的新路子，在司法实践上已取得一定的成效。特别是自20世纪90年代以来，一些地方检察机关创造性地以原告身份代表国家利益提起民事公诉，取得人民法院的支持，防止了大量国有资产流失，有效维护了国家利益和社会公共利益③。

构建民事公诉程序，应当从以下几方面着手：（1）应当从立法上明确检察机关提起民事公诉的权力。首先要修改《人民检察院组织法》相关规定，明确赋予人民检察院提起民事公诉的权力，同时要修改《民事诉讼法》中的相关规定，对检察院在民事公诉中的权利义务做出明确规定。（2）合理限制民事公诉的适用范围。民事诉讼不同于刑事诉讼，它的一个重要的特征是民事诉讼中的当事人对自己的民事权利和诉讼权利有自由处分权，国家的权力不应轻易介入公民的私生活中去。因此，检察机关行使民事公诉权提起民事诉讼的范围原则上应当局限于公益案件。具体应当包括：第一，国有资产流失案件；第二，环境污染案件；第三，垄断案件；第四，无效婚姻案件和监护案件；第五，当事人恶意串通，损害国家利益或公共利益的案件；第六，其他损害国家利益或公共利益的案件。

五、发展民事检察监督的方式

现行法律有关检察机关对民事诉讼活动进行监督的方式只规定了抗诉一种，实践证明这种单一的监督方式已经不能适应民事检察监督工作的要求，应当予以增加和完善。除了笔者前已述及的民事公诉，还应当通过立法明确增加在实践中已经有所应用的“检察建议”方式。

“检察建议”是人民检察院对人民法院在民事审判和行政诉讼活动中存在的一般的程序性错误，或者是人民法院在民事审判、行政诉讼活动中应当予以改进的问题，提出纠正意见或者改进意见的一种监督方式④。检察建议本来是检察院办理案件过程中，对于发现的一些违法现象需要纠正或者处理的事项，检察院在自身缺乏相应职权的情况下，向有关部门提出的意见。检察建议是一种典型的程序外途径，充满着机会主义的色彩，是缺乏规范支撑状态的“灵活处理”。在实践中，检察建议有时还能发挥“纠错功能”，只是法院在形式上不接受检察建议却在实质上以程序内的途径纠正了检察建议指出的错误。事实证明，这是一种较好的监督方式，对人民法院来说，检察建议给人民法院提供了自我监督的空间，避免启动抗诉程序造成的“矛盾上交”局面，不仅缓解了检察工作上紧下松的矛盾，而且能更有效地保护当事人的合法权益⑤。

为使民事检察建议的作用充分发挥出来，还需对民事检察建议进行如下规范：第一，通过立法途径明确检察建议作为民事检察监督的法定方式，这是保证民事检察建议监督效力的前提和保证。第二，明确检察建议的适用范围。第三，明确检察建议的效力。应规定人民法院在收到检察建议后应当启动纠错程序，对检察建议所指出并建议纠正的错误进行审查，并在规定的期间内将处理结果答复发出建议的人民检察院。

注释：

①本书课题组：《外国司法体制若干问题概述》，法律出版社2005年版，第105—109页。

②⑤张学武：《民事检察监督制度研究》，2009年山东大学博士论文。

③最高人民检察院民事行政检察厅：《民事行政诉讼检察参考资料》（1999年），第71页。

④杨立新：《民事行政诉讼检察监督与司法公正》，载《法学研究》，2000年第4期。

2010-11-01

宋朝武（1952— ），男，山东陵县人，中国政法大学教授，博士生导师。