杨　杨　杜　剑

【摘 要】 本文论证了“省直管县”财政改革,扩大县域发展自主权和提高县乡财政保障能力的重要举措中存在的问题,得出的结论是:第一,不能实现彻底的分税制,还有部分共享税;第二,没有必要增加政府数目。

【关键词】 省直管县;分税制;省级政府个数

今年7月,财政部向社会公布了《关于推进省直接管理县财政改革的意见》,其中明确提出,为了进一步理顺省以下政府间事权划分及财政分配关系,增强基层政府提供公共服务的能力,2012年底前,力争全国除民族自治地区外全面推进“省直管县”的财政改革。“省直管县”财政改革是我国加快地方政府机构改革、扩大县域发展自主权和提高县乡财政保障能力的一项重要举措。这一财政改革的全面推进,标志着我国深化财税体制改革迈出重要一步。

尽管如此,在推进这项改革的过程中,仍有几个问题值得重视和探讨。

问题之一:省直管县能使得分税制彻底吗?

九四年的“分税制”改革,由于受到当时各种因素和条件的制约,遇到的阻力非常之大,因此,尽管当时的动作相当大,但这一改革不能不带有相当的妥协、折衷、探索和“权变”的色彩,也因此,它必然是一个不很完善、不太彻底的改革。比如,政府与市场之间的边界就不太明晰,以及省以下的“分税制”改革尚未进行,等等。尤其是政府与市场之间的边界不清,由此必然导致中央和地方以及各级地方之间事权划分的不明晰,并必然影响它们之间财权和财力的划分。

我国是世界上政府层级多的国家,五级政府构成了一个延伸到乡镇的行政管理链条。应该承认,五级政府发挥了强大的管控到底的行政功能,对政治稳定和社会稳定起到了托底作用。但实际运行中五个政府层级与分税制又显现了矛盾。正如管理学中著名的“弹簧理论”:将两只滑轮溜冰鞋,以一个弹簧连起来,用第一只溜冰鞋来控制第二只鞋的移动,这是可以做到的。接着再用另一个弹簧连起第三只鞋,并试着借助第一只鞋的运动来控制第三只鞋,难度进一步加大。接着继续增加溜冰鞋,每只鞋都附上不同弹性系数的弹簧。这样到一定的限度就无法控制末端的鞋子。机械运动是这样,组织系统就更为复杂了。这也正是在线的一端下达指令,不可能控制组织中所发生一切的原因。五级政府使得按税种划分收入时不可能做到税种完整切块。我国的现状是仅有20来个税种,而且财产税体系不健全、税收结构相对离散。因此,五级政府不可能完整拥有某些主体税种,只能走以共享税为主的道路。

但是,如实行省直管县财政体制改革之后,我国税收就能够在比五级更少的政府层级中彻底“分税”吗?西方国家设置三级政府的,虽说是中央靠直接税、省靠流转税、地方靠财产税,而且税种数量一般在30个以上。但目前世界上的国家,尤其是大国,没有哪个国家的税种是像“小葱拌豆腐,一清二白”似的在各级政府之间划分得干干净净,明明白白的。即便是“分税制”比较彻底、比较完善的美国,属于联邦政府的主体税种的个人所得税、公司所得税,不是州和地方政府也同样在征收吗?属于州政府的主体税种的销售税,不是地方政府也在分享吗?属于地方政府的主体税种的财产税,不是州政府也同样在分享吗?

由此看来,就算是实行了省直管县财政体制改革,我国的分税制仍然离不开以共享税为主的道路。

问题之二:省直管县必须增加省级政府个数吗?

有学者认为:“我国大陆2002年只有31个省级政府,而地(市)级政府有322个,县(市)级政府有2860个。如果撤销地(市)级政府财政,实行省管县,我国平均每个省(市、区)要管辖92个县(市)。如果按照现行省级行政区划实行省管县,所辖县(市)在43个以下的省(市、区)有北京、天津、上海、重庆四个直辖市和宁夏、海南、青海,在60-90个之间的有吉林、浙江、福建、甘肃、贵州、西藏,其余的18个省(区)均在90个以上,最多的四川达到180个县市。”美国有937万平方公里,3亿人口,它分为50个州。中国有960万平方公里,13亿人口,是否更需要划分为50个省、直辖市和自治区呢?如果中国一级政区目标定位在50个左右,那么在现有基础上就可再设16个省级政区。从区域经济中心布局考虑,最少的方案也要增加4个直辖市,即在东北地区、华中地区、华南地区和西北地区各设一个直辖市。

需要注意的是,“平均每个省(市、区)要管辖92个县(市)”是通过“县(市)/省级政府数=28600/31=92.25”四舍五入简单计算而来的。问题出在“县(市)级政府数2860”这个数上,2860个县(市)级政府数按照2002年的统计数据是由830个市辖区、381个县级市、1649个县(自治县)构成的。830个市辖区还包括北京市、上海市、天津市、重庆市四个直辖市管辖的64个区,剩下的766个区都是由地级市或副省级市等较大的市管辖的区,381个县级市还包括重庆市管辖的4个县级市;1649个县(自治县)还包括北京市、上海市、天津市、重庆市四个直辖市管辖的27个县(自治县)。问题表现在:(1)四个直辖市管辖的95个区、县本来就是“直管”的,根本就不必参加问题的讨论。(2)实施省直管县,并不是要取消275个地级市或副省级城市等较大的市政府财政,更不是要将它们管辖的766个区也实施“省直管”,因此这766个区在计算平均每个省(市、区)管辖幅度时必须扣除。

这样,即便不考虑其它任何因素,平均每个省(市、区)的管辖幅度应该是73.04个(由式(2860-95-766)/(31-4)得出),从整体上说这个管理幅度是合适的。

至于具体到某个省,该观点犯了同样的错误,比如四川省,按照2002年的统计数据该省确实有180个县级政府财政数,但它是由42个市辖区、14个县级市、124个县(自治县)构成的,扣除42个市辖区不考虑其它因素的话,实际上也只有138个县要直管,并不是180个。

而与美国50个州的比较也同样有所偏差。首先从美国历史变迁来看,美国独立战争后最初建立的联邦只有13个州,随后陆续有新州加入联邦,其中19世纪有29个州加入联邦,最晚加入的州是1959年的夏威夷州。美国形成现在50个州前后用了170多年,而且50个州形成至今都未进行过调整(虽然各州面积、人口悬殊巨大,如阿拉斯加州土地面积达1518800平方公里,而罗德艾兰只有3144平方公里;加利福利亚州人口3226830,而怀俄明州人口406000。)美国宪法明确规定新州不得建立于其他任何州之管辖区域内,这种传统使美国政府财政长期保持三层体系。

同样,再以美国为例,州管县的数量也不少,辖县超过100的为6个,与我国相同。而得克萨斯州辖县达254个,是我国任何省所没有的,可见,省未必不能有效管理好如此众多的县。因此,就算是全国推行省直管县财政体制改革,也不必要增加我国省级政府的个数。

【参考文献】

[1] 朱明熙.“分权化”是缓解基层财政困难的“葵花宝典”吗?乌有之乡网站,2009.7.13.

[2] 陈庆海.中国地方政府财政层级研究,2008年博士论文.

[3] 中共中央 国务院关于2009年促进农业稳定发展农民持续增收的若干意见(中发[2009]1号).新浪网.2009.2.2.

【作者简介】

杨杨(1980-)女,贵州财经学院财税学院副教授,税务教研室主任,西南财经大学税收学博士.

杜剑(1976-)男,贵州财经学院会计学院副教授,西南财经大学税收学博士.