杨 蕾

（河南省纪委监察厅，河南 郑州 450002）

论网络社会下我国反腐倡廉建设制度创新

杨 蕾

（河南省纪委监察厅，河南 郑州 450002）

一、网络社会下网络反腐的形势与特点

我国1994年正式接入互联网，经过16年的发展，目前我国已有网民4.6亿人，互联网普及率超过世界平均水平，中国已不容置疑地进入了网络社会。网络社会的到来，使网络成为公民政治参与的重要载体，当前网络监督已成为公民行使知情权、表达权、参与权、监督权的有效手段。网络技术的发展为公民政治参与提供了新的技术条件，激发了公民政治参与的热情，拓宽了公民参与的渠道，培育了参与型政治文化基础。网络监督逐渐兴起，网络反腐应运而生，并且日益成为社会关注的新现象。

（一）网络社会的含义及其特征

所谓“网络社会”，可以界定为一个依靠互联网协议的各种技术在便利而交互的信息传递基础上形成的虚拟公共空间①。在这个虚拟的公共空间中，海量的信息包括文字、图片、广播、视频在内的各种文件，采取数位的形式以光速在网络上进行着传输。通过这样一种新型全球性媒介，人们可以快速地获得丰富多样的信息，便捷地进行交流，从而为信息传递和社会交往带来了空前的开放性、互动性、平等性和迅捷性，在一定程度上突破了现实社会的种种樊篱，塑造了网络社会匿名性、开放性、平等性、松散性、扁平化及去权威化等基本特征。

我国网络社会的形成，是与我国网络发展表现出的新的特点紧密相联的。2009年11月24日，在厦门举行的全国网络媒体业界最高层次、最具影响力的“第九届中国网络媒体论坛”上，专家又对新时期网络的特点进行了总结概括，认为新时期网络呈现四大新特点，其中表现在信息形态方面，就是信息传播以文字形式为主向音频、视频、图片等多媒体形态转变。目前我国网上音视频等多媒体信息占互联网流量的50%以上，信息发布表现形式十分丰富。在应用领域方面，我国互联网正从信息传播和娱乐消费为主向商务服务领域延伸，电子商务迅速发展，互联网开始逐步深入国民经济的更深层次和更宽领域。据统计，2008年我国电子商务交易总额突破3.1万亿元人民币，比上年度增长了43%。在服务模式方面，互联网正从提供信息服务向提供平台服务延伸。以博客、播客等为代表的WEB2.0服务模式使互联网的平台功能更加突出，网民不仅是信息的消费者，也是信息的提供者、创造者。在传播手段方面，传统互联网正在向移动互联网延伸。随着3G网络的发展，手机上网正在成为新潮流，基于移动互联网的新媒体形态不断涌现，移动互联网市场规模不断扩大，目前已超过117亿元人民币，大大拓展了网络信息的传播渠道。正是基于这些特征，国务院新闻办公室主任王晨认为，目前，我国互联网普及率超过世界平均水平，整体发展水平不断提高，日益深入渗透到社会生活各个领域，深刻改变了人们的生活方式和生产方式，标志着中国已经进入了网络社会时代。

（二）网络反腐的兴起及其特点

1.网络反腐兴起的过程

自1994年我国正式接入国际互联网，16年来我国网络普及速度非常快。2010年7月15日，中国互联网络信息中心发布的《第26次中国互联网络发展状况统计报告》显示，截至2010年6月底，中国网民规模突破了4亿大关，达到了4.2亿，较2009年底增加3600万人。我国网民规模、宽带网民数（36381万）、国家顶级域名注册量（1121万）三项指标仍然稳居世界第一，互联网普及率稳步提升，攀升至31.8%，较2009年底提高2.9个百分点②。这么庞大的网民数量为我国网络反腐提供了强大的群众基础。

党中央、国务院高度重视网络对我国经济社会发展和反腐倡廉政建设的重要作用，要求准确把握互联网发展带来的新机遇，做出了一系列重要指示和重大决策。据新华社报道，2007年1月23日下午，中共中央政治局进行了第三十八次集体学习，内容就是世界网络技术发展和我国网络文化建设与管理，中共中央总书记胡锦涛亲自主持。他强调，加强网络文化建设和管理，充分发挥互联网在我国社会主义文化建设中的重要作用，有利于提高全民族的思想道德素质和科学文化素质，有利于扩大宣传思想工作的阵地，有利于扩大社会主义精神文明的辐射力和感染力，有利于增强我国的软实力。必须以积极的态度、创新的精神，大力发展和传播健康向上的网络文化，切实把互联网建设好、利用好、管理好。党的十七届四中全会通过的《加强和改进新形势下党的建设的若干重大问题的决定》，明确提出要“注重分析网络舆情”、“健全网络信息收集和处置机制”。中央和各省区市先后开通了“网络举报”，方便人民群众通过网络参与国家管理和公共事务，网络问政新技术以日新月异的态势和速度，正迈向一个前所未有的高度和水平。政府以尊重民意、提高执政能力为中心的应对网络舆论新机制正在形成，网络发言人出炉、网络新闻发布会召开、网络举报、政府微博、官员微博等政治管理方法创新层出不穷；社会大众也逐渐走向理性表达、积极参与公共事务、权利与责任平衡的“网络公民”时代，在一系列公共事件中，网民一再证明自己不是“麻烦制造者”而是建设性推动者。

为什么网络反腐能迅速兴起？其表面的原因是互联网的普及、方便、公开、快捷、高效，其实质是反映了执政者与时俱进“执政为民”理念的深化，同时也在某种程度上折射出以前举报渠道存在不足等现实问题。传统举报渠道满足不了人们日益增长的在反腐败方面更加方便、公开、快捷、高效的心理需求和现实需要，是网络反腐能迅速兴起的真正原因即深层次原因之一。

2.网络反腐的特点

网络作为一种新兴的媒体工具，在反映民意、发挥舆论监督功能等方面具有其他媒体不具备的特点。因此，网络反腐也具有与其他反腐方式不同的特点。

第一，公开、透明性。在反腐过程中，政府可以通过网络及时公布反腐工作进程，将涉及机密外的一切信息迅速公布于众，引导舆论动向，同时主动将政务透明化，自觉接受民众的监督，也让腐败分子无机可乘。

第二，快捷、高效性。网络将信息的传播速度大大提高，只要一条反腐的信息出现，将会迅速地传播至全国各地的任何一个角落。这大大减少了传统信访繁冗复杂的程序，节省了上传下达的时间，降低了中间过程人为因素干扰，同时为反腐工作赢得了时间，提高了工作效率。

第三，低成本、隐蔽性。首先，网络具有虚拟性，网民可以拥有自己的网名，即举报者无需实名，身份是可以隐藏的。其次，网络反腐没有时间和空间的限制，举报者不必在现实中耗费精力和财力进行上访。

第四，直观、互动性。网络兼声音、图像、动画、文字于一体，可以全方位地为反腐工作提供更加具体直观的证据，逼真地展现腐败分子的罪恶行径，引起全社会的共同关注。另外，网络媒体的传播是交流互动的。政府可以通过设立各种平台，公布政府的工作进程，听取公众的意见；同时公众也可以直接参与新闻报道，自由发表观点与言论，这就实现了双方的沟通与交流，大大推动了反腐工作的进展。

（三）网络反腐对传统反腐倡廉制度创新的需求

互联网技术为民众参与反腐大大拓宽了渠道，网络监督不断向各个领域延伸。作为一种信息时代的新型反腐败模式，网络反腐已经获得了广泛认可。“天价烟局长”、“公款出国旅游团”、“豪车检察长”等事件被揭出，网络反腐效果有目共睹。网络从一种技术手段，已经发展为监督权力运行的重要力量。然而，现存反腐体制及制度建设的供给不足及其弊端导致了社会对网络反腐需求的旺盛。人民网2009年的调查显示，在网络技术条件下，公众对网络反腐表现出来前所未有的兴趣和意愿，网络反腐制度化的社会基础坚实。关于公众最愿意用什么渠道参与反腐，参与调查的网民有87.9%非常关注网络监督，93.3%的网民选择网络曝光，九成以上的受访者对此给予了肯定和赞同。谈及网络反腐问题，其中51.1%的受访者认为网络反腐的兴起让贪官污吏无处藏身，应大力提倡，40.1%的受访者认为网络反腐与制度反腐建立链接，能扬长避短。但也有8.8%的受访者反对网络反腐，他们认为“人肉搜索”、“网络人身攻击”等涉嫌侵犯个人隐私和冲击政府威信，不应推广③。事实上，社会上对网络反腐一直存在争议，甚至对“网络反腐”这一提法是否科学和准确也有争议，但对加强制度建设规范网络反腐行为则是完全一致的。所以，无论是网络反腐的内在需求，还是网络反腐的外在需求，传统反腐制度都不能满足日益增强的网络反腐的实践需要，网络反腐的制度需求越来越呈现出强烈的趋势，加强网络反腐的制度建设已迫在眉睫。

二、网络社会下网络反腐的创新实践分析

中央高度重视网络在反腐倡廉建设中的重要作用。2010年初，第十七届中央纪委五次全会报告明确提出，“要加强反腐倡廉舆情网络信息的收集、研判和处置”，“积极探索利用互联网等传播手段开展反腐倡廉的新途径，努力营造良好的社会舆论氛围”。在中央层面，网络反腐已经成为推进反腐倡廉制度创新的一个重要切入口，各级纪检监察机关和各级党委组织部门都分别开通了“网上举报”信息系统。2009年1月，中央纪委书记贺国强在考察网络信息工作时强调，要高度重视网络举报在反腐倡廉建设中的积极作用，完善网络举报法规制度建设，健全网络举报受理机制，充分发挥互联网在反腐倡廉建设中的重要作用，不断推进党风廉政建设和反腐败工作。2009年，中央党校出版发行的《中共党建辞典》正式收录“网络反腐”词条，标志着网络反腐得到认可。

随着网络监督和网络反腐的兴起，与网络监督和网络反腐直接相关的制度开始不断出台。中央宣传部、教育部、团中央等单位先后下发了加强网络工作和网络安全管理的规范性文件。2008年8月，湖南省株洲市纪委、市监察局出台《关于建立网络反腐倡廉工作机制的暂行办法》，成为全国首个网络反腐文件。接着相继制定了《关于贯彻落实〈关于建立网络反腐倡廉工作机制的暂行办法〉的实施意见》、《网络反腐倡廉工作平台操作规程》等文件，为网络监督与纪检监察制度对接迈出了坚实的第一步④。

一系列制度的建立健全也为各地的反腐实践奠定了坚实基础。2010年，天津市纪委在调整工作职能和内设工作机构时设立了全国纪检系统第一个“网络信息室”，杭州市纪委成立了专门小组监控网络反腐信息，等等。近年，河南省纪委、省委组织部、省监察厅、省预防腐败局高度重视网络在全省反腐倡廉建设中的重要作用，开通了反腐倡廉“网上举报”系统，积极加强对反腐倡廉网络舆情信息的收集、研判和处置。郑州市的网上“四会一课”教育、周口市的网上举报及时查处、济源市的网上“行风对话”等实践活动，都取得了较好的政治和社会效果。尤其是周口市积极开展了网络反腐的实践探索，先是周口市委书记毛超峰鼓励网民建言献策，接着纪委书记杨正超在中华龙都网公开发表《致广大网友的一封信》，拉开了周口市的网络反腐实践序幕。从2008年10月至今，核实查处案件40余起，社会成效斐然，尚未出现难以破解的困境，整个反腐倡廉机制运行良好。周口市对于网络反腐的初步探索与成功实践，展现了网络反腐的美好前景，具有重要的理论价值和实践价值。

总之，短短的几年之内，网络反腐从无到有，从涓涓细流到汹涌澎湃，渐成气候，从个别网友单兵作战到网友联合起来，形成合力，从各地观望到开辟通道，网络反腐越来越深入人心。到目前为止，我国已基本形成了一张从中央到地方覆盖面广、影响力大、参与度高的反腐网络，官民结合的网络反腐渠道正在趋于形成。

三、网络社会下反腐倡廉制度创新问题与对策

虽然利用网络监督已经取得了很大的成就，但是不能否认我国目前网络监督仍处于一个初级阶段。由于网络监督的主体合法性尚不明确，监督手段缺乏或受到限制，网络监督信息不可避免地带有局部性和片面性，滥用监督权的现象也不同程度存在。有的网民通过网络散布谣言，侵犯他人合法权益，宣泄对社会的不满情绪，甚至出现“仇官”、“仇警”、“仇富”等网络问题，网络监督发展还面临着规范、完善的制度化约束困境⑤。

（一）网络反腐制度创新中存在的问题

第一，网络反腐与侵犯个人的正当权利问题。前面介绍的网络传媒的特性也决定了网络信息的责任机制比较软弱，因此，网络在监督官员廉政过程中自然就可能发生侵犯当事人合法权益的事情。对于网络反腐，在缺乏法律制度规范的情况下，诬告、诽谤、干扰案件侦办、举报不清楚等情况容易发生，使这一反腐渠道的作用难以有效地发挥。面对网络反腐的呼声日益高涨，注重完善相应的机制成为网络反腐的当务之急。同时，由于有关网络管理、网络监督的法律尚不健全，对于知情权与隐私权、社会监督与造谣诽谤、言论自由与人身攻击、政务公开与党政机密等缺乏明确的法律界定，网络反腐的主体合法性尚不明确，监督手段缺乏或受到限制，网络反腐信息带有局部性和片面性，这自然导致网络反腐不能在法制化轨道上运行，难以发挥其应有的积极作用。

第二，网络信息良莠并存问题。网络反腐信息本身也因网络举报人身份、见识、素质、知情程度的差异，会出现芜杂的局面，甚至于难免出现诬告、诽谤、私利掺杂等泥沙俱下的情况。在网络反腐的现实实践中，常常出现的网民滥用监督权行为，既可能表现为散布谣言，宣泄对社会的不满情绪，影响社会稳定的不良行为，也可能表现为实施侵犯他人隐私名誉的侮辱、诽谤等违法犯罪行为，网上滥用“人肉搜索”而导致“网络暴力”的出现就是明显的例子。

第三，网络举报的结果问题。网络举报的结果并不是个个见效。不断发生部分地方、部分官员漠视网络反腐，对网络声音置若罔闻，甚至对网络举报人进行压制和打击的现象。这两类情形都不是真正意义上的网络反腐。网络反腐不是风闻言事，不是捕风捉影，更不是建立在不良动机下的诽谤和宣泄。网民利用网络反腐必须遵循传统反腐败工作的规则，必须遵守现实的法律规范和道德准则。同时，官方也应注意对网民合法权益的保护，注重对网络反腐的正面引导和合法规制。

（二）完善网络反腐制度创新的对策

网络反腐的实质，是民间反腐力量得到制度认可，并形成新的监督体系，从而使反腐形成官民有机互动的良好局面。其背后所体现的，是政府善治的深刻意蕴。善治的过程就是一个还政于民的过程，网络反腐也就是国家权力向社会的回归，是通过一个法定的渠道，让每个公民都能平等有效地充分参与国家的政治生活，监督国家机关的权力运行。要完善网络反腐的制度化就必须从以下几点抓起：

第一，加强网络反腐立法。由于网络反腐在我国是新生事物，制度化程度相对较低，在一定程度上起规范和引导作用的法律法规还处于空白状态。一些网络反腐问题可以通过技术手段予以解决，而另一些问题则必须通过法律手段加以规范。政府网络反腐需要制度与程序的建设，民间网络反腐更需要法律的支持。政府要扮演制定法律与法规的角色，引导民间反腐在法律法规的约束下有序进行。民间网络反腐是一种舆论监督，必须在宪法与法律的规制下，但也要保持其应有的独立性与自由性。

第二，建立健全网络反腐的工作和运行机制。首先要确立好网络反腐的平台，要高度重视网络举报在反腐倡廉建设中的积极作用，充分发挥全国纪检监察统一举报网站的重要作用，切实加强管理，完善网络举报法规制度建设，健全网络举报受理机制，完善线索运用和反馈制度。要继续推进全国纪检监察网络举报系统建设，完善中央、省、市、县四级统一的纪检监察网络举报体系。其次在于出台网络反腐规范性文件，尽可能规范网络举报、办理、时限等问题，使网络反腐渠道更加畅通⑥。再次在于如何管理网络传输的信访举报信件，对网络信访的管理需要重点考虑，做好电脑密码保护，严防资料外传。最后，要组建专门机构，专人管理。

第三，建立健全规范的网络信访案件核查制度。分辨真假信访举报信息，避免浪费大量的人力、物力；还要加大办案力度，加强与网络举报人的信息、线索的交流与沟通，从而有效、快捷地打击腐败。逐步将纪检监察各项工作移植到网络平台之上，建立起集教育、制度、监督功能于一体的惩治和预防腐败的网络工作新机制。

第四，努力完善网络舆论监控系统。把握反腐倡廉网络舆论引导的特点和规律，完善网络舆论监控系统。要在引导和宣传的具体方式方法上下工夫，积极引导网络反腐。要加大信息化建设投入，加快信息基础设施建设，加强硬件建设，优化软件服务，为网络反腐发展打下坚实的物质和技术基础。反腐倡廉网络舆论要“在引导中端正”、“在端正中弘扬”、“在弘扬中贴近”⑦。通过技术手段从海量的网络信息中及时准确地检测到目标舆论，并过滤和屏蔽非理性舆论是引导网络舆论的重要前提。

总之，网络反腐作为一种新兴的反腐形式，在我国才刚刚起步，在很多方面并不尽如人意，存在这样那样的缺憾和问题，也受到过可能还会继续受到来自各方面的质疑，但是网络反腐作为社会监督的重要手段和广阔平台已是大势所趋。随着网络技术的发展、网民素质的提高、法律制度的健全，网络反腐的积极作用将会越来越明显地体现。新时期，在反腐倡廉建设中我们必须明确：网络反腐不是万能的，但没有网络反腐则是万万不能的⑧。在思想上要进一步提高认识，在工作实践中充分预测和分析网络反腐在建设和运行过程中可能出现的新情况、新问题，加强研究、积极应对，采取多样化系统化的应对措施，制定科学管用的制度措施，不断完善我国的反腐倡廉制度体系，不断增强新时期网络反腐的针对性、有效性，为我国反腐倡廉建设作出新的贡献。

注释：

①张英斐：《我国网络社会构建公共领域的困境分析》，《新疆教育学院院报》，2010年第9期。

②CNNIC：《第26次中国互联网络发展状况统计报告》，2010-07-15。

③刘素华：《学会从网络上听取民意》，《新湘江评论》，2009年第3期第38页。

④胡庆亮：《网络反腐的动因、争议与治理》，《理论导刊》，2010年第2期。

⑤张鑫：《民间网络反腐亟须制度化出口》，2009年3月16日《法制日报》。

⑥吕为华：《网络反腐制度化的实现路径》，《新视野》，2010年第8期（下半月）。

⑦徐鹏：《反腐倡廉网络舆论引导的特点和规律》，《党的建设》，2007年第12期。

⑧李成言：《廉政工程：制度、政策与技术》，北京大学出版社，2006年版，319页。

2010-11-12

杨蕾（1969— ），男，河南平舆人，河南省纪委监察厅宣教室主任，博士。