魏 德 才

(海南大学法学院,海南海口 570228)

论FTA与保税港区互动机制的法律构建

魏 德 才

(海南大学法学院,海南海口 570228)

加入世贸后,我国按照WTO规则开展了卓有成效的FTA战略。FTA和保税港区都是我国促进国际贸易的重要方式,但一些媒体将FTA与保税港区不适当地联系从而产生了误解。文章在阐述了保税港区与FTA法律关系的基础上,指出了建立FTA与保税港区法律互动机制的三个设想:保税港区应体现地方特色并补充FTA的不足之处;保税港区应纳入国家FTA战略;保税港区应添加金融职能以服务FTA。

保税港区;FTA;WTO

在促进国际贸易方面,我国采取了多方面的努力,中国自2001年12月11日正式加入WTO以来,已经与多个当事国家和地区订立了自由贸易协定(FTA)①本文中的FTA指的是Free Trade Agreements的缩写,本文中的FTA不仅包括一般意义的FTA,还包含了下列自由贸易形式:Regional Trade Agreements(缩写为RTA)、Closer Economic Partnership Arrangement(缩写为CEPA),这里包括关税同盟(Customs Union)。为了本文行文的方便,在文章中不作重复。。

保税港区是目前我国对外开放层次最高、政策最优惠、功能最齐全、区位优势最明显的特殊功能区。设置保税港区的一个重要目标就是促进我国的进出口贸易。保税港区一般被定义为:经国务院批准,设立在国家对外开放的口岸港区和与之相连的特定区域内,具有口岸、物流、加工等功能的海关特殊监管区域。保税港区是我国加入世贸后扩大对外开放的重要举措,被认为是国家发展的引擎之一。2005年6月22日国务院批准设立我国第一个保税港区——上海洋山保税港区以来,截至2009年9月18日,我国的保税港区已经达13个②截至2009年9月8日,我国的保税港区已经达到13个。它们是上海洋山保税港区、天津东疆保税港区、大连大窑湾保税港区、海南洋浦保税港区、宁波梅山保税港区、广西钦州保税港区、厦门海沧保税港区、青岛前湾保税港区、招商局深圳前海湾保税港区、广州南沙保税港区、重庆两路寸滩保税港区、张家港保税港区、烟台保税港区。。

保税港区与FTA二者共同构成了我国开创国际贸易新局面的重要力量。二者之间的关系如何,一些地方学者、官员、媒体给与了相当的重视,本文将从国际贸易法、WTO规则的角度作以分析,希望对于促进保税港区的发展、落实我国的FTA战略有所帮助。

一、经济全球化与FTA

(一)FTA与我国的FTA战略

随着区域经济一体化和双边贸易的发展,众多WTO成员国已经参与了FTA或者关税同盟。欧盟、北美自由贸易区、南方共同市场(MERCOSUR)和东南亚国家联盟这四大自由贸易区在当今的国际贸易中占有的比重日益增加。尽管他们的层次有些已经超过了FTA,达到了关税同盟的程度,但是FTA仍然是国际经贸合作的重要途径,本文不考虑引起关税同盟的政治因素,重点研究包括关税同盟在内的FTA现象及其法律问题。

很多学者与官员认为:在WTO的多边协议没有达成一致前,FTA可以作为一种很好的尝试。通常地理相邻的国家有着共同的利益,在文化、宗教、经济等方面有着较多的共同要素,早期的欧盟就是FTA的典型的例子。另外有一些国家尽管地理上并不是邻国,但是有着共同的利益。中国和智利在地理上相距较远,但是智利和中国政府都认为建立更为密切的经贸关系有利于双方的企业,FTA也将为两国的企业带来贸易机会,为两国消费者带来众多实惠,促进双方经贸合作。[1]中国和新加坡也是如此,双边FTA的签订受到了新加坡媒体和企业的欢迎,于2009年1月1日生效的FTA同样受到了中国企业和政府相关部门的关注。

从2001年以来,美国先后同约旦、智利、新加坡、澳大利亚、摩洛哥、巴林、韩国等国达成FTA。我国与中国香港(CEPA)、中国澳门(CEPA)、巴基斯坦、智利、东盟、新西兰、新加坡、秘鲁订立的协定是在2003年6月以后,正在进行的FTA谈判一般在2006年以后启动。

(二)WTO与FTA

WTO的重要目标是实现贸易自由化,为此要确保WTO贸易规则得到严格有效的遵守,防止FTA过于保护当事国的利益,对其他WTO成员产生歧视。1947年的和1994年的关税与贸易总协定(缩写GATT1947和GATT1994)第24条允许FTA在规定的条件下存在。然而第24条的内容并不明确,需要对其中的关键概念进行澄清。但是,这种澄清后来被证明仍然不够清晰。

在WTO与FTA的关系上有许多问题仍然没有解决。因此,可以说在这一领域缺乏法律的确定性。也许将来专家组和上诉机构会解决这类问题,但是由于WTO纠纷解决机构的自身不足,短时间很难获得准确的体系化的答案。在遵守WTO规则的前提下,我国政府进行了卓有成效的FTA实践,取得了良好的国际影响,为研究WTO 与FTA的关系提供了良好的事实基础,当然,这些FTA很好地促进了我国的国际贸易理论与实践。

无论人们是否欢迎,FTA在世界范围内的蓬勃发展是一个不争的事实,这是由经济一体化的趋势所决定的。尽管FTA的数量增加有可能威胁WTO体系的地位,也可能有利于世界贸易的自由化,但是应该建立一套WTO与FTA能够和谐共处的规则,这样不但多边贸易体系能够被遵守,也能够顺应经济一体化的趋势,更有利于FTA的健康成长。

我们认为,在订立的FTA时WTO规则必须被遵守,不应该回避农业问题,FTA不应为其他WTO成员国增加贸易壁垒,FTA当事国之间可以适用反倾销、反补贴的规定,在遵守对等性原则的前提下,全球保障措施方面当事国可以作进一步的承诺,这种承诺必须是向着贸易自由化的方向前进,而不是新型的贸易保护主义。

二、保税港区与FTA的关系分析

(一)媒体中的保税港区与FTA

一些地方媒体频繁地将二者联系起来。例如在报道青岛前湾保税港区获得国务院批准的新闻中,山东某媒体曾报道,题为《前湾保税港区将建中日韩自由贸易区,后年运营》,细读全文,并没发现所称“前湾保税港区将建中日韩自由贸易区”的法律和政策依据,而“后年运营”指的是前湾保税港区后年运营,文中指出:该保税港区“将探索建立中日韩自由贸易区先行试验区”。[2]而类似的提法先前出现在2007年9月15日辽宁省政府举行的大连东北亚国际航运中心发展规划新闻发布会上,大连将推进大窑湾保税港区转型发展,探索建立中日韩自由贸易区先行区。[3]由于目前关于中日韩自由贸易区并无实质性的协议,因此在这里所作的是一个大胆的假设,然而这样的报道往往与保税港区的设立、运行同时见诸于报端,让人们感到FTA与保税港区之间有着某种特别的关联。

尽管表面看与FTA无关,这里必须指出《厦门日报》在报道厦门海沧保税港区获得批准的新闻中,提到了两岸人民交流合作的先行区的概念,尽管这个概念的内涵仍然不明确,似乎这个概念与自由贸易、保税港区有些关联。[4]在此之前的一些报道中,广西钦州获批保税港区,预计一期工程将于2009年12月底封关运行,而中国东盟自由贸易区将于2010年建成,因此,广西地方媒体认为,广西钦州保税港区可能会被注入更多的“东盟元素”。[5]与之相比,海南洋浦保税港区将于2008年10月通过国家相关部委的封关运作验收,步伐要快一些,当然,海南洋浦保税港区的重要目标也是抓住中国—东盟自由贸易区即将建成的机会,加快发展。这里需要说明,因为中国—东盟的贸易额较大,可能需要更多的港口参与到中国—东盟自由贸易区的相关实践中去。

(二)保税港区与FTA的法律关系现状分析

首先,FTA文件中没有关于保税港区的内容。依据现在FTA的规定,保税港区并不是FTA的先行区或者实验区。从中国目前与相关当事国家或者地区签订的FTA来分析,没有找到任何条文有保税港区、保税区的文字。从保税港区设立的基础文件即国务院关于设立保税港区的批复以及海关总署关于保税港区的暂行办法,也没有找到关于FTA或者自由贸易区的文字。因此,从法律体系分析的角度来建立二者之间的联系是行不通的。这里要肯定的是,保税港区高效、便利、廉价的通关服务会使国际贸易商人易于选择相关港口,但是这与执行FTA的规定没有法律上的关系。

其次,FTA的规定在保税港区应当被有关部门全面、公正、客观地执行。FTA的适用范围是除港澳台外的整个国家,而不仅仅是某个省市、然而由于地理原因而产生某些地区贸易额增加应该会确实地存在,保税港区作为海关的特别监管区域,原则上应该适用FTA的相关条款。具体到“境内关外”的特点,保税港区的产品是会依据FTA关于原产地规则的规定获得FTA的原产地证明,这将是一个海关实务中执行FTA的问题。东疆检验检疫机构根据《天津东疆保税港区检验检疫服务指南》按照“东疆事东疆办”的原则,受理东疆港区通过签发优惠类原产地证明书,使企业享受优惠,包括了依据《中国—巴基斯坦FTA》、《中国—东盟FTA》而签发的原产地证书。

第三,二者调整的法律不同。保税港区是主权国家内部事务,由国内法管理,依据国内行政法、民法等。FTA是主权国家协商的条约,是国际法。从税收方面来分析,FTA是双方或多方互相逐步减免关税、在确定的时间实现双方间的绝大多数贸易产品或服务零关税。FTA的零关税是双方互相给与的。保税港区是我国设立的给与外国或者其他独立关税区产品零关税的特定区域,保税港区的零关税显然是片面的,这是与FTA双向零关税有着本质区别的。

第四,二者管理者不同。从管理者的角度来分析,FTA的管理是由中外双方联合委员会来管理,例如根据《中国新西兰自由贸易协定》第一百七十九条的规定,双方设立中国新西兰自由贸易区联合委员会,具体负责FTA及其附件的执行。保税港区的行政管理由地方政府负责,例如依据《天津东疆保税港区管理规定》第七条,天津市人民政府设立天津东疆保税港区管理委员会对保税港区及其毗邻区实施统一行政管理,而海关、商检、海事等事宜由相关国家机关在保税港区的办事机构负责。

第五,FTA不涉及消费型服务贸易,而FTA会涉及全部贸易类型。依据现行保税港区的有关规定,保税港区并不是FTA的先行区或者实验区。海关总署《保税港区管理暂行办法》第五条规定:保税港区内不得居住人员。除保障保税港区内人员正常工作、生活需要的非营利性设施外,保税港区内不得建立商业性生活消费设施和开展商业零售业务。我国签订的FTA内容除了货物贸易和商业服务贸易外,还有消费服务贸易,一般都是全面的自由贸易文件。保税港区没有居民,在这样的区域是无法开展WTO认可的消费服务贸易的,开展的服务贸易也是非常有限的。因此,保税港区并不能被称为FTA的先行区或是实验区,保税港区是能够促进相关区域国际贸易发展,符合WTO规则的,由我国海关监管的特别区域。

三、建立FTA与保税港区互动机制的法律设想

通过上面的分析发现:某些媒体和地方官员对于FTA与保税港区关系的理解存在一定偏差,并不能反映出FTA与保税港区真实的法律关系、贸易关系。这也从一侧面反映了人们希望通过FTA来促进保税港区发展的美好愿望,也希望保税港区能够为落实FTA起到作用,根本目的是落实好中央的政策法规、促进国家和地方经济的发展。因此,从法律角度来构建FTA与保税港区的互动机制是符合人民需要的,也应该成为目前立法的内容之一。因为FTA是国家间订立的,一般不能单方改变。这里就完善保税港区立法、建立和促进FTA与保税港区互动机制提出些设想,具体设想有下面三个方面。

其一,保税港区应体现地方特色并补充FTA的不足之处。

各地的保税港区可以根据自己所处的地理位置来选择优先执行某个FTA的内容。例如:广西钦州保税港区将为促进中国东盟FTA的落实做更多工作。在完成公司注册、促进服务贸易、国际采购、国际配送、仓储物流方面发挥较大的作用。具体的立法条文应该结合中国东盟FTA的内容来确定。这样的条文将会为落实FTA提供重要的保障,同时也使钦州保税港区突出了自己的特色。

由于保税港区和FTA都是将关税税率降低至基本为零,所以有人认为FTA签订后,保税港区就失去了存在的意义了。认真分析后,我们认为这种观点是错误的。首先,货物贸易在国际贸易中的比例是在逐年降低的,扩大服务贸易和技术贸易应该成为保税港区发展的重点,而FTA中服务贸易和技术贸易正是规定得较为严格的。其次,FTA签订到落实一般都需要几年的过渡期。这几年的过渡期刚好是保税港区发挥职能、扩大相关国家产品的影响力的重要时间。因此,在FTA面前,保税港区是大有可为的。

FTA是国家之间经过长期谈判而达成的国际条约,双方不免会有所让步,FTA也会不免存在对于我国经济不十分有利的不足之处。如何扬长补短,保税港区大有作为。例如:在FTA文件中涉及服务贸易的内容往往受到了严格限制,保税港区可以在这方面下功夫。建议保税港区的管理者认真研究相关FTA文件,针对特定FTA的内容来设计保税港区与相关国家贸易中的定位,结合国务院批准的五大职能,在保税港区的立法中增加做好FTA功能补充者的条文。

其二,保税港区应纳入国家FTA战略,促进新的FTA产生。

FTA是经过双方谈判达成的国家之间具有重要经济影响的法律文件,目的是促进双方的经贸关系。而保税港区的设置本身促进了我国的对外贸易,为FTA的签订提供了贸易条件,当然,保税港区对于FTA的签订仅仅是促进作用,决定签署FTA的政治、经济、文化等因素很多。[6]

保税港区的设置应该被纳入国家FTA战略组成部分,将保税港区的发展规划与之相结合,从而达到促进国际贸易的目的。这种促进不应该是粗放的,应该是有计划的,这样可以避免我国的保税港区内部不适当的竞争造成国家财产和资源的浪费,也可以避免保税港区逐渐地方化,以至忽略了全国一盘棋的整体思维。

其三,保税港区应添加金融职能以服务FTA。

目前首要的是保税港区应增建为人民币离岸金融中心,以利于落实FTA。随着我国国际贸易的发展,尤其是FTA的签订,人民币的国际化成为了重要的国家战略,很多人希望保税港区能够承载这一使命。[7]天津市市长曾表示:“目前,天津滨海新区正在积极争取和推动人民币离岸金融业务,并以国内最大的保税港区——东疆保税港区为依托,积极推进海关特别监管区外汇管理政策改革,以推进东疆港成为名副其实的‘自由贸易港区’。”[8]在上海,由央行上海总部和上海市政府牵头,相关监管部门参与的课题组,已形成了洋山保税港区离岸金融试点的初步方案。[9]

[1]商务部:中国—智利自由贸易协定10月1日起实施[EB/OL].http://www.gov.cn/jrzg/2006-09/16/content_390306. htm.

[2]王海强.前湾保税港区将建中日韩自由贸易区,后年运营[N].半岛都市报,2008-10-07(02).

[3]陈莹.大窑湾保税港昂起东北保税物流网龙头[N].中国水运报,2007-01-31(07).

[4]殷磊,许丹.海沧保税港区开建[N].厦门日报,2008-09-09(07).

[5]来洁,童政,黄鼎军.钦州保税港区:长风万里鼓征帆[N].经济日报,2008-08-26(10).

[6]刘重力,盛玮.中日韩FTA战略比较研究[J].东北亚论坛,2008,(1).

[7]王伟亮,白新宇,吴炎芳.天津东疆保税港区离岸金融发展研究[J].中国货币市场,2009,(4).

[8]季明,郑天虹,孙洪磊.寻找攻坚破冰新动力——改革开放前沿地区代表聚焦新使命[N].天津日报,2008-03-17(01).

[9]黄武锋.上海洋山保税港区离岸金融试点方案料9月出炉[N].东方早报,2009-07-29(02).

(责任编辑 郑 东)

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1672-0040(2010)04-0033-04

2010-05-11

本文为海南省政府重点资助项目“特区法制与公共管理——保税港区法律问题研究(XKXM0851-04)”阶段性成果。

魏德才(1980—),男,满族,山东烟台人,海南大学法学院讲师、法学硕士,主要从事国际经济法、欧盟法研究。