中图分类号：C912.82 文献标志码：A 文章编号：1001-862X（2025）04-0116-008

一、引言

乡镇是国家政权组织与社会直接接触的行政末梢，是“乡政村治\"基层治理体系的重要组成部分。乡镇处在政权体系的末端，其所掌握的人、财、物等体制性资源较为有限，因此有学者认为乡镇是“不完整政权\"[]。然而，面对资源有限性的约束，乡镇治理却是简约高效的[2]，资源有限性和治理有效性成为乡镇治理中的一个悖论，面向一线治理情境的机制创新是理解上述悖论的关键[3]。乡镇包村制就是其中一种治理机制（，它是指“乡镇对所辖的各个行政村配备专职乡镇干部，负责联系协助该村的工作”，它从解放初期的驻村工作队发展而来，是党的群众路线的具体体现，在全国各地乡村应用非常普遍[4]。学者们指出，乡镇包村制能够基于人格化关系的生产润滑体制运作[5]，通过推动干部下沉实现自下而上地表达民意和政治参与[6，具有显著的治理效能。

那么，为什么乡镇包村制能够取得显著的治理效能？既有研究主要是从非科层化治理的角度进行分析。乡镇包村制虽然建立在乡镇科层组织的基础上，但是其运作逻辑却与常规的科层化方式不同，是一种非科层化的治理方式，这使其具有较高的灵活性，能够与非程式化的乡土社会相适应，实现低成本的简约治理。[7然而，非科层化治理所涵盖的治理机制范围十分广泛，除了乡镇包村制以外，还包括领导小组、工作专班等其他治理机制，这些机制也都具有较强的灵活适应性，如果仅仅从非科层化治理的角度进行分析，未能精准揭示乡镇包村制的组织特性。……