王 钢,蒋亦华

(1.淮阴师范学院 教师教育协同创新研究中心,江苏 淮安 223300; 2.中国矿业大学 公共管理学院,江苏 徐州 221116)

乡村教师是实现乡村教育振兴的核心力量,为此国家和地方层面出台多项乡村教师政策。乡村教师政策的有效实施依赖于政策执行主体。本文所言之乡村教师政策执行主体,具体指向“对新世纪我国乡村教师政策实施的进程和效果有显著影响,能将政策目标、内容、举措等转化为实际行动的人”。

1 问题的提出

对乡村教师政策执行主体的现实行为进行相对客观评价,需要探讨主体行为改善的方法和具体路径。乡村教师政策的有效性依赖于政策的实施,而实施的关键则在于政策执行主体,因此需要对乡村教师政策执行主体的行为作出合理评价。新中国成立以后很长一段时间内,由于客观与主观因素的制约,特别是城市优先的国家发展战略,导致乡村教育一直处于基础教育的相对薄弱部分。进入新世纪后,随着教育公平和乡村振兴的持续提出,乡村教师队伍建设问题引起了社会广泛关注。在上述特定背景下,中央政府借鉴一些发达与发展中国家的共性做法,并结合当今中国教育发展实际,持续、密切出台了一系列乡村教师政策文本。不同学者对这些政策文本作出了不同类型划分[1][2],笔者则依据文本内容是部分涉及还是完全聚焦乡村教师队伍建设,将所有政策划分为关联性政策与完全性政策[3]。

就现实来看,我国乡村教师政策落实不到位、迟到位现象较为普遍,主要原因是政府没有强化乡村教师政策的落实督查,没有建立政策执行的问责机制。乡村教师政策的执行问题在其他研究者成果中亦有体现,这种体现可能仅仅停留于现实情境的分析,亦可能以此为基础,进一步寻求解决问题的办法。如邓亮等认为,不同群体行为逻辑的相互作用和影响,造成了乡村教师政策执行的现实困境[4]。解光穆等认为,由于我国各地经济发展、教育水平存在差异,因此乡村教师政策的精准落地需要从收入待遇提高、专业能力发展、现实补充与未来培养等三个方面细化优化,通过明晰并设法解决不同政策所面对的突出问题,确保乡村教师安心、舒心、用心、精心从教[5]。还有学者指出地方政府在政策执行中的偏差阻碍了乡村教师的实际获得感[6],因此需要加强对政策工具执行效率的评估以及不同政策之间的融合[7],对《乡村教师支持计划(2015—2020)》落实的成效和存在问题进行总结。

综观国内学界既有的成果可以发现,国内乡村教师政策研究尽管已触及如何提高政策执行效果,少数成果表现出明显的学术价值或操作意义,但总体来看,并未成为独立的、相对成熟的研究领域。我国乡村教师政策执行的研究缺失,不仅表现为重视程度不够,还涉及认知问题。所谓认知,指研究者们所提出的政策执行建议,往往基于个体主观性判断,或基于某种特定的理论,或基于较小范围与样本数的实证研究,由此必然带来相关建议的局限。事实上,我国乡村教师政策执行过程中的问题涉及活动范畴、体制范畴、机制范畴、观念范畴等方面[8],这种变异与偏差的形成原因固然可以列举很多,且往往与范畴有关,但最终必须回归至政策执行的资源、环境以及执行者层面。从执行者观之,新世纪我国乡村教师政策执行主体的构成如何,应然关系是什么,如何相对科学评价现实主体的行为,如何对不同主体的行为进行重构,上述一系列重要命题,在现有的研究中并未得到明晰与深度回应,本文将在此基础上做出分析解释。

2 我国乡村教师政策执行主体的构成分析

乡村教师政策执行主体的构成分析,应避免两种思路。一是主观式认定,即“我”认为是什么即是什么,二是平移式认定,即由学界公共政策或教育政策执行主体的厘定引申出乡村教师政策执行主体。前者臆想色彩强烈,因缺乏足够的梳理或论证而难以服众。后者不但要求既有的理论积淀相对丰厚,且就相关判断已达成共识,还涉及一般与特殊、共性与个性的关系理解。理想状态的乡村教师政策执行过程,是政策目标渐致实现、政策举措渐致落实的过程,从目标与举措分析执行主体构成,不但反映了“执行”的本真意义,有利于达成共识,而且为进一步分析执行主体的问题行为、寻求解决问题路径提供了可靠视角。现阶段我国乡村教师政策执行主体是一个多元、涉及纵向与横向关系的复杂结构,不同主体的身份有单一与复合之分,有的主体仅为乡村教师政策的执行者,有的则兼具制定主体、执行主体、评价主体等多重角色属性。

一是政府部门。乡村教师队伍建设隶属于公共服务范畴,而公共服务是现代政府的基本职能,使得政府部门在乡村教师政策执行过程中占据重要主体地位。作为新世纪我国乡村教师政策执行主体的政府,既包括中央政府,还包括地方政府。这里所言之地方政府,并不涵盖乡镇,仅涉及省、市、县三级,而中央政府,不仅指向最高国家行政机关,还隐喻与地方政府的关系变迁。传统计划经济时期,中央与地方之间主要表现为控制与被控制关系,中央政府掌控几乎所有社会资源的支配权,地方政府的权力构成及其大小,通常由权威者意志或政策导向决定。改革开放特别是党的十八大以来,中央以渐进方式赋予地方立法、财税、人事等权力,试图通过制度设计摆脱“一放就乱、一收就死”的怪圈,实现中央与地方的高效合作和互动,这时的地方政府特别是县级政府,客观上已成为我国乡村教师政策落实的“最后一公里”。

二是实施教师教育的高校。传统师范教育由三级体制向二级体制过渡,导致高校已成为我国教师职前培养和职后培训的主要力量。这里所言之高校,包含所有师范类院校和相关非师范院校。所谓师范类院校,指校名中含有“师范”二字并保留若干师范专业的高校。所谓非师范院校,从特定角度看即为《〈教师资格条例〉实施办法》的产物,其客观与普遍存在,意味着我国具有开放特点的、混合型的教师教育体制已经形成。目前,我国承担教师教育的高校中,非师范院校已约占70%,其师范生人数占师范生总数已近50%。

三是乡村学校。学校是教师生存和发展的主要场域,其办学底蕴、环境布置、制度设计、管理理念与方式等,对教师的职业信念、行为习惯有直接或间接的影响。我国乡村学校的构成较为复杂,不但有东部、中部、西部以及近郊、远郊、偏僻等不同区域之分,还涉及寄宿制与非寄宿制等不同类型,又分为高中、初中、小学以及中心校、村小、教学点等不同层级。进入21世纪以来,为优化教育资源配置,国家曾进行乡村义务教育学校布局调整,这种调整由于在实际操作时以追求规模效应、降低财政压力为主要动力,导致乡村学校数量短时间内呈急剧下降态势,如2000年我国乡村高中、初中、小学、教学点分别为2 629所、41 942所、440 284所、157 519所,到2016年则为553所、16 171所、106 403所、86 800所。

四是乡村教师。科层意义的乡村教师政策执行,是一个自上而下的过程,这一过程由于存在于教师的日常生活,且往往以个体的理解与反应为衡量尺度,因此,其最小实践单位并非乡村学校,而是乡村教师。目前,我国乡村教师数量近300万,占教师总量的四分之一左右。所有乡村教师中,还有一定数量的代课教师存在,即便是在编教师,有的来源于民办转公办,缺乏系统的理论积淀,有的从教时间较短,实践积累不多。

3 乡村教师政策执行主体的问题行为分析

分析乡村教师政策执行主体的行为必须避免随意性与主观性,要回答应然意义或理想状态的执行主体是什么,即明晰主体行为评价的参照系选择。这种明晰,应以理性、整体为思维特点,以致力于形成共识为目标,具体应围绕履责和协同进行两方面作出阐释。

所谓履责,不但涉及对责任内涵的认知,还涉及情感与态度、水平与能力。前者是履责的前提,意味着责任不仅指向分内之事,还包含对不履行义务结果的承担。后者是履责的条件,集中表现为德性与能力相统一的实践智慧。强调实践智慧,不仅因为现实中的乡村教师政策执行面临许多“首次”,无法进行复制或模仿,而且有其丰富的理论渊源。教育政策执行是一定的意义建构过程[9],既受外部环境的影响,还受着各种偶发事件的影响[10]。以履责作为理想主体的关键词,基于两个因素。首先,履责已成为当今中国出现频次较高、几乎涉及所有领域的词汇,成为对组织和个人实施评价的核心指标,强调履责无疑反映了现代社会发展的普遍性诉求。其次,现实中的每类主体,都拥有与乡村教师队伍建设密切相关的权力,其中政府权力来自社会成员共同达成的契约,实施教师教育的高校、乡村学校、乡村教师的权力来自政府通过法律、政策等形式的让渡。根据权责一致原则,权力应与所承担的责任相适应,不能只承担责任而不予以授权,也不能拥有权力而不履行责任。

所谓协同,最初来自于古希腊语,与和谐、同步、合作等意思相近。20世纪70年代以后,随着协同理论的发展和多领域推介,协同被赋予丰富的内涵,不但涉及人与人之间,还涉及不同应用系统之间、不同数据资源之间、不同情景之间。其中人与人之间的协同,指向主体的关系范畴,强调的是主体之间的协商、互助、合作及其程度,其本质是对矛盾、冲突、疏离等传统主体关系的一种反思与重构。以协同作为执行主体的另一个关键词,与协同理论、过程理论密切相关。协同论视域的乡村教师政策执行,是一个完整的系统,子系统之间是否存在非线性相互作用,是判断协同理论适用性和解释力的关键因素之一。过程论视域的乡村教师政策执行,其主体并非平面化的并列存在,而是以交互、叠加、生态等为特征的“主体间性”。

履责者与协同者既相对独立,有各自的维度和内涵,又密切联系,形成了相互促进的正向关系。以此为参照,对我国乡村教师政策执行主体的行为进行审视,则不难发现其问题所在。从主体之间关系观之,随着“教师管理”向“教师治理”的理论与实务转向,标志着我国乡村教师政策执行的多元主体结构已经实质性形成。这种以政府赋权、以不同主体独立作用为主要表现的治理结构,虽然有效克服了传统一元模式的弊端,调动了不同主体的积极性,但在引导不同主体协同以及主体内部协同、彰显整体效应方面尚缺乏有效与主动应对。本真意义的协同,必须明晰不同主体的行为边界,避免越位和缺位现象;必须准确理解平等与主导之关系,防止以倾向性的主导地位否定主体之间的平等;必须建立并不断完善相应的机制,推动主体合作由外部到内部、由宏观到微观、由抽象到具体的转化。

从单一主体行为观之,乡村教师政策执行主体的行为缺失既有共性特点,又有相对独立的个性表现。共性特点集中表现为“有令不行”或“下有对策”,其具体表征是:热衷于做表面文章,重文本传达轻政策落实;基于利益考量或其他因素,改变政策内容或选择性落实政策;机械式执行政策,忽视政策过程的弹性空间以及执行者的能动作用。个性表现指不同主体行为缺失的差异性表征,通常与主体自身的态度、水平、能力以及身份变迁有关。其中,政府的行为缺失表现在越位和缺位并存,实施教师教育的高校的行为缺失表现在职前培养与职后培训两个方面,乡村学校的行为缺失与管理者密切相关,乡村教师的行为缺失则集中表现在专业发展层面。

4 我国乡村教师政策执行主体的行为改善

乡村教师政策执行主体的行为缺失,与主体对政策的认同程度、感知到的政策执行压力以及主体的自我效能感等密切相关。基于上述判断的解决方案,应重视相关政策文本的完善,通过充分的、深度的调研论证,分清各类不同性质问题,进一步彰显乡村教师政策设计的有用与实用特点。在此基础上,应强化对政策执行主体的行为规约与引导,这种规约或引导分别以责任、制度或机制为关键词,从而使乡村教师政策执行主体获得强大与持久动力,有效解决“应该做什么”以及“如何做得更好”等难题。

4.1 充分厘定乡村教师政策执行主体的责任

乡村教师政策执行主体的责任厘定,不能简单等同于政策规定做什么即做什么,而是要从现实与未来、确定性与不确定性等方面进行综合考量,既强调达到基本要求,又要突出高质量政策执行的重心所在。

政府作为乡村教师政策执行主体,其责任应重点围绕如何发挥主导作用展开。乡村教师政策的执行,必然引发实施教师教育的高校、乡村学校的主动或被动变革,上述两类执行主体的相关法律定位目前尚不十分明晰,加之其自发型变革往往存在局限性,因此,必须借助或依赖政府的强大主导力量。主导不同于领导,其基本语义是善于把握全局、引导事物发展。基于上述理解的政府主导,必须改变传统的一元独大、包办一切、无限主体形象,由总体性支配角色向引导性扶持角色转变,防止以简单化的行政命令代替专业化的诊疗,持续提高政府主导的品质与境界。

相关高校作为乡村教师政策执行主体,其责任应重点围绕如何培养、培训高质量乡村教师展开。在乡村教师的培养中应着眼三个方面:一是有扎实的教育教学专业知识与能力,从而做到“教得好”;二是具有丰富的乡土文化和乡村地方知识,从而做到“下得去”;三是具有强烈的乡村教育情怀和乡村教师职业认同,从而实现“留得住”。特别要重视身份认同感的塑造,因为身份认同感是乡村教师对自身职业与职责的主观认知,是乡村教师扎根乡村的关键[11]。因此,实施教师教育的高校特别是地方高校,应把乡土性作为一个重要指标贯穿于教学活动的全过程,充分开发和利用本土资源,改变统一设置的培养模式,设置一定数量的乡村教师本土化课程[12]。

乡村学校作为政策执行主体应围绕如何形成教师队伍建设特色展开。由于我国乡村学校构成较为复杂,不同学校所面临的教师队伍困境不可能完全相同,期盼找到共同尺度,统一所有乡村学校教师队伍建设的目标、内容、进度,不但严重背离了我国乡村教育的实际,在实践中难以操作,而且可能引发乡村教师队伍建设新的矛盾。目前我国约有32%的初中、62%的小学以及所有教学点分布在乡村,加之义务教育教师队伍实施“县管校聘”改革,使得学校的城乡区分趋于模糊,因此加强乡村学校的特色建设成为一个需要面对的共同议题。

乡村教师作为政策执行主体应围绕其专业自主发展。专业发展有两种常见方式,一是外部强加的、任务式的、以在职培训为主要标志的专业发展,这种发展方式虽能在特定时期较快提升乡村教师队伍的整体水准,但常常因缺乏对一线教师诉求的了解、忽视个体的选择权而受到质疑。二是自主式发展,即乡村教师依据自身与外部实际,自主确定专业发展的目标和行动指南,通过自我的持续作为,提升专业素养,拓展成长空间。自主式发展让个体从“局外人”变成“局内人”,由“被造”变成“自造”,由“要我发展”变成“我要发展”,充分体现了对人的主体性、能动性的理解与尊重。乡村教师的专业自主发展虽然强调自我意识和能力,但不排斥甚至需要外部制度的引领以及教师组织的支持,需要激发出潜在的意识和能力并积极作用于教学的始终,突破固有的狭隘和束缚而选择更适切的实践活动,唯有如此才能彰显专业自主的自觉、能动与超越之意。

4.2 完善相关制度和机制提升主体履责质量

责任的明晰虽构成了履责的必要条件,但并没有解决责任的落实问题。主体角度的责任落实侧重具体的过程、方法、路径等要素,管理角度的责任落实关注每一类主体最终的行为效果如何,二者核心关键在于相关制度的建立与完善。

政府的履责应通过问责予以督促和引导,问责是一种要求承担否定性后果的责任追究制度。问责作为一种手段运用,在督促各级政府组织、相关公职人员履行相关职责方面具有不可或缺的意义,但同时要防止因设计缺陷而导致的简单化或异化现象。事实上,完善的行政问责制度,必须突出以人民为中心的思想,避免既当运动员又当裁判员的设计思路,进一步明确谁来问责,防止过重与过轻两极倾向。问责还应当按照权责一致原则,准确界定被问责对象,切实保障其申辩与申诉权利,反映问责应有的个性特点。

实施教师教育的高校的履责可以通过师范类专业认证予以督促和引导。我国师范类专业认证2014年开始试点,2017年印发认证标准和办法,2018年正式实施。相应的标准分为三个等级,分别对应国家对专业办学质量的基本要求、合格要求和卓越要求。我国师范类专业认证尽管具有鲜明特点,如从关注机构转向关注学生、从单纯关注结果转向关注人才培养全过程、从阶段性评估转向常态化监控,但从制度的设计与实施考量看仍存在部分缺失。如有学者认为,我国师范类专业认证应进一步激发专业认证的主体诉求,健全专业认证的行业组织,完善专业认证标准与认证关键技术,提高公众参与意识[13]。考虑到乡村教师队伍建设的重要性和迫切性,加之高校目前的教师职前培养普遍存在“轻农”“离农”甚至“厌农”现象,师范类专业认证制度的未来优化,应明确将师范毕业生是否了解并热爱乡村教育、高校是否为乡村学校和在职教师发展作出贡献作为专业质量的一个重要考察维度,并细化若干可观测的具体指标。

乡村学校的履责可以通过完善校长负责制予以督促和引导。校长负责制是世界各国中小学较为普遍的领导体制,我国在新中国成立后一直进行公立中小学校长负责制的探索,1995年随着《教育法》的颁布,进一步由普通的教育政策上升为国家意志的教育法律,这种变化巩固了校长在学校行政集体的核心地位。致力于推动乡村学校履责的校长负责制,必须赋予指定含义。首先,校长负责制对校长提出专业化要求,意味着校长能带领整个行政团队专注于学校的长远发展。其次,校长负责制应明晰并切实保障校长的权力,突出由此形成的一系列外部和内部制度安排[14],同时要构建权力运行的监督机制,防止由于个人独断而走向权力腐败。

乡村教师的履责可以通过完善强制性退出机制予以督促和引导。退出机制的提出,不仅因为其对乡村教师专业自主发展有明显促进作用,还源于两个因素。一方面我国教育法律、政策已触及不合格教师退出问题;另一方面,已有政策并没有改变乡村学校仍存在一定比例不合格教师、部分教师不思进取的客观事实,有悖于社会对乡村教育质量的普遍关切。不合格教师退出机制的构建是世界各国共同的难题,我国所面临的困惑则在于不合格教师认定缺乏标准,相关证据较难收集,退出成本一般较大,容易受到人情因素影响;退出程序不完善,缺乏系统的补救制度[15]。能否基于已颁布的合格教师专业标准,厘定不合格教师的内涵和实践表征,在我国乡村教师数量基本满足的大前提下,妥善解决好乡村教师自主发展动力不足以及能进不能退、能上不能下等问题,应成为判断退出机制是否完善的主要指标,从而解决乡村教师的履责监督问题。