朱兴丰，高 军

（江苏技术师范学院 人文社科学院，江苏 常州 213001）

善政：政府在预防与处置群体性事件中的价值取向

朱兴丰1，高 军2

（江苏技术师范学院 人文社科学院，江苏 常州 213001）

一、引言

在经济全球化、政治民主化和文化多元化的今天，善治已经成为人类政治发展的理想目标。“善治就是使公共利益最大化的社会管理过程和管理活动。善治的本质特征，就在于它是政府与公民对公共生活的合作管理，是政治国家与公民社会的新颖关系，是两者的最佳状态”[1]。善治的基本要素有：（1）合法性，指的是社会秩序和权威被自觉认可与服从的性质和状态。（2）透明性，指的是政治信息的公开性。（3）责任性，指的是管理者应当对其行为负责。（4）法治，即法律是公共政治管理的最高准则，法律面前人人平等。（5）回应，即公共管理人员和管理机构必须对公民的要求作出及时的和负责的反应。（6）有效，主要指管理的效率[1]。

“善治”的达成需要政府与公民的共同努力和在社会公共事务的合作管理，突出了政府和公民在社会公共事务上的良性互动，彰显了公民在公共事务管理中的作用。但是，我们必须清楚地看到，虽然全球化确实已经对传统的政治管理模式和公共管理范式产生了巨大的冲击，但在现实的政治发展中，政府仍然是公共管理和社会事务的组织和协调者，政府官员依然是社会价值分配的主导者，政府对人类实现善治仍然有着决定性的作用。在预防和处置群体性事件中，政府的作用是主导性的。这包括两层意思：出了问题的时候，政府应该具有主导的责任；在相应的社会治理中，政府也应该发挥主导的功能。因此，善政是实现善治的关键；要达到善治，应首先确立善政的价值追求。

二、善政的达成

（一）善政需要一个服务型政府

“服务型政府”是指在公民本位、社会本位理念指导下，在民主制度框架内，把服务作为社会治理价值体系核心和政府职能结构重心的一种政府模式或曰政府形态[2]。服务型政府强调以社会公众为服务对象，以多元参与为服务形式，以满足公共需求为服务导向，体现了社会管理的公共性。但在现实生活中，少数政府部门和官员为人民服务宗旨意识缺乏，服务能力低下，加剧了干群矛盾和官民冲突。“立党为公，执政为民”本应成为各级政府官员牢固树立的治理理念，然而，一些地方政府官员宗旨意识、党性观念淡薄，在很多情况下没有正确处理好个人利益与既得利益集团、群众利益的关系。很多群体性事件的发生，都是不能够妥善协调和处理各方面的利益关系所导致的。特别在处理各种经济主体的利益时，一些地方政府官员往往摆不正位置，立场、感情没有站在大多数群众利益一边，反而站在既得利益群体一边。一系列群体性事件的背后，普遍存在着当地政府与资本关系过度密切的问题，一些基层干部把“为人民服务”异化成“为老板服务”。政府官员严重脱离人民群众的现象值得进一步深思，并要从中切实吸取教训。

（二）善政需要一个公平正义型政府

在体制转轨和社会转型的关键时期，社会经济成分、组织形式、就业形式、利益关系和分配方式日益多样化，引发了一系列城乡之间、地区之间、社会群体和社会阶层之间以利益为核心内容的复杂社会矛盾。群体性事件作为各种社会矛盾最集中、最直接的反映，其背后的利益冲突往往是群体性事件爆发的根源。

社会公平正义是社会和谐的基本条件，制度是社会公平正义的根本保证。著名政治学家罗尔斯说：“正义是社会制度的首要价值。”[3]社会公正在当代中国有两个方面的基本价值取向：一是让全体人民共享改革发展的成果，即每位公民都有平等享受政府公共产品和公共服务的权利；二是为每一个社会成员提供充分的自由发展的空间，无论市民农民、男女老少、能力高低，都拥有平等的政治权利和平等的发展机会，并以公正的司法体制保证平等的实现。因此，面对复杂的群体性事件，政府建立公平正义的利益表达和调节机制是善政的重要表现。社会公平正义对于维护社会稳定和防范群体性事件的发生具有重要地位和作用。努力维护和实现社会公正，不但可以减少、减弱现有的社会矛盾和纠纷，而且还可以有效“防患于未然”，从源头上减少群体性事件现象的数量以及减弱社会不和谐的强度。因此，建立起真正的社会公平公正体制，让社会各个阶层、各个成员真正共享经济社会发展的成果，这是群体性事件解决的根本之道，也是善政的重要标志。

（三）善政需要一个民主政府

近年，各地频发的群体性事件固然有很多原因，但一些地方政府不能在社会主义市场经济的新形势下与时俱进地转型，没有建立和完善公共权力对公众利益、愿望的有效回应与互动机制，是一个不容忽视的重要因素。一些地方政府在制定公共政策时，忽略了弱势群体的权益，弱势群体缺少相应的利益诉求表达渠道。群体性事件虽然是“突发的”，但其背后都隐藏着一些必然性。各类群体性事件的背后，说到底还是一个利益与价值的分配问题。利益性是群体性事件的一个最主要的特征。作为利益和价值权威性分配工具的公共政策，则是各级政府对社会公众的需求进行有效回应的最基本手段。比如，一些地方政府在征地拆迁、资源开发、工程建设等过程中拒绝村民的有效参与。村民不能有效参与，保障合法权益的渠道不畅通，没有自己的话语权，其不满情绪就会积蓄，特别是他们在遭受地方政府、强势利益群体的不法侵害时，就会以群体性抗争的方式来捍卫自己的生产、生活资本。再加上相关“导火索”的催化，很容易导致群体性事件的发生。“公民的参与不仅可以增强官员的回应性，而且还可以提升政府服务的绩效”[4]。实践证明：使公民大众能够广泛、有序、有效地参与由政府主导的地方公共治理，是有效预防和减少社会群体性突发事件的根本，也是善政的重要追求。

（四）善政需要一个法治政府

法治所达到的程度，是人类文明与发展程度的标志。法治的思想最早见于亚里士多德的《政治学》[5]中。有效政府必然是法治政府，只有法治才能保证社会的有序运作。

在一些群体性事件中，组织者和参与者往往要求地方政府“落实中央政策”或严格依照法律程序办事。可见在政府预防和处置群体性事件中必须强化行政执法责任和行政程序。为了消除和避免行政执法的随意性，避免行政不作为和违法作为，必须制定行政程序法和行政道德准则，其中最为重要的方面，就是程序的公开、透明。比如在一些因农村征地引发的群体性事件中，往往发现地方政府不顾《土地法》、《土地管理法实施条例》等法律和规定，违法拆迁、强制拆迁和拖欠挪用土地补偿款，从而导致群体性事件发生。因此，法治政府要全面推行行政执法责任制，严格追究执法过错，不断强化执法人员的依法行政意识，减少和杜绝执法随意性，切实做到严格执法、公正执法、文明执法。

法治政府需要构建和完善权利的法律救济制度和途径。权力与权利的关系是公法领域的最基本的关系，也是国家宪法的一对基本矛盾。很多群体性事件的爆发往往和行政权力侵害私人权利，而私人权利得不到救济相关。比如，在大多数环保冲突事件中，组织者和参与者通常会选择上访、投诉等理性方式试图解决问题，但是相关执法部门不作为，忽视群众的利益诉求，以至于受害者长期投诉无门、上访无果，最终选择暴力手段解决问题。这些事件的发生直接反映了构建和完善公民权利的法律救济制度的重要性和迫切性。

（五）善政需要一个责任政府

从政府合法性角度上看，政府的权力来源于人民，应该对人民负责。广义上，政府责任意味着政府及其人员应履行对于社会公众的全部职能和义务；狭义上，政府责任是指政府及其人员违反法律规定的义务，违法作为或不作为时，所应当承担的否定性的法律评价[6]。作为现代民主政治的基本理念，责任政府要求政府必须积极履行其职责和义务，对社会和民众的需求予以回应和满足。

在预防和处置群体性事件过程中，无论是应急预案如何制定，无论是通过与行动者协商还是强制的方式来控制社会秩序，提供公共服务的政府在中国现有的制度框架下，应该承担起保护民众合法权利的责任。这种责任并不意味着政府总是可以超越法律、代替法律，直接以行政手段（比如问责制）来解决群体性冲突，相反，政府必须运用并引导行动者的行动于法律框架之下。

1.让政府回应公众。政府回应力的强弱是衡量善政程度的重要标准，善政要求政府组织回应公民需求必须是及时的、负责任的，而不是迟滞的、无效的。参与集体维权行动的行动者，其基本的一个行为逻辑是，地方政府是本地所有事务的仲裁者，无论什么事，只要是发生在当地，政府就有责任进行处理，还社会一个公道。因此，地方政府应积极面对和及时回应公众的利益诉求，而不是回避、拖延。

2.让公众追究政府责任。政府的权力来源于公民的委托，公众是政府施政的对象，需要公众督促政府及其工作人员“自觉”遵循，其中，前提是要实行严格的公共责任追究制度，对因工作失职、防范不力、处置不当、造成严重后果的单位和个人，要按照有关规定追究其责任；对排查调处矛盾不力，能解决的问题不去解决，导致矛盾激化，引发群体性事件，造成重大影响的，要严肃追究有关人员的责任；对已发生的重大群体性事件，地方党政领导和主管部门隐瞒不报或迟报、漏报而贻误时机，或处置失当，造成事态扩大的，要按照有关规定，严肃追究责任。地方党政领导要对由此引发的群体性事件的预防处置负总责；各有关部门，要落实责任，切实做到“守土有责”[7]。

[1]俞可平.治理与善治[M].北京：社会科学文献出版社，2000.

[2]施雪华.“服务型政府”的基本涵义、理论基础和建构条件[J].社会科学，2010，（2）：3—11.

[3][美]罗尔斯.正义论[M].北京：中国社会科学出版社，1988.

[4][美]约翰·克莱顿·托马斯.公共决策中的公民参与：公共管理者的新技能与新策略[M].北京：中国人民大学出版社，2005.

[5][古希腊]亚里士多德：政治学[M].北京：商务印书馆，1997.

[6]张成福.责任政府论[J].中国人民大学学报，2002，（2）：75—82.

[7]中国行政管理学会课题组.中国群体性突发事件：原因及对策[M].北京：国家行政学院出版社，2009.

责任编辑吕学文

（E－mail：dalishi_sohu＠sohu.com）

2010-11-20

教育部人文社科青年项目（09YJC820047）；江苏省教育厅高校哲学社会科学基金项目（09SJB820007）

1.朱兴丰（1980— ），男，江苏南通人，江苏技术师范学院人文社科学院讲师；2.高军（1972— ），男，江苏淮安人，江苏技术师范学院人文社科学院副教授，博士。