夏黎阳

民事行政法律监督中的公益诉讼监督研究

夏黎阳

当前我国正处于改革发展的关键时期，经济社会发展不平衡、社会利益分配不均衡使利益冲突明显加剧，人民内部矛盾凸显。社会矛盾及各类社会群体利益诉求的冲撞，使各类纠纷演化为不同的民商事行政诉讼案件大量增加，社会各界要求加强民事行政诉讼监督的呼声越来越高，检察机关民事行政检察工作面临巨大的挑战和机遇。2008年中央政法委《关于司法体制和工作机制改革若干问题的意见》明确指出，“改革和完善民事行政诉讼制度”，“完善检察机关对民事、行政诉讼实施法律监督的范围和程序”。意见为民事行政检察法律监督工作指明了方向，就是要“充分发挥法律监督职能，保证司法部门的权力受到有效的监督和制约”，强化法律监督，维护公平正义，为构建社会主义和谐社会服务。面对每年全国法院数百万件民事行政案件裁判，检察机关为贯彻落实中央的指示精神，维护人民群众的根本利益和社会公平正义，作为国家法制、利益和社会公共利益的守护人，必须充分发挥有限的民事行政检察资源，抓住重点，强化对民事行政法律监督中的社会公益（国家、社会公共利益和广大人民群众即社会公众利益）诉讼监督。

一、强化社会公益诉讼监督是构建和谐社会的必然要求

新中国成立60多年来，我国法制建设走过了一段艰难而曲折的路，党的十一届三中全会之后逐步健全和完善了社会主义法律制度体系，从以政策为主调控过渡到以法律为主调控各种社会关系，依法治国方略的实现尚需努力。“构建社会主义和谐社会，必须健全社会主义法制，建设社会主义法治国家，充分发挥法治在促进、实现、保障社会和谐方面的重要作用”，“要进一步加强和改进立法工作，从法律上体现科学发展观的要求”，“要全面推进依法行政，坚持严格执法、公正执法、文明执法，建设法治政府，建立有权必有责、用权受监督、违法要追究的监督机制”，“要落实司法为民的要求，以解决制约司法公正和人民群众反映强烈的问题为重点推进司法体制改革，充分发挥司法机关维护社会公平和正义的作用，促进在全社会实现公平和正义”①。当前，我们处在社会主义初级阶段，随着我国工业化、城镇化和经济结构调整加速，经济成分、组织形式、就业方式日益多样化，社会利益关系和矛盾日趋复杂，国家需要把社会公平放到更加突出的位置，依法逐步建立以权利公平、机会公平、规则公平、分配公平为主要内容的社会公平保障体系，使全体人民共享改革发展成果。只有切实维护和实现社会公平和正义，人们的心情才能舒畅，各方面的社会关系才能协调，人们的积极性、主动性、创造性才能充分发挥出来，也才能形成构建和谐社会的良好环境。但是，由于长期计划经济和依靠政策调控社会关系所形成的行政权的过度强势的现实状况，一些行政部门在行使公共权力时，在一些方面自发扩张，尤其是在土地征用、城镇拆迁、企业改制等方面侵犯了社会公益；几十年计划经济遗留下来一些掌握社会公共资源的公用企业事业单位，或由过去行政机关演变而来的企事业单位、中介组织、社会团体，在市场经济条件下，形成若干垄断行业，如铁路、民航、电力、石油、煤气、电信、邮政、教育、医疗等，有的仍充分运用其不合理占用着的社会公共资源和权益为其部门小集团或个人谋利；一些领导干部陷入非法利益格局，利用手中权力经商办企业，或控制配置矿山、土地、资金等自然资源、社会资源，侵犯了社会公益；在国有企业改制过程中，由各种原因造成大量国有资产流失等，均需要通过强化法律监督进行调控和平衡，以维护社会主义市场经济的公平竞争秩序和保护社会公益。

与此同时，一些强势的利益集团在侵犯社会公共利益之后如遇到对方当事人反对形成诉讼，往往会凭借所拥有的权力、资源优势，从各个方面给审判机关施加影响，为独立公正裁判制造障碍。因为这类民事侵权行为与传统的民事侵权行为完全不同，在传统的民事侵权行为中，侵权者与被侵权者双方的力量基本可以保持平衡，而在这类侵犯社会公益的行为中，侵权者往往是掌握大量权力、资源且高度组织起来的大公司、大企业或者是从事公用事业的团体、机构，而有的被侵权者却是分散的社会公众。两者之间在组织形式上存在很大差别，在人力、财力和信息资源上力量对比悬殊。这种差异往往导致一些案件的被侵权者不敢起诉，即使是提起了诉讼，也会因为对方在信息资源、证据收集运用和人力、财力上的优势而难以胜诉。被侵权方的利益从而得不到公正的解决和恰当的民事司法救济。近年出现的征地拆迁、环境污染等纠纷不能得到及时公正解决，屡屡见诸媒体的个人状告铁路、民航、电信企业等多以败诉告终，其主要原因正在于此。

这种侵犯社会公益的行为具有广泛的社会影响和危害，且被侵权者主体泛化，缺乏与对方进行抗衡的力量。因此，国家需要建立和形成能够全面表达社会利益、有效平衡社会利益、科学调整社会利益的利益协调机制。从保证国家政权架构正常运行、维护社会公平正义和平衡协调社会各方利益出发，至少需要有专门国家机构从维护社会公益的角度站出来支持被侵权者通过最后社会救济手段即司法程序给予调整和救济。否则大量社会公益得不到必要的保护，在一定程度上也是对这类恶性侵权行为的放纵，最终形成新的社会矛盾，引起各种上访不断，甚至酿成群体性事件，造成社会稳定问题，从而无法维持构建和谐社会所必须具备的正常的市场经济秩序和社会的公平正义，其后果十分严重。因此，要按照民主法治、公平正义、诚信友爱、充满活力、安定有序、人与自然和谐相处的要求，加快推进和谐社会建设，正确处理好改革发展稳定的关系，无论从国家司法政策上，还是从完善司法救济措施上考虑，我们都应当在调处措施和诉讼程序中设置一个统一的具有权威性的国家机构介入其间，调控处置或救济监督，促使这类纠纷妥善解决，监督制衡侵权行为，维护社会公平正义。就目前我国社会的现实情况以及国家机关的设置及其职能划分来看，就其能力、技术和权威性而言，检察机关都应当担负起该项职责和义务，加强对侵犯社会公益的法律监督。现行民事诉讼法、行政诉讼法将检察机关在民事行政诉讼领域内的职能主要确定为对人民法院的民事审判及行政诉讼确有错误的裁判案件进行法律监督，如果检察机关自身将民事行政法律监督工作也仅限于此范围以内，不仅与现实社会的需求不相吻合，而且不利于对社会公益的保护。因此，在进行司法体制、工作机制改革，修改《民事诉讼法》、《行政诉讼法》和当前民事行政法律监督工作中，检察机关应紧密围绕构建社会主义和谐社会和保障经济社会发展大局，“把维护国家利益、维护市场经济秩序、维护人民群众切身利益作为立足点、出发点和归宿”，“把维护稳定的着力点放在调节好利益关系上”②，在进一步加大民行抗诉工作力度的基础上，突出强化公益诉讼监督，这是当前和今后一个时期社会和历史的必然要求。

二、依法督促支持公益诉讼是强化民行法律监督的重要手段

检察机关作为国家法律监督机关，维护法律的统一、正确实施与遵守，依法保护社会公共利益和社会公众利益以及国家、集体财产不受侵犯，是其义不容辞的职责。检察机关要强化法律监督，除依法打击惩治和直接查办各类侵害国家、集体财产，危害社会公共利益，破坏市场经济秩序，触犯刑律构成犯罪的案件外，还应不折不扣地全面依法督促、支持民事公益诉讼，加大对社会公益的保护力度。因此，我国检察机关应以检察建议的方式督促行政主管部门依法行使诉权，协助其取证、支持起诉，并监督法院依法公正裁判，如行政主管部门等怠于行使诉权造成损失，检察机关应依法查处渎职行为，这才是法律监督的应有之义和职责所在，也是检察机关强化法律监督的本质要求和重要途径。

（一）针对当事人不愿起诉的情况运用检察建议督促起诉

在我国现行宪政体制下，一府两院和军事委员会由人民代表大会产生，对它负责，受它监督。政府应当是公益的代表，并且法律法规已赋予了它广泛的行政管理和行政执法职能，因此它的这种法定职责就不仅是一种权力，而且是一种必须履行的义务，否则即为失职。宪法规定我国的检察机关是法律监督机关，主要是通过监督国家机关及其工作人员执行法律、遵守法律，保证国家法律得到正确、统一实施。因此，应当明确法律监督权和行政管理执行权的职能，通过前者对后者强大的制约和推动，实现行政管理执法体制的良性运作，使对公益保护不力的问题在现有的权力资源结构内得以消解。对于公共利益受到侵害需要并可以通过法定诉讼方式予以保护的，检察机关应当通过检察建议的形式，督促利益代表单位认真履行职责，提起诉讼，解决诉讼主体缺位的问题，如工程建设、承揽、租赁、融资、技术等各类合同当事人同谋侵害社会公益，当事人均是非法利益受益人和侵权人，是不会提起诉讼的。但国家社会公益均有对应的行政主管机构和部门在实施管理及保护职责。公益受侵权主体泛化，检察机关必须督促政府职能机构依法履职，从而使国家和社会公益得到有效保护。同时，为了保障检察建议发挥良好的作用，检察机关需要充分整合自身的检察职能，形成合力，实现有效保障。

其一，如果维护国有资产和社会公共利益的主体为国有企业、事业单位，应通过检察建议督促上述单位积极行使职权，如果上述单位不履行职责，造成损害构成犯罪的，除检察机关依法自行侦办外，应按管辖将线索移送公安机关立案侦查。如果公安机关对构成犯罪的案件不立案侦查，检察机关可以根据《刑事诉讼法》第六十七条关于立案监督的规定，要求公安机关说明不立案理由，如果理由不成立，则直接通知公安机关立案侦查。

其二，如果维护国有资产和社会公共利益的主体为国家行政机关（包括被人大司法解释扩大的那部分主体），则检察机关可以直接通过检察建议督促该机关履行职责，积极行使诉权。如果该机关及其责任人员怠于行使职权，玩忽职守，构成犯罪的，检察机关可根据拥有的对渎职犯罪的侦查权，对相关责任人立案侦查，以保障检察建议的效力。

（二）针对当事人不能起诉的情况支持起诉

我国《民事诉讼法》第十五条规定：“机关、社会团体、企业事业单位对损害国家、集体或者个人民事权益的行为，可以支持受损害的单位或者个人向人民法院起诉。”由于我国“现在仍处于并将长期处于社会主义初级阶段，生产力还不发达，城乡区域发展不平衡；自主创新能力不强，经济结构不合理和粗放型增长方式还没有根本改变；资源环境和就业压力加大；收入分配中的矛盾突出，涉及群众切身利益的不少问题亟待解决”③。社会仍然存在“弱势群体”，他们由于自身在心理、生理条件以及经济状况、家庭状况或者文化水平上的缺陷，在整个社会生活中处于弱势的境地，不仅易受侵害，而且往往缺乏自我保护能力，更难以通过诉讼的方式寻求民事司法保护。如残疾人、妇女、儿童、农民工等等。因此我国检察机关在必要的时候应承担起扶助、支持这些人员通过司法程序维护自己合法权益的责任。这不仅是我国扶弱济贫、共同发展的社会主义性质所决定的，而且也是中国人权保障对于民事司法救济程序的特定要求。当然，这类支持起诉的案件必须是涉及公益的案件，而不是指对于普通的民事案件检察机关都去支持起诉。

检察机关依法督促、支持公益诉讼，其首要目的是协助支持启动民事诉讼程序，使侵害社会公益的民事行为能够交付审判。在司法实践中，检察机关应协助收集民事公益诉讼所需的证据，对于诉讼案件的法律适用等问题提供帮助，保证民事公益诉讼顺利进行，避免和减少案件起诉后因民事证据的原因而败诉的情况发生。根据案件的具体情况，民事行政检察人员可以参与对民事诉讼证据的补充收集，保证民事公益诉讼的顺利进行。在开庭审理过程中，根据需要可派员出庭发表支持起诉意见。在支持公益民事诉讼时，要严格把好事实关和证据关，力求事实清楚，证据确实充分。最后，应依法监督人民法院公正审理案件，依法维护社会公益。

三、完善检察机关依职权提起刑事附带民事诉讼制度是强化公益诉讼监督的重要措施

（一）完善检察机关提起刑事附带民事诉讼制度的必要性

我国《刑事诉讼法》第七十七条第二款规定，因被告人的犯罪行为致使国家财产、集体财产遭受损失的，人民检察院可以提起刑事附带民事诉讼。这是国家法律从保护国家利益、集体利益的角度出发，基于人民检察院法律监督机关性质，对检察机关提起刑事附带民事诉讼职能的一个授权性规定，也是检察机关的一项法定职责。但是，长期以来，由于繁重的刑事诉讼任务，检察资源的有限，以及传统的“重刑轻民”观念影响，检察机关无暇顾及并忽视了对这一职权的行使，一些依法应当依职权提起附带民事诉讼的案件未依法提起，国家、集体的合法权益未能得到法律的有力保护。

如何综合运用现有检察职能，增强法律监督效力，是摆在我们面前的一个非常重要的课题。将刑事检察职能与民行检察职能紧密结合，依法提起刑事附带民事诉讼，既是对检察职能的完整行使，也是强化法律监督的具体体现，对于促进和增强对国家、集体民事权益的平等保护有着重要的现实意义和深远的历史意义。由民事行政检察部门介入刑事附带民事诉讼，充分发挥其民事行政检察业务优势，使其与刑事公诉部门的业务相结合，不仅不会导致部门间职能的冲突，反而会促进各项检察职能形成合力，充分发挥检察机关各项法律监督职权的整体综合效能，切实履行好法律赋予检察机关的法律监督职责。尤其在惩治经济犯罪过程中，对非法占有、侵占国家、集体财产而未能及时追缴的，从法律关系上通过裁判将其确认下来，任何时候均可进行追缴，包括隐匿、存放在境外财产等，也可防止犯罪分子于判处刑罚后“受苦一阵子，舒服享受一辈子”。因此，将民事和行政诉讼监督与发现和查办审判人员职务犯罪相结合，强化诉讼监督，积极探索依职权提起附带民事诉讼方式，均是刑事监督手段与民事监督手段的有机结合，是刑事检察职能和民事检察职能的综合运用，有利于促进检察机关内部各项检察职能的综合运用，体现了检察机关法律监督权整体效能的发挥。

（二）检察机关依职权提起刑事附带民事诉讼的范围

由于现行刑事诉讼法的相关规定很原则，检察机关依职权提起刑事附带民事诉讼的案件范围不明确。按照《刑事诉讼法》第七十七条第二款的规定，只要是被告人的犯罪行为造成国家、集体财产损失的，人民检察院均可在提起刑事诉讼时提起附带民事诉讼，并未限定对哪些犯罪案件可以提起、对哪些犯罪案件不可以提起附带民事诉讼。而最高法院的司法解释对此加以种种限制，造成法、检两院职权冲突，使得检察机关依职权提起刑事附带民事诉讼的案件范围变窄且不易掌握。在四川省数百件依职权提起刑事附带民事诉讼的实践中，也不尽一致，有的案件提起附带民事诉讼后，因法院不受理而遭遇尴尬。一些检察机关提起附带民事诉讼后法院未予受理，而受害单位又怠于行使诉权，致使国家、集体的财产损失无法得到法律的平等保护。

完善现有人民检察院依职权提起刑事附带民事诉讼的制度，应规范相关程序，明确提起范围。检察机关提起刑事附带民事诉讼的案件，须是被告人的犯罪行为造成国家、集体财产损失，应当同时承担刑事责任、民事责任的案件，其范围可以初步划分为：（l）造成国家、集体财产损失的过失犯罪案件；（2）造成国家、集体财产损失的故意破坏性犯罪案件；（3）侵占国家、集体财产，通过刑事手段无法追回的故意犯罪案件；（4）造成国家、集体财产损失的职务犯罪案件。

四、建立检察机关有限地提起公益诉讼制度是强化公益法律监督的重要方式

（一）检察机关提起公益诉讼的理论依据

从民事诉权理论的发展来看，最初的民事诉权完全基于私权产生，只有享有实体权利的人才能享有民事诉权。然而，民事诉讼的自身发展，已使得民事诉权的主体不再限于实体权利的享有者，负有民事义务的被告同样享有诉权。随着民事实体法调整范围的不断扩大，随着民事权利被滥用及与国家、社会公共利益之间的冲突的日益凸现，民事诉权主体的范围进一步得到拓宽，其中包括将“公共”性的利益归于国家，由国家享有民事诉权，已为当今世界许多国家的法律所肯定。根据现有资料，许多国家已放弃了以往“不得干预私法”的观念，抛弃了绝对意义上的“自由处分”的民事理念，代之以对民事活动实行或多或少的国家干预原则，由国家对民事经济活动进行宏观调控，由检察机关代表国家对民事活动进行监督并在有关民事行为危及国家利益、社会公共利益等情况下，以提起或参与民事诉讼等方式进行干预。如美国、英国、法国、日本、德国、意大利、比利时、希腊、瑞典、瑞士、澳大利亚、巴西、阿根廷、芬兰、委内瑞拉、突尼斯等法律均有类似规定。由此可见，民事诉权理论的发展不仅不排斥检察机关的民事诉权，而且使具有国家利益、公共利益守护人角色的检察机关享有一定的民事诉权已成当然。世界各国检察制度的发展状况表明，赋予检察机关以民事监督权和一定民事诉权是完全合理和必要的。

（二）我国检察机关提起公益诉讼的有限性

当前我国正处于体制改革的转换时期，这个过程涉及国有企业的进一步改制，国有资产的整合以及社会公共资源的合理分配、利用，市场经济体制的建构与完善，市场体系和市场主体的培育等一系列问题，其中不可避免地会出现社会公益与公民、法人、非法人团体利益的激烈碰撞和冲突，一定时期内市场秩序的不规范也是不可避免的，这就更需要有公益的代表者的介入。同时，由于一些行政、司法人员的失职、渎职或腐败，一些民事、经济、行政纠纷的当事人不愿、不能或不敢行使自己的诉权，严重影响了社会公正，败坏了党和政府的形象，引起群众不满，危及社会安定。所有这些问题的存在，客观上要求检察机关作为国家根本利益的代表者，行使国家法律监督权出面干预。因此，人民检察院应强化对侵犯社会公益行为的监督，以维护正常的经济秩序和社会秩序，故法律明确规定赋予检察机关民事起诉权有其现实的必要性。但是，鉴于民事纠纷的私权性和当事人的处分原则以及检察机关非行政机关的性质，原则上不应无限度赋予检察机关直接提起民事诉讼的权力，在现实生活中，无论是国有资产流失或环境污染等问题造成国家和公共利益遭受损害的一般均有适格的民事主体或行政机关主管部门。同时，在检察机关提起诉讼的国家的司法实践和我国检察机关提起公益民事诉讼试点工作中，也存在检察机关在诉讼中的地位如何确定、检察机关对实体权利有无处分权、实体上的原告不出庭时如何处理，包括如何应对反诉、上诉等难以解决的问题。因此，检察机关在健全和完善刑事附带民事诉讼以及督促、支持起诉制度的基础上，对个别严重侵害公益情况有限度地提起诉讼则较为恰当，并以无适格、无明确的民事诉讼主体或当事人由于各种原因不愿、不能、不敢提起诉讼为限。这样，一方面使受严重侵害的社会公益得到有效保护，另一方面避免检察机关过多直接提起民事诉讼带来的诸多问题，达到强化检察机关法律监督的整体效果。

（三）检察机关提起公益诉讼遵循的原则

在民事诉讼领域，绝大多数案件属于私法范畴，当事人在这一领域内享有受法律保护的自治权利。特别是当今社会，国家为民事权利的救济提供了多种途径，纠纷发生后，当事人有权决定通过何种方式解决其纠纷，国家公权不宜过度介入私人生活，因为“这种职权的范围不是越宽泛越好，而应将其限定在保障私法自治原则的基础范围之内”。当前，检察资源相对短缺，如果大量的案件由检察院起诉，这不仅使司法资源难以承受，而且从长远来看，无助于人们权利意识和法制观念的养成，从而阻碍法治化进程。基于此，我们认为，检察机关提起公益诉讼应当遵循以下原则：第一，公益原则。只有那些涉及国家利益、社会公益的案件，检察机关才可审慎地提起公益诉讼。第二，适度干预原则。除非有确凿的证据证明民事违法行为已损害国家、社会公益，对于一般民事违法行为如果尚未损害国家、社会公益，由当事人救济为好。第三，最后与最佳救济原则。只有在穷尽了其他救济手段仍不能解决问题的情形下，检察机关才考虑提起公益诉讼。第四，刑事附带优先原则。即尽可能以刑事公诉作为优先考虑的方向，并在刑事公诉中注意发现需要提起附带民事诉讼的案源。例如，在国有资产流失事件中我们往往会发现以资本运作之名行诈骗之实、以产权改革之名行侵吞之实的犯罪情形，对于这类案件，应提起刑事附带民事诉讼，以达到维护国家利益和社会公共利益的目的。

注释：

①据2005年2月19日胡锦涛在省部级主要领导干部提高构建社会主义和谐社会能力专题研讨班上的讲话。

②据2005年12月6日罗干在全国政法工作会议上的讲话。

③据2005年10月8日温家宝《关于制定国民经济和社会发展第十一个五年规划建议的说明》。

2010-11-01

夏黎阳（1955— ），男，重庆涪陵人，四川省人民检察院副检察长。