□杭州市土地储备交易中心 孙建卫

土地储备是土地供应的前道程序，是政府调控土地空间资源、平衡用地供给需求的重要工具，也是规划实施、引导统筹发展的有效手段。高质量的土地储备战略布局、空间结构和推进时序，不仅有助于对土地资源的统筹兼顾，更有助于发挥土地储备对空间战略的支撑作用。因此，在“多规融合”的基础上，通过编制土地储备专项规划，对区域的土地储备空间、规模、时序等进行全面的统筹安排，是非常必要的。本研究在土地储备计划现状与挑战的基础上，探索城市土地储备规划管理转型的目标导向和实现路径，提出了土地储备规划编制的思路。

一、储备计划与规划管理现状分析

土地储备计划管理是土地储备开展的重要前置工作。计划管理的合理与否影响着土地储备工作的实际成效。随着土地政策参与宏观调控的不断深入，土地储备计划管理成为了各级政府调控土地市场乃至宏观经济的重要抓手。大量的地方实践证明土地储备计划能够直接指导具体储备项目实施，具有较强的操作性。然而，随着城市发展进程的不断加快，单纯的计划管理很难应对新时期的城市发展难题，在系统性、协调性、持续性等方面的不足也日益凸显。新时期城市发展的多目标和多元价值诉求，对土地储备计划管理体系提出了全新的挑战。

2018年1月，修订后的《土地储备管理办法》首次提出编制“土地储备三年滚动计划”，明确了编制依据和编制内容，重点是符合土地利用总体规划和城乡规划，合理确定未来三年的规模，讲究“总量、结构、布局、时序”等方面的平衡，同时还明确“年度土地储备计划”的编制时限和报批程序。从单一年度计划到三年滚动计划，这是国家层面上对土地储备计划管理的一次优化，但文件没有对具体的编制规范、实施细则的要求，为地方政策实践留足了空间。2019年3月，广东省自然资源厅结合国家2018年发布的新修订版《土地储备管理办法》，首次在政策文件中明确要求各地除完成年度储备计划及三年滚动计划外，还需开展五年中期储备规划，进一步加强储备工作的计划性及规划性。2020年12月，江苏省发布了《江苏省土地储备规划编制规范（2020年修订版）》和《江苏省土地储备计划编制规范（2020年修订版）》，强调以土地资产运营为手段，将国土空间总体规划的控制指标和空间布局具体落实到土地要素上，有利于全面落实国土空间规划要求，促进城市公共服务功能完善和城市能级提升。2022年7月，浙江省自然资源厅印发了《浙江省土地储备工作指引（试行）》，明确提出支持有条件的地方根据国民经济和社会发展规划、国土空间总体规划，结合城市建设中长期发展规划，编制土地储备专项规划或进行专题研究，统筹安排城市重点片区、重点区块开发建设等，确定城市未来重点储备空间。

二、土地储备规划的着眼点

土地储备规划是土地储备工作的一项重要内容。它在规范和培育土地市场、增加地方财政收入、优化城市空间布局、产业结构和保障民生等方面发挥了积极而重要的作用。然而随着共同富裕、高质量发展等新时期国家和城市发展战略的提出，对土地储备规划工作提出了更高的要求。在建立土地储备规划管理体系前，必须明晰其与大多数城市实践多年的土地储备计划管理之间的区别与联系。在法定地位上，土地储备规划是土地储备计划的上位规划，即相关部门应以土地储备规划为依据编制土地储备计划。土地储备规划不是土地储备计划的替代品，而是对国土空间规划和已有土地储备计划间缺漏位置的补充，是新时期国土空间治理体系的必要组成部分。土地储备计划管理则是土地储备规划管理体系的一部分，储备计划在长期规划的引领下指导近期工作实践。在时效性上，土地储备计划一般指针对下一年度储备工作的短期年度计划，或是对未来三年工作进行计划安排的三年滚动计划，也可被称为近期土地储备计划，时效性较短。土地储备规划则时间跨度更大，一般以5年为一个规划期，从而大大加强对辖区内土地资源的长效调控。在空间性上，相较于土地储备计划，土地储备规划涉及的空间更广，关注目标不局限于某一具体地块或项目，更多地聚焦于城市总体空间发展，重点发展区域调控等。

三、土地储备规划的目标功能

（一）更好地落实国土空间规划

随着中国城镇化逻辑的不断转变，国土空间规划的范式也开始了一系列转型：从过去以物为中心的“造城”转向以人为中心的“营城”，从“增量扩张为主的规划”转向“存量更新为主的规划”，从“城市优先”转向“自然优先”，从“线性建设”转向“闭环治理”，从“经验规划”转向“智慧规划”，从“编制范式”转向“管理范式”，最终实现从高速度增长向高质量发展的转变 。国土空间规划体系的不断变革也对土地储备规划转型升级提出了新的要求。国土空间规划所考虑的“终极蓝图”“多规合一”等理念，更多地聚焦在空间尺度以及长时序的时间尺度，而现有的土地储备工作大多聚焦于年度的数量维度。土地储备工作是国土空间规划落地实施的第一道工序，如何构建空间规划与土地储备之间的沟通桥梁，是加强政府对土地资源的长效调控，落实国土空间规划的重要抓手。

▲杭州市运河中央公园

（二）更好助力城市高质量发展

党的二十大报告明确指出，要加快构建新发展格局，着力推动高质量发展，强调“高质量发展是全面建设社会主义现代化国家的首要任务”。这就需要在经济、社会、文化、生态等各领域体现高质量发展的要求。土地是经济社会高质量发展的重要载体，是城市能够“稳增长”“稳投资”和项目落地的基础和保障。土地储备规划管理作为城市盘活挖掘土地多元价值的重要政策工具，必须始终贯彻“创新、协调、绿色、开放、共享”的新发展理念。一方面要为城市经济稳定快速发展提供土地要素保证，另一方面也要挖掘土地的社会、生态价值，从而保障城市均衡可持续发展。

（三）提升政府纵向治理能力

土地储备规划是政府公权力的一种表现形式，是政府对土地市场调控的重要方式。然而，当前土地储备工作面临着不同规划、计划之间的冲突，以及市区两级发展导向协调等一系列现实问题。解决这类问题的关键在于建立多方协同并面向实施的整体性土地储备规划框架，将破碎化的空间、权属、行政职能和发展需求等高度整合，强化市域整体考虑，构建面向整体性治理的土地储备机制。因此，新时代的土地储备机制应充分体现政府统筹协调能力，有效协调各方发展导向，保障城市高质量发展。

四、土地储备规划的编制逻辑思路

（一）储供联动，支撑推进空间规划的有效实施

在土地储备规划编制过程中，将加强储供联动研究，有助于加强土地资源要素对于重点地区的保障，落实计划跟着项目走，确保重大建设项目空间落地，同时也有助于缩短储供周期，提高土地储备资金的使用效率，从而形成可持续的动力，推进空间规划科学有序实施，确保国土空间按照规划开发利用、重大设施按照规划布局建设。

（二）规划引领，实现由规划到计划全链条管理

探索建立“规划引领—储备供应—建设实施—评估反馈”的动态管理实施机制，实现国土空间规划的纵向穿透、土地开发和再开发的市域协同、开发时序的中长期统筹、以及自然资源要素的全过程管理。首先，厘清空间规划与土地储备规划的层级对应关系，编制时序衔接国土空间近期规划和五年发展规划，同时衔接国家层面对于土地储备三年滚动计划和年度计划的编制要求。其次，结合国土空间总体规划和详细规划全覆盖，聚焦城市体检评估发现的主要问题，合理确定未来土地储备的结构、布局和时序，引导土地储备向重点区域布局，差异化引导土地储备项目的用途结构配比，促进资源要素向重点领域倾斜，全面推进重大项目有序落地，实现优地优用，推动城市空间结构优化。

（三）以供定储，合理确定落实储备规模

结合近年供地需求，根据人口导入增长，经济社会发展，产业发展布局情况，合理确定储备规模，优化储备区域结构。既要在招商意向强、市场需求旺、去化周期短、职住不平衡的区域，加快有效做地，满足市场需求；又要避免在库土地规模经年累积，造成大量储而未供现象。在规模总量调控与结构调控的双重引导下，实现对不同区域用途土地储备规模的结构调控。

（四）聚焦近期，实现有序精准收储供应

一是大力保障重点地区，提升城市发展能级。重点地区是带动新一轮发展的重要引擎，要衔接落实国土空间总体规划中明确的优势产业平台、创新策源地、对外链接枢纽地区、重要公共中心等关键性战略节点地区，加强空间资源要素梳理，分析地区土地收储潜力，促进应储尽储。二是提升城市宜居品质，优化职住平衡关系。重点关注人口导入迅速的发展板块，做好就业和居住的平衡。产业地区应加强住宅用地，尤其是保障性住房的供应；居住为主的区块应结合轨道交通站点，谋划高品质的就业中心。三是精准支持重大项目，充分发挥带动效应。为各类重大产业项目，以及轨道综合开发做好支撑衔接，加强周边居住用地、商业服务设施供应，充分发挥重大项目的带动效应。四是精细谋划存量空间，提升土地利用效率。在开发边界约束下，应进一步结合低效用地存量盘活专项行动，加快疏解低效市场、传统低效制造业等非核心功能，梳理亟待进行重点改造提升的区域，作为潜力储备区块。