耿　弘　童　星

摘要：当前食品安全问题日趋成为人们普遍关注的焦点。研究通过对我国食品安全管制模式的解读和反思，提出食品安全监管领域引入多元参与机制的理论构想，认为民主化管制是当前我国食品安全管制模式转型的重要方向，并给出了民主化管制模式的实现途径。

关键词：多元参与；食品安全；管制模式；转型

中图分类号：C931，2

文献标识码：A

文章编号：1000-2529(2009)03-0097-04

近年来，我国食品安全事件层出不穷，“问题食品”品种之多、涉及范围之广、造成后果之恶劣，已到了令人谈“食”色变的地步。食品安全事件如此频繁地发生，不得不引发人们对我国食品安全监管成效的怀疑。根据国务院2004年出台的《关于进一步加强食品安全工作的决定》，自2005年1月1日起由农业部门负责初级农产品生产环节的监管；质检部门负责食品生产加工环节的监管；卫生部门负责餐饮业和食堂等消费环节的监管；食品药品监管部门负责对食品安全的综合监督、组织协调和依法组织查处重大事故；农业、发展改革和商务等部门按照各自职责，从事种植养殖、食品加工、流通、消费环节的行业管理工作。这是典型的多头分散监管的体制，不同部门仅负责食品链的不同环节，以分段监管为主、品种监管为辅。其弊端体现在：每个管制机构只在自己的职责范围内行动，结果导致各管制机构的不合作行为，且容易出现监管的“真空”地带。不过，将我国食品安全监管成效不足归咎于多头分散监管的体制，这只看到了问题的表面，需要进一步探究更深层次的原因。

一、当前我国食品安全管制模式的解读与反思

对我国目前采用的多头分散监管的食品安全监管体制略加审视即可发现，多个监管部门都是政府部门，整个监管过程都由政府部门来操作，属于政府垄断型管制模式。从主体结构角度看，该模式意味着政府是惟一的监管主体，监管什么、怎样监管、监管到何种程度等，都由政府这个单一的监管主体来确定；从过程视角看，政府以垄断的方式包揽整个监管过程，没有其他主体介入其中。该模式之所以在我国如此盛行，是因为不少人时常将市场失灵看成是政府垄断存在的充足理由。然而，食品安全领域的市场失灵只是政府垄断型管制模式产生的必要条件，而非充分条件，更不意味着单纯由政府来从事监管活动就必然有效。实际上，在完全依靠政府来从事食品安全监管工作的过程中，政府的行政机制本身并非不要成本，有时甚至成本大得惊人。没有理由认为市场和企业不能很好解决的问题，单纯依靠政府独家进行管制就是最优甚至惟一的选择。

政府垄断型管制模式的问题首先体现在，政府监管部门的行为目标与公共利益存在不一致性。_一方面，政府监管部门中的某些工作人员并不比私营部门中的工作人员更加高尚，没有理由认为在私营部门中追求个人利益的个体到了政府机构中就自动成为一个追求公共利益的人。事实上，政府监管部门中的行政人员也有自身的利益追求。安东尼·唐斯(Anthony Downs)就曾指出，官僚大都是理性的效用最大化者，其力争实现减除成本后的收益之最大化。官僚们“至少部分地根据其自我利益行事，某些官员则只受其自我利益的驱使”。由于委托人(或所有者)和市场对经理的约束要比人大、上级政府机关、检察院、法院以及社会对政府监管部门的约束严格得多，因而政府监管部门中的行政人员往往比私营部门中的经理更有条件谋求自身的利益。另一方面，政府监管部门也并非一个天然地追求公共利益的组织，而是存在着政府机构利益。新制度经济学的代表人物之一诺思(Doll-glass North)强调，“国家的存在是经济增长的关键，然而国家又是人为经济衰退的根源”，这就是著名的“诺思悖论”。“诺思悖论”指出了政府机构的自主性与自利性：政府机构并非一个超然的实体，也有自身的特殊利益。追求政府机构预算最大化成为机构工作人员实现个人利益的途径，同时也反过来成为机构工作人员之个人利益向政府机构利益转化的一种途径。概言之，我国食品安全问题之所以屡禁不止，政府监管部门中某些行政人员的自利性追求和政府机构利益的存在是一个不容忽视的原因。

政府垄断型管制模式的问题还体现在，政府监管部门能力的有限性。政府能力是政府在实现自己的职能、管理社会公共事务的活动过程中利用所拥有的资源与能量，为社会和公众提供广泛而良好的公共物品和公共服务的能力。一个政府能力的高低主要取决于其所拥有的资源的多少，如人力资源、财力资源、权力资源、权威资源、文化资源、结构资源等。这些资源要素在政府能力系统结构中分别以人力、财力、权力、公信力、文化力和结构力(制度力)等形式体现出来。尽管我国在经济领域已经初步实现从计划经济向市场经济的转变，但在食品安全领域，仍然沿袭了传统的计划经济思维，政府作为惟一的监管主体要对诸如监管什么、怎样监管等问题全盘考虑并负责实施。问题的复杂性在于，食品种类的多样性，不同种类食品在加工、流通、消费等环节中均存在着差异性、繁杂性和技术性，这就对政府监管部门的监管能力提出了相当高的要求。遗憾的是，政府监管部门并非无所不能的上帝，而是存在着能力的有限性。这种能力的有限性主要体现在：政府监管部门所掌握的人力资源、财力资源、权力资源、权威资源、文化资源等都是有限的，从而导致其能力结构中与这些资源对应的相关能力之不足。显而易见，政府超出自己能力范围的管制必然导致食品安全问题频频发生。

政府垄断型管制模式还存在监管部门信息的不充分性。食品安全监管对监管主体的技术性、专业性要求较高，而且要求监管具有持续性与长期性，但在信息爆炸的今天，政府监管部门的行政人员不可能拥有监管所需的全部信息。由于监管对象在技术上拥有信息成本优势，所以政府监管部门往往无法获取食品生产和销售企业关于食品质量和成分方面的所有信息，而这些信息对于增强食品的安全性进而维护公共利益来说，是必要的。同时，由于信息来源于政府监管部门的基层工作人员，这些工作人员传上来的种种信息都要由监管部门的中层或高层行政人员收集、整理和分析，而某一级政府监管部门由于决策权限的限制，又很可能需要向更高一级的政府监管部门传递信息，从而需要大量的费用和成本。这些费用和成本不只表现在经费的支出上，还表现在信息的延误、传递中的失真和随之而来的决策迟缓上。大量的信息是不可再生的。如不迅速反馈，很快就会过时无用。由于费用的昂贵和时间的限制，基层工作人员的许多信息永远不能反映到中层或高层行政人员中来，下级政府监管部门的不少信息也永远难以汇总到更高层级的政府监管部门中来。虽然技术进步可以加快收集信息的速度，但在信息化时代，信息量将越来越大，这种信息差距不会缩小只会扩大。此外，由于制度、人为等因素的影响，基层行政人员和下级监管部门上传的信息很可能是经过修正的甚至是虚假的。于是，政府监管部门常常不得不在

信息不完全和不准确的条件下做出自己的决策。政府监管部门依凭不完全、不准确的信息来对食品生产和销售企业实施监管，必然难以完全、合理、有效地履行监管职责，维护消费者权益。

二、民主化管制：食品安全监管领域引入多元参与机制的理论构想

如前所述，在食品安全领域政府监管部门及其工作人员的自利性、监管能力的有限性、信息的不充分性等问题，导致政府垄断型管制模式效果不彰、效能低下。鉴于此，就有必要找寻一种能够尽可能应对这些问题的救治方案，在该模式中引入多元参与机制，不失为一种较为可行的应对策略。

第一，多元参与机制是制约公共权力的一种外在力量。公共权力是人民赋予公共机构及其工作人员行使的管理公共事务之政治权力。但是，拥有公共权力的政府监管部门在某种程度上也是有限理性的，也具有追求自己利益最大化的动机，在制定与执行相关的食品安全监管制度时，也要考虑成本收益，它可能会为了政府利益而忽视个体利益、社会公共利益，甚至直接损害个体利益、社会公共利益。所以，现实中公共权力的公共性并不总是能不折不扣地得到维护和实现。要使公共权力始终运行在符合人民意愿和公共利益的轨道上，就必须最大限度地引导公众参与到公共决策中来，因为公众才是自己利益的最佳维护者，公民参与食品安全监管政策的制定和执行可以加强对公共权力运用的制约，避免公共权力价值取向的扭曲，保障公共政策的公共性。这样一种参与式制约将公共权力制约的主体扩展到整个社会领域，尊重公民参与公共事务的神圣权利，并赋予他们表达意见的权利。这无疑比权力相互之间的制约要广泛得多，其有效性也将大为增强。

第二，多元参与机制能弥补政府能力的不足。随着市场经济体制运行的深入、社会结构的重大变迁以及多元利益主体的逐步形成和发展壮大，公共事务的管理只由政府唱独角戏之局面正被逐渐打破，政府部门、私营部门、第三部门乃至公民个体都可以成为公共管理的主体。私营部门、第三部门和公众的参与能够在一定程度上为政府监管部门分担部分监管任务，减轻其负担，使其更能集中精力将监管工作做好。通过多元主体参与食品安全管制问题的提出与确认，还有助于多方利益和偏好的更为直接和精确的表达，提高监管的针对性和对公众需求的回应性。此外，经由协商对话和互助合作，还有利于实现人力资源、财力资源、信息资源等多种资源的共享，减少信息的不完全性和不真实性，减少因资源和能力不足形成的障碍，降低决策的不确定性和风险性，增强执行的及时性和有效性。

第三，多元参与能提供更广泛的信息，做到集思广益。在食品安全领域，民主参与机制要求每个受食品安全方面的决策影响的公民对他们共同关心的问题都能发表自身的意见。实现参与的平等、确定议程的平等和决策的平等，自由、公开地进行信息交流。社会公众是各种食品安全问题的直接面对者，对问题的出现及演变过程有着最深刻的观察和体会。所以，普遍的参与能够有效表达每个公民基于自己生活实践所形成的个体知识与体验，能够全面而具体地展示公共生活的所有内容，赋予理解问题和其他观点的充分理由及意见，从而提高政府进行相关决策的合理化水平与有效性程度。正如密尔所言，如果我们压制表达自由，就有可能牺牲掉正确的意见，而且错误的意见由于无法被知晓也不会消亡；一般而言，一种观点不可能是全部错误的，必然包含部分的真理，对此的借鉴可以使所遗的真理得以补足。同时，公众的积极参与可以从不同方面、不同层次上提供关于食品安全管制问题的丰富信息，尤其是与公众生活密切相关的、微观的、具体层面的信息。这就拓宽了管制信息收集的范围，遏制了公共权力的“非理性冲动”，增加了食品安全管制政策的可行性与解决实际问题的能力。

将民主参与机制引入当下中国的食品安全管制领域存在着一个重要的现实前提，那就是公众必须具备较高的参与意愿。为了科学而客观地测量公众的参与意愿度，我们利用调查问卷的形式对南京市公众参与情况进行了实证分析。本次调查对象为20～60岁的成年人，共发放问卷350份，回收问卷332份，回收率达94.8％；在对原始问卷进行逻辑检查和幅度检查后，去掉废卷10份，还有322份。

当被问及“您对环保、食品安全、卫生安全等问题是否关注?”时，有88.4％的公众表示“极为关注”，有7.2％的公众表示“较为关注”，合计占到95.6％，只有不到5％的公众表示“无所谓”或“不关注”。这显示公众对政府监管关注度较高。在进一步问到“请选择您最关注的监管内容”时，有72.61％的公众选择“食品安全监管”；12.27％的公众选择“医疗安全监管”；“环境监管”与“价格管制”分列三四位，总共占5.12％。可以看出，越是与公众生活密切相关的监管，公众的参与热情越高。

在问到“遭受环境危害、食品卫生安全等问题将采取什么行动?”时，在所列举的6种解决渠道中，“向政府有关职能部门投诉”、“向媒体反映”和“向法院起诉”等通过国家机构解决的，合计占73.1％；“直接与事故单位解决”的占17.2％，而“通过相关非政府组织解决”的占6.8％，“不采取任何行动”的占2.9％。这表明，对公众来说通过参与解决自己面临的问题是首要选择。

在问到“您是否有兴趣参与到政府的管制活动中”时，表示“很有兴趣”的占75.6％，表示“没兴趣”的有21.2％，表示“不确定”的有3.2％。

以上的调查表明，随着近几年来我国民主政治建设的不断深入，公众的参与精神获得了长足的进步，参与意识增强，参与的积极性与热情度较高，尤其是在直接关系到自身利益的公共事务如食品安全领域更是如此。

公众具备了参与意识，能否找到相应的参与渠道呢?在问到“当您遇到环境污染、食品安全、医疗事故等问题时知道应该找哪个部门解决吗?”，表示“不知道”的占28.84％，选择“有一些了解”的有33.23％，合计为62.07％。只有37.93％的人表示“知道”。当进一步问到“您认为参与管制能收到效果吗?”回答“肯定有效果”的只占10.53％，回答“有一些效果”的占23.60％，有55.43％的人回答“几乎没有效果”，持“不确定”态度的有11.57％。可以看出，尽管公众的参与热情较高，但对参与的收益预期较低。因此，如何接纳更多的公众参与食品安全问题的政府管制过程，构建民主化管制模式，让公众真正参与其中，真正成为管制政策执行的监督者，就成为当前我国食品安全管制模式改革的努力方向。

从协商民主理论和程序民主理论看，民主化管制模式就是指民主化协商氛围下的政府管制。这就要求食品安全问题的政府监管部门、食品生产和销售企业、消费者等相关利益各方广泛参与到食品安全监管的全过程之中。可以说，有效的食品安全监管是以上述各方广泛地参与为前提的，而且参与各方之间的地位应该是平等的，体现的是以合作形式出现的实

质民主。换言之，民主化管制模式要打破政府监管部门及其工作人员与公众之间的“中心—边缘”式关系，建立起平等合作关系。上述各方(除食品安全监管部门外)要广泛地参与政府管制，还需要对食品安全监管部门的管制信息有充分了解，因此，拓宽各方获取有关监管部门管制信息的渠道、增加管制的透明度显得十分重要。这也有利于社会对管制者的控制和监督。需指出的是，在参与当下中国食品安全监管博弈的政府监管部门、食品生产和销售企业、消费者等相关利益者中，消费者是处于劣势地位的，这是其一。其二，传统的食品安全政府监管活动中，被管制的相关利益者也通过各种诸如寻租等私下的方式参与到管制法规、政策的制定等活动中(这已为政府管制俘获理论所证明)，但这种“参与”与民主化管制活动中的参与不同。后者的参与是可以通过公开、平等、正常的渠道来表达自己的意愿，参与管制法规、政策的制定，同时这种参与使被管制者从被动的角色转化为主动的角色。

三、民主化管制模式的实现途径及其展望

为了在食品安全领域实现从政府垄断型管制模式向民主化管制模式的转型，首先需进行理念更新，即从民本观念向人民主权观念转变。人民主权是民主化管制模式的理论基石。卢梭是人民主权理论的首创者。马克思和恩格斯则在批判吸收卢梭人民主权理论的基础上，提出了自己的人民主权学说。该学说表明人民主权始终意味着人民真正当家作主，由人民自己管理国家政权。与君主专制的观念相比，民本理念是一个巨大进步，但其在本质上依然是把人民群众作为被管理的对象，依然没有认识到权力究竟是谁给的，因此，民本理念所引出的必然是为民作主的观念。显然，为民作主的观念难以符合食品安全民主化管制模式的内在要求，而只有人民主权理念所引出的民主即人民民主的观念才是与该模式相吻合的。也只有在这一理念指导下，才能培育起中国的公共精神，使持有民本理念的管制者进一步实现从管理者到服务者和公仆的角色转换，人民从被管理者转化为真正的主人。所以，负责食品安全监管的政府机构及其工作人员应牢固树立人民主权理念，以公共利益最大化为目标，自觉接受各方监督，同时对服务的绩效进行评定，以提高政府管制的效率。

其次，推进市民社会的培育。应从以下几点人手：(1)加速行政体制改革，转变政府职能，推动政治民主化进程，构建良性的国家与市民社会的互动关系。(2)完善市场经济体制，规范市场秩序，促进契约性规则的发展和成熟，从而形成有利于市民社会建构和发展所必需的精神与行为方式。(3)培育和健全第三部门或民间组织(如食品行业协会、各类民间团体等)，加快市民社会主体的形成与发展。需指出的是，作为市民社会的主体除了现代城市市民之外，还包括经市场经济和现代民主洗礼的现代农村居民，因而乡村自治与民主化管理以及城镇化工作亦应给予足够重视。(4)加快政治文化领域的改革，培育社会成员的公民精神，锻造其主体意识、自主意识、平等意识、自由意识、竞争意识、参与意识，逐步形成并不断强化市民社会的自主性品格。

再则，构建政府管制行为的制衡机制。其一，管制权重新配置。目前食品安全领域由食品药品监督管理、农业、质检、卫生、工商、环保、法制等部门分享监管权限，并以分段监管为主、品种监管为辅，这种体制容易导致权力边界模糊、政出多门、多头管理，甚至出现无人负责、监管不力、市场秩序混乱、管制效率低下等问题。因此，要实现民主化管制，就必须对管制权进行重新配置。在横向配置上，鉴于食品安全监管的专业性、独立性特点，理应在食品安全监管职能与相关产业主管职能相分离的基础上，合理归并现有监管机构，构建独立的、专业性强的食品安全管制机构。考虑到对现行行政体制的冲击和改革路径依赖等因素的影响，2008年1O月进行三审的《食品安全法(草案)》是在现行监管体制的基础上，强调对食品安全实行全程监督管理，明确食品安全综合协调职责由国务院卫生行政部门承担，而国务院质监、工商、食品药品监管部门依据本法和国务院规定的职责，分别对食品生产、流通、餐饮服务活动进行监管。但基于国务院卫生行政部门综合协调能力(内设负责综合协调机构级别低)以及地方卫生行政部门与地方政府隶属关系等因素的考虑，建泌借鉴美国食品安全监管经验，在国务院下设食品安全协调委员会，行使食品安全监管综合协调权力，这将更利于做到部门间职能既不交叉，又不脱节，无缝衔接。在纵向配置上，出于食品安全监管跨地区溢出效应以及避免地方政府“唯GDP至上”的强有力干预的考虑，构建中央垂直一体化的监管体系，并视监管业务量的大小酌情设置其派出机构，从而防止因地方保护而导致的食品安全问题的发生。其二，司法审查制度的设立。其重点是对管制机构滥用自由裁量权的行为加以审查。但如何确定自由裁量权的合理性标准则是对管制者进行监管所面临的一大难题，对此，需要从判例法制度和陪审团制度的安排上，进行制度创新。其三，建立公众参与的绩效评估制度。美国FCC的绩效评估制度有重要的借鉴意义。美国国会要求FCC提交年度绩效报告，同时还专门组织人员对FCC的绩效进行调查评估，并以绩效评估结果作为一个重要依据，定夺FCC的预算、职员数量等。我国在设计这项制度时，需要确定评估的主体，它既可以是全国人大常委会，也可以是国务院，其决定于整个政府管制体制。这项公众参与的绩效评估制度的构建，将利于民主化管制模式的推行，进而提高我国食品安全领域政府管制的效率和质量。

总之，单一主体的政府垄断型监管模式已不能保证政府食品安全监管职能的切实履行，必须引入协商对话机制，让企业和消费者等利益相关方充分参与到管制过程之中，实现监管主体的多元化，形成政府、市场、利益团体共同监管的局面，才能既较好地弥补政府能力的不足，又较为有效地减少政府被监管对象俘获的现象发生之概率。实证调查的分析表明，在当下中国，由于公众具有较高的参与热情，对自身利益相关密切的食品、医疗等方面监管的参与热情更高，故而，在食品安全监管领域率先尝试践行民主化管制模式存在着客观的社会现实基础。问题的复杂性在于，相对于政府垄断型管制模式而言，民主化管制模式虽然能为管制主体提供外在的援助力量，由此增强其管制的有效性，但该模式同样形成了对管制主体的监督和制约，对其利用监管权力来谋取自身利益的行为构成了障碍。这样一来，监管主体就未必存在推行民主化管制模式的内在动力。所以民主化管制模式在食品安全领域的引入绝非易事，其不仅有赖于管制主体的上级政府尤其是中央政府的强力推动，亦离不开强大的市民社会形成的外在压力。从这一意义上说，我国食品安全管制模式的转型任重而道远。