钱懿佳 邹美常 鄢波

摘 要：低碳试点政策是应对气候变化和推动可持续发展的重要举措，政府、企业和社会各方共同努力，共建共享低碳环境的愿景正在逐渐成为现实。在低碳试点政策的推行过程中，政策驱动力与新发展理念将进一步助推新能源产业发展，更好地发挥新能源产业作为减缓气候变化、改善空气质量，促进经济增长，推动科技创新和提升竞争力的重要支撑。本文基于低碳试点政策背景下新能源产业的发展现状及存在的问题，提出促进新能源产业发展的优化路径，以期促进新能源产业的高质量发展。

关键词：低碳试点政策；新能源产业；产业集群；政府补贴；绿色消费

本文索引：钱懿佳，邹美常，鄢波.<变量 2>[J].中国商论，2024（03）：-164.

中图分类号：F832；P754.1 文献标志码：A 文章编号：2096-0298（2024）02（a）--06

1 低碳试点政策的背景和发展

如今，全球气候变化挑战日益严重，极端气候事件频繁发生，给全球经济和社会带来巨大损失。一方面，作为世界上最大的发展中国家，我国承受着日益加剧的气候风险和环境压力，2021年，全球人均碳排放达4.69吨，我国人均碳排放达8.05吨，是全球人均碳排放的1.716倍。我国迫切需要采取措施减缓温室气体排放，积极参与全球气候治理。另一方面，低碳经济发展是未来可持续发展的必然选择。通过推进低碳试点政策，我国有望优化能源结构，提高资源利用效率，促进绿色技术创新，推动经济发展方式转型，实现经济增长和环境保护的良性循环。因此，我国高度重视气候变化问题，并积极采取措施应对气候变化。

2010年，我国正处于全面建成小康社会的关键时期，此时工业化、城镇化也在加快发展，能源需求也在进一步增长，基于实现经济全面增长的同时有效控制温室气体的排放目标，我国自2010年以来，立足国情，统筹规划，开始了自上而下的低碳试点发展政策。2010年7月，国家发改委发布《关于开展低碳省区和低碳城市试点工作的通知》，确立了包括广东、辽宁、云南、天津、重庆、深圳等和天津、重庆、厦门、杭州、南昌、贵阳、保定八市为首批低碳试点，具有极强的地域代表性，这一举措也正式将低碳发展作为城市发展目标。此后，2012年和2017年为扩大试点范围，发挥不同地区比较优势、促进地区间良性互动发展，国家发改委分别发布了《国家发展改革委关于开展第二批低碳省区和低碳城市试点工作的通知》《国家发展改革委关于开展第三批国家低碳城市时代工作的通知》等文件。与第一批试点的工作要求相比，第二、三批试点要求增加了一项，即各试点城市必须坚持五位一体总体布局，积极创新体制机制，积极探索创新经验和做法，加快形成绿色低碳发展的新格局，为全国低碳发展发挥示范带头作用[1]。低碳试点政策各批次具体实施年份、实施城市和主要任务如表1所示。同时，各地政府在推动经济持续增长，提升地区发展水平的基础上需要积极应对日益严峻的环境问题，减少碳排放，保护生态环境。双重挑战和压力促使地方政府必须审时度势，把握住低碳发展的机遇，将低碳发展列入重要战略部署，围绕低碳发展规划制定低碳发展政策，调整产业结构，发展绿色低碳产业，优化能源结构，倡导绿色消费，推动形成绿色低碳的生产方式和生活方式。

2 低碳试点政策下新能源产业发展情况

能源是经济社会发展的基础和动力源泉，我国形成了以煤炭、电力、石油、天然气等主要化石能源为中心的能源体系。从2022年看，我国能源消费中化石能源占比达82%。2014—2022年，我国非化石能源占比逐年上升，但占比仍小于17.5%，可以看出我国在经济发展的过程中对化石能源的需求量较高，且在很长一段时间中消耗量仍会居高不下。但传统的能源粗放式发展会对我国经济发展形成较大的制约。一方面，化石能源的开发会对生态环境造成较为严重的破坏，造成水污染、大气污染和温室气体排放等不良影响，我国在实现碳达峰和碳中和的目标上将会面临较大的压力。另一方面，我国煤炭、天然气等化石能源供给形式较为严重。我国绿色煤炭资源量约占全球煤炭资源量的10%，煤炭资源回收率平均仅为50%左右。我国1993年成为石油净进口国后，進口量逐年增加，至2022年已达到我国消费量的73.5%。化石能源具有不可再生特点，资源的有限性容易引发能源危机、带来社会动荡和环境恶化，不利于人类长期发展。新能源具有可再生性，是提高国家能源安全保障、实现节能减排与应对全球气候变化的重要举措。我国将新能源发展纳入国家发展战略，并不断调整能源政策以保障能源供给和实现可持续发展。

面对日益严峻的气候危机挑战，作为世界上最大的发展中国家，我国也展现出负责任大国的使命和担当，不断推进碳达峰、碳中和进程，其中低碳试点城市政策便是为了完成这一目标的政策手段，旨在提高城市碳排放效率。在试点城市建设过程中，政策监管者为实现碳减排与经济发展的双赢目标，一方面会采取严格的环境规制措施迫使高污染排放企业降低污染力度，另一方面通过对城市的产业结构与产业布局进行调整来实现碳减排目标，因此会加强引进新能源产业的力度[2]。截至2022年底，全国铁路电气化比例达到75.6%，新能源公交车超过50万辆，共享单车随处可见。2022年，全国以新能源的非小微企业为条件的相关企业共有86267家。从区域分布来看，江苏和山东以9889家和9310家相关企业领先，广东则以6016家位列第三位，河南、河北、浙江、安徽相关企业数量均超过4000家。在国内政策法规体系扶持下，以太阳能光伏发电和风电为代表的新能源开发与利用已经形成了初步规模和一定的经济效益。截至2022年底，可再生能源发电累计装机容量12.13亿千瓦，占全部电力装机的47.3%。当前，全社会用电量实现较快增长、电力消费结构继续优化，发电装机绿色转型持续推进，以低碳排放为特征的产业体系和消费模式将快速实现。可以看出，在低碳试点政策背景下，新能源产业将逐渐增多，可能发挥产业集聚效应，促进低碳经济发展。

本文借鉴李世忠、郭立伟等学者的做法，用通用设备制造业、电气机械及器材制造业两个行业的工业总产值来表征新能源产业的总产值，数据来自全国各地级市统计年鉴和统计局官网，删除了缺失程度较高的城市，使用线性填补法填补剩余城市缺失数据，计算出2007—2020年我国新能源产值的总量。从图1和图2可以看出，我国新能源产值自2010年低碳试点政策颁布后大体上成增长趋势，增长率有所下降，但在2012年扩大低碳试点城市范围和数量后，增长率有所提高。2016—2018年，我国新能源产值降低的原因可能是我国自2014年后研发投入增速大幅放缓的原因，而技术研发是关乎新能源产业发展的重要因素，此段时间，我国大部分地区受经济下行压力较重，创新活动受经济大环境影响较其他经济活动更大，研发环节受制影响了新能源的生产效率和行业的产值。同样，从图3可以看出，新能源产值占工业总产值比率自2012年开始逐年提高，2016—2018年有所降低，但自2019年起所占比值又有所提高。

本文使用区位熵指数衡量新能源产业的集聚程度，区位熵指数越高则表示聚集程度越高。根据表2显示，2007—2020年我国长三角地区新能源聚集程度普遍较高，绝大部分西部地区例如宁夏回族自治区、贵州省、甘肃省等省份则聚集程度较低，吉林省、天津市等省市在2007—2020年新能源产业聚集程度增长较快。目前，新能源产业在我国已经初显了集群式发展的特征。全国某些地区形成了四大产业集聚区：一是以西部地区的光照与资源优势为基础，发展了多晶硅及光伏发电站集群区；二是西南地区凭借电力和科研院所的优势，发展了多晶硅产业集聚区；三是东部地区凭借技术、资金及配套优势，形成了光伏全产业链集群区；四是华中华北地区以人才与科研优势为支撑，发展了组件及设备集群。这些产业集聚区的形成和发展，为新能源产业的推进提供了有力支撑，为促进新能源产业的技术创新和产业升级打下了坚实的基础。

近年来，国家针对新能源行业持续出台利好政策，加快构建清洁低碳、安全高效的能源体系。为此，我国主要省份针对核电行业，提出几点发展目标。其中，浙江、福建、广东和海南均提出了至2025年末的核电装机规模，辽宁提出在“十四五”期间将新增核电装机224万千瓦。周亚虹等（2015）研究发现在产业起步阶段政府补助能带来新型产业盈利优势[3]。当地方政府给出相当大的优惠幅度或当市场规模达到一定比例时，便有可能形成地方性产业集聚。可见，政策驱动是产业发展的重要因素，企业盈利将吸引更多同企业在一个地方集中。因此，在低碳试点政策背景下，新能源产业集聚将可能带来集聚效应，为绿色低碳转型建设提供强劲支撑。同时，政策倾斜是企业发展的助推剂，相比其他行业具有更便捷的途径、宽松的门槛，吸引更多同行企业在同一地方集中。新能源产业是一个创新水平要求较高的行业，因此需要大量的资金支持，存在一定的投资风险，但当新能源产业创新满足市场需求时，将吸引外资投资，吸引的外资投入产业中进一步扩大企业再生产。当新能源产业市场竞争力逐渐增大，一定程度上形成产业集聚现象。当前，我国对新能源产业给予较多的政策支持，低碳试点城市相较其他非试点城市，其减碳压力较大。为减少压力，将大力推动新能源产业发展，促进低碳经济的发展。此类行为将可能引发城市间竞争，如通过减少税费、给予财政扶持等方法促进新能源产业的聚集和进一步高质量发展。

3 低碳试点政策下新能源产业发展过程中存在的问题

低碳试点政策有力推动了新能源产业的发展，但在发展中仍存在一些制约新能源产业高质量发展的问题。

3.1 企业资金压力大

虽然中国在一些新能源技术领域取得了进展，如太阳能光伏、风力发电等，但在其他领域，特别是一些核心技术和高端设备制造方面，仍然相对薄弱，这导致中国的新能源产业仍然依赖进口一些关键设备和技术，面临技术壁垒的挑战，产品附加值和利润较低。技术水平是提升新能源产业竞争力的关键，而研发活动和新能源项目通常需要大量的投资支持，如太阳能光伏电站、风电场等项目。虽然政府提供了一定的资金支持，但较集中于项目建设和生产领域，在技术研发环节力度较小，导致企业面临资金缺口和财务压力，难以有效的提高技术创新水平和能力。这可能影响项目的顺利推进，甚至导致一些项目中止或搁置。同时，相关产业可能对环境和地域等外部条件有着较高的要求，例如太阳能产业需要较大的土地进行建设，受制于天气的变化还需要建立备用电源供应系统，都需要较高的资金投入保障[4]。另外，补贴对象会出现选择性偏差，政府补贴出于其社会目标的动机倾向投向具有更大成功可能性、更高预期回报率的企业，使得真正需要补贴的企业享受不到政府补贴，造成补贴效率的低下。资金压力不仅限制了新能源产业的技术创新和研发能力，也对企业的运营和市场拓展造成了不良影响。

3.2 基础设施不完备

新能源产业集群通常依赖于可再生能源，如风能和太阳能。然而，这些能源的产生通常呈现出集中在偏远地区或海上的特点，远离人口密集地区。这一地理分布趋势给电网的稳定性和可靠性带来了一系列严峻挑战。电网建设滞后，电力输送线路覆盖的完善度不足，可能导致新能源的波动性难以有效调度，从而出现弃风、弃光等问题，极大地影响了新能源的利用效率。值得注意的是，电力输送和储能设施的不完备也成为制约新能源输送效率的瓶颈。中国新能源海上风电和太阳能發电的远距离输送面临着基础设施建设滞后的问题，缺乏足够完善的海底电缆和输电线路，制约了清洁能源从离岸到陆地的高效输送，成为离岸风电和太阳能开发实际应用的瓶颈。另外，新能源产业集群的发展需要大规模的原材料和组件运输，需要发达的地方网络作为依托，若交通和物流基础设施不健全，将导致企业无法高效利用产业资源，造成供应链延误、生产成本增加以及产品交付困难等一系列问题，直接影响企业在激烈市场竞争中的竞争力。

3.3 地方干预制约产业发展

新能源产业集群相比传统产业集群而言，具有依托政府制度的特点，依赖于地方政策的驱动，受政策环境影响较大[4]。低碳试点政策为地方政府提供了在经济转型过程中积极投资新能源产业的契机。政府可能出于实现绿色经济和可持续发展的目标，更加关注新能源产业，并通过财税支持、补贴和优惠政策等手段，鼓励企业加大在新能源领域的投资，提升产业的技术水平和竞争力。然而，过度的政府干预也可能产生一些负面影响。首先，政府过度干预可能导致市场扭曲。随着新能源产业的发展，市场竞争逐渐激烈，特别是光伏、风电等领域。过度的竞争可能导致产品过剩和价格下跌，影响企业的盈利能力。一些地方政府出于吸引投资和就业的考虑，可能过度追求本地新能源产业发展。这可能导致资源浪费、产能过剩，甚至形成市场垄断和不规范竞争。过多的补贴和优惠政策可能会扭曲新能源产业的市场竞争，使得市场资源过度集中在某些细分领域，影响其他领域的发展。这可能导致新能源产业内部的不平衡发展，制约整体产业的进步。其次，在政绩压力下政府可能倾向于支持高利润的新能源项目，导致资源错配[5]。在追求经济效益的考量下，政府可能更倾向于支持高利润的新能源项目，而忽略了一些具有潜力但利润较低的新能源领域。这可能导致新能源产业内部资源配置不合理，影响产业的全面发展。最后，政府干预过度可能导致投资环境的不稳定性。政府可能会依据发展现状较为频繁调整相关政策，特别是涉及补贴、税收优惠等支持政策。这种不稳定性导致企业在制定技术创新和市场推广策略时，需要考虑政策不确定性可能带来的影响，难以做出长远规划，影响企业的高质量发展。政府政策频繁变动或政策执行不稳定，也可能使投资者对新能源产业的长期前景感到不确定，从而减缓资本流入和项目进展，对产业发展产生阻碍。

4 促进新能源产业发展的优化路径

4.1 优化政府补贴政策和力度

首先，政府应该制定长期的、稳定的财政支持计划，明确新能源产业发展的目标和政策措施，加大对新能源技术研发的投入，特别是在核心技术和高端设备制造方面，避免过度依赖短期性、临时性的资金补贴。建立多年规划，充分考虑产业发展周期和政策执行效果，同时与产业相关方广泛沟通，以确保政策的科学性和可持续性。政府可以设立专项基金，用于支持新能源技术创新和项目推进，通过引导金融机构提供贷款优惠等方式，激励企业加大技术创新投入，并与企业、科研院所等建立紧密合作关系，共同开展技术研发和创新项目，降低企业的研发成本，提高技术创新效率。其次，政府可以通过优化补贴政策，确保补贴对象的公平性和合理性。政府应避免补贴出现选择性偏差，确保真正需要补贴的企业能够得到支持，提高补贴效率。同时，建立技术创新评估和推广机制，对新能源技术创新进行评估和认证，推广符合标准的新能源技术，对相关企业免征前几年所得税或减少所得税率。这有助于提高技术创新的质量和效率，鼓励企业加大技术创新投入，进一步推动产业的可持续发展。

4.2 完善基础配套设施

首先，完善电力输送和储能设备是确保新能源产业可持续供应的关键。政府应加强电力输送线路的建设和改造，提高输电效率和稳定性，解决新能源电力远距离输送的问题。同时，发展多样化的储能技术，包括电池储能、储氢技术等，用于储存间歇性能源，保障新能源的稳定供应。其次，应致力于完善地方网络发达性，包括加强通信和互联网基础设施建设。建立高速宽带网络和5G基站，将信息技术与新能源发电设施相连接，实现实时数据传输和监测，在提高新能源设备运行效率的基础上加强新能源系统的智能化管理，提升产业整体运行水平。再次，提倡“互联网+”经济模式，即以互联网为核心，推动新能源发电和消费者之间的互联互通。建设智能电网和能源互联网，建立能源信息共享平台和能源交易市场，实现供需双方的即时互动与协调。这样的模式能够更好地应对新能源波动性和间歇性问题，确保能源的高效利用，推动产业向更加智能、灵活和绿色的方向发展。最后，加强新能源产品的运输网络建设，特别是针对分散式能源产业。发展绿色物流和绿色运输技术，采用新能源驱动的运输工具，提高运输效率和降低运输成本。此外，建设多式联运网络，将不同运输方式有机结合，优化物流通道，提升新能源产品的供应链效率。

4.3 平衡政府干预与产业发展

首先，政府应更好地发挥市场的决定性作用，减少过度干预。鼓励企业在市场中自主竞争，优胜劣汰，推动新能源产业朝着高质量、高效能、低碳排放的方向发展。政府可以通过竞赛招标和公平竞争机制，为优秀的企业提供更多支持，激励其在技术创新、产品质量和服务水平方面不断提高。其次，政府需要关注新能源产业的全面发展，避免过度关注某些细分领域，而忽略其他领域的潜力。在政策制定中，要考虑到不同新能源技术的发展阶段和特点，给予适度的支持和引导。政府可以通过技术评估和市场需求预测，合理引导资源配置，避免产业发展的不平衡性。再次，政府应加强产业规划，制定科学合理的新能源产业规划。政府可以组织专家和企业代表共同制定规划，明确产业发展的目标和路线图。在规划中要考虑到新能源产业与其他相关产业的关系，统筹发展，促进产业协同创新。最后，要注重强化政策落实，强化企业的“获得感”，创新政策执行方式，实现长效机制，防范政策的经常性变更对于新能源企业发展的影响，真正让政策落到实处，以更高质量的政策供给来为企业提供政策支持，增强企业对经济发展的信心。同时，加强对新能源产业的全过程监管，避免政策执行过程中出现不规范行为和市场乱象。通过这些综合措施的实施，政府可以优化对新能源产业的干预方式，减少负面影响，推动新能源产业健康发展和可持续增长。政府在制定和执行政策时要充分考虑产业发展的长远利益，促进企业在市场竞争中取得优势，为实现绿色经济和可持续发展目标做出积极贡献。

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