刘泽汀 梁洪壮

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1 教育基建项目融资主体分类

依据教育基建项目融资主体的资金来源的不同（即资金是否主要来源于国家财政性经费或是否获得国家财政性经费的支持），可将教育基建项目融资主体分为公办主体和非公办主体两大类。

1.1 教育基建项目融资公办主体

教育基建项目融资公办主体包括国有企业法人、集体企业法人、机关法人、事业单位法人和部分社会团体法人，具体包括政府主办的各级各类学校、科研院所、国有独资企业、国有独资公司、国有资本控股公司、由政府出资保障的部分社会团体等机构。

1.2 教育基建项目融资非公办主体

教育基建项目融资非公办主体包括公司法人、非政府出资保障的社会团体或个人，具体包括民营企业、营利性民办学校、部分非政府出资保障的社会团体等。

2 普通项目融资特点

2.1 融资主体的排他性

普通项目融资主要主体的排他性指的是项目融资主体依靠项目的现金流量（包括自身现金流构成的资产），而非依靠项目发起人、投资方的信誉及项目自身以外的资产而形成融资。鉴于普通项目融资主体排他性的特点，项目债权人主要关注项目还款额度，该还款额度是来源于项目未来现金流量，项目融资额度、融资成本构成等都跟项目在未来的自身现金流量与项目自身资产价值关系密切。

2.2 追索权的有限性

传统融资方式如贷款，项目债权人既重视项目的未来投资收益，也注重项目债务人的信用和现有财产，项目债权人追索权具有完整性；而项目融资是仅限于项目自身，除了特别约定外，只能追索项目自身资产，无法追索任何其他形式资产。项目融资完全依靠项目自己的现金流量（包括自身现金流构成的资产），即项目自身经济强度，因此，项目债权人追索权具有有限性。少数项目融资具有完全无追索权的特点，如农产品无追索权项目融资：农场经营者以尚未收获的农产品作抵押，从政府的农产品信贷公司获得项目融资。

3 教育基建项目融资特点

3.1 教育基建项目融资有别于普通的项目融资

如果是公立学校等政府主办的事业单位发起的教育基建项目融资，那么融资主体是事业单位法人，主要不是依靠项目自己的现金流量（包括自身现金流构成的资产），而是依靠项目发起人或者投资方信用及其他形式的资产开展融资。因此，公立学校等政府主办的事业单位发起的教育基建项目融资主体不具有融资主体排他性的特点。同时，由于公立学校等政府主办的事业单位法人有政府财政收入作为保障，此类教育基建项目属于国有资产，项目不具有或少量具有经营收益，将这些项目的营运收益当作还款资金来源和获取物权担保是不足的，债权人往往通过不属于项目实体的第三方（如城投公司）作为担保，因此，该类教育基建项目融资的债权人追索权具有有限性。国有独资企业、国有资本控股企业、由政府出资保障的部分社会团体等与公立学校相类似，不完全具有融资主体排他性、债权人追索权有限性等特点。

3.2 教育基建项目融资具有普通项目融资的特点

如果是非公办主体等公司法人、营利性民办学校、非政府出资保障的社会团体等作为融资主体，由于这些融资主体不具有“政府兜底”性质，与普通项目融资主体性质差别不大，所以此类教育基建项目融资主要依赖项目自身未来的经济强度，具有普通项目融资主体排他性和债权人追索权有限性的特点。

4 教育基建项目融资渠道探究

4.1 公办主体的融资渠道

若是公立学校等政府主办的事业单位、国有独资企业、国有独资公司、国有资本控股公司、由政府出资保障的部分社会团体等融资主体发起的教育基建项目，鉴于其具有的特点，可以有以下几种融资渠道。

4.1.1 政府直接投资

政府直接投资教育基建项目是指政府作为投资主体，使用预算安排的财政资金进行教育基建项目投资建设活动，构成教育基建项目投资的部分。

公立学校等融资主体由政府出资举办，其教育基建项目既属于公益性项目又属于基础设施项目，理论上属于政府直接投资的公共领域范围。因此，政府直接投资构成此类教育基建项目的首选融资渠道。对融资主体而言，政府直接投资的优势在于融资主体无还本付息压力，资金可靠性强，是融资主体的最优选择。

4.1.2 流动资金贷款

由于公立学校等政府主办的事业单位、国有独资企业、国有独资公司、国有资本控股公司、由政府出资保障的部分社会团体等融资主体的土地、教学楼、教学设备等资产是国有资产，不能用于抵押，所得学费等收入需要上缴财政，也不能用于抵押，因此，抵押贷款的方式不适用于此类教育基建项目融资，应使用银行流动资金贷款进行融资。银行依据公立学校等融资主体近几年的收入评估其贷款能力，贷款时间是中长期的。如果公立学校等融资主体每年的可支配收入（非财政划拨部分）能够覆盖贷款本息，银行就可向其发放流动资金贷款，公立学校等融资主体可实现流动资金贷款融资。流动资金贷款的优势在于能够有效降低教育基建项目融资成本，贷款手续相对简单、资金使用灵活。

4.1.3 地方政府专项债券融资

地方政府专项债券指省级政府为有一定收益的公益项目发行的、以公益性项目对应的政府性基金收入或专项收入作为还本付息资金来源的政府债券，包括新增专项债券和再融资专项债券等[1]。公立学校等融资主体在每年地方财政局上报融资计划给省级财政厅时，可将本单位融资计划一同报送。地方政府专项债券在2021 年12 月提前下达2022年新增专项债券额度1.46 万亿元的基础上，2022年3 月30 日,财政部又向各地下达了2022 年剩余的新增专项债券限额，2022 年9 月底之前完成下达的专项债券额度的发行[2]。由于地方政府专项债券资金来源稳定，还款付息成本低、压力较小，公立学校等融资主体须牢牢把握新增专项债券额度的难得时机，争取通过地方政府专项债券融资实现教育基建项目的资金筹集。

4.1.4 BOT 或BT 融资渠道

采用BOT 融资渠道（而非“类BOT”模式，因为“类BOT”不具备项目融资的特点）融资，也叫特许权投融资方式，即“建造—运营—转移”，是指地方政府通过特许权协议，将教育基建项目交由专门设置的项目公司，由该公司负责教育基建项目融资，项目公司在特许的时间段内，拥有教育基建项目的“所有权”（该“所有权”不是完整意义上的所有权），同意收取使用教育基建设施的对象一定费用，以此回收教育基建项目投融资、建造、维保及经营成本费用，还贷且特许期满后，项目公司将设施无偿移交给政府[3]。公立学校等单位的食堂、学生宿舍等教育基建项目可以采用这种方式进行融资，也可以采用BT 模式（该模式属于BOT 模式的衍生种类，即“建设—移交”）。政府对教育基建项目进行立项，完成项目可行性研究报告、报上级审批等基础性事务，将项目融资和建设的特许权转让给投资方，银行、其他金融机构依据项目自己的现金流量（包括自身现金流构成的资产）等综合评价投资者经济实力，对项目进行融资贷款。投资者同政府签订BT 投资合同并由前者组建BT 项目公司，投资方在教育基建项目建设期间履行业主权责，对教育基建项目进行融资、建设，承担项目建设期内的风险[4]。完成教育基建项目建设之后，投资方按合同约定将完工的项目移交给政府，政府按合同约定价格分期支付各项费用。该融资渠道有助于解决依靠政府直接投资或专项债券融资可能存在的政府资金不足的问题，在确保教育基建项目所有权归属不变的前提下分散教育基建项目投资风险，有利于更先进的技术或管理经验的引入。

4.1.5 PPP 融资渠道

PPP 融资渠道指的是政府部门或地方政府通过政府采购的方式，与中标公司建立特定企业，签订特许合同，由特定企业负责筹建与经营。政府与发放贷款的银行等金融机构达成向借款机构承诺将按与特定公司签订的合同支付有关费用的协议，而非政府对项目进行担保的协议，让特定企业更易得到银行等金融机构的贷款。公立学校等公办主体发起的教育基建项目可寻求政府的大力支持，采用PPP 融资渠道开展融资活动，既能够使更多的民营资本参与到项目建设中，提高项目建设效率，降低项目建设风险，又能减轻政府投资负担，减小财政预算压力。尤其是混合所有制改革背景下的公办职业院校的教育基建项目融资，采用PPP 融资渠道是能够适应混合所有制改革、提高公办职业教育办学活力的便利渠道。公办职业院校须在办学体制、教育基建项目融资机制上做出重大改革，探索“以租代建”“建办分离”开展教育基建项目建设，既要发挥现代企业经营优势，又不能简单照搬企业模式，要有机融合混合所有制办学模式与现代企业制度。在引进社会资本的同时要防止营利性的纯商业化办学模式。PPP 融资项目才能有序推进，实现“1+1+1 ＞3”，如果各自为政、见利忘义，就会影响项目实施进度，导致“1+1+1 ＜3”的不良后果。职业教育领域进行混合所有制改革应高度重视、小心推进[5]。

4.1.6 ABO 融资渠道

ABO 即“授权—建设—运营”，是政府融资渠道收窄后基础设施投融资、建设、运营的创新之举。部分政府认为ABO 融资作为PPP 融资的补充，在程序上相对于PPP 更加简化，政府只负责规则制定、绩效考核，便于实现政企债务隔离。政府将教育基建项目的投融资、建设、运营工作授权属地国有企业执行，若平台公司作为被授权单位，须剥离政府融资职能，平台公司的角色从PPP 融资中的社会投资人转变为ABO 融资的业主方，独立自主整合资源以推动教育基建项目运行。总体来说，ABO 融资渠道本质上属于政府采购行为。可结合政府专项债政策，将ABO 模式与政府专项债结合，把教育基建项目分割成不同模块，使具有经营性收入且纳入政府性基金或专项收入的教育基建项目申请政府专项债作为教育基建项目资本金进入或置换债务性资金，剩余部分项目采用ABO 模式实施。

4.2 非公办主体的融资渠道

若是公司法人、非政府出资保障的社会团体，具体包括民营企业、营利性民办学校、部分非政府出资保障的社会团体等非公办主体发起的教育基建项目融资，虽然也可以采用前述PPP 等融资渠道，但鉴于其非公益性的特点，很难得到政府直接投资、政府专项债券融资或政府信用的加持，因此，有符合其自身特点的可供选择的其他融资渠道。

4.2.1 自有资金渠道

民营企业、营利性民办学校等非公办主体可在自有资金充裕的条件下考虑自有资金对教育基建项目的投入，自有资金不足的情况下再选择其他融资渠道融资。以自有资金渠道对教育基建项目进行投资，资金的使用成本最低，无任何还本付息的压力，如果自有资金充足，可主要考虑自有资金渠道。

4.2.2 民间投资渠道

民营企业、营利性民办学校等非公办主体可在自有资金不足的基础上，通过传统融资渠道民间投资获得教育基建项目的前期投资，先将教育基建项目建设起来，再考虑后续资金的来源。虽然民间投资的比重在投资少、见效快、技术性不强的一般性竞争领域如制造业、房地产业、农业和其他行业较高，在文化、教育等领域的投资比重较低，但是随着经济社会的持续发展，全社会对教育基建项目的关注度进一步提升，教育基建项目必然会吸引更多的民间投资，营利性民办学校对民间投资来说更具吸引力。

4.2.3 在建工程抵押贷款渠道

民营企业、营利性民办学校等非公办主体的教育基建项目融资，可采用在建工程抵押贷款的方式获得后续建设融资。通过自有资金、民间投资等筹集到前期建设资金后，教育基建项目初步施工建设起来，形成在建工程之后，符合在建工程抵押构成要件的非公办主体可作为抵押人，连同土地使用权一并抵押进而获得在建工程继续建筑的银行贷款以继续项目建造。但依据相关规定，银行无权接受在建工程抵押同时发放流动资金贷款或其他类型贷款，需签订抵押合同依法到相关部门办理抵押物登记手续，准确评估在建工程价值之后，才能办理和发放在建工程抵押贷款。此渠道手续相对复杂，对投融资双方的资格条件规定较多，办理时间跨度较长。在建工程抵押贷款渠道的优势在于银行贷款利率相比其他资金渠道来源更低，融资成本相对较小。

4.2.4 风险投资渠道

民营企业、营利性民办学校等非公办主体发起的教育基建项目由于具有营利性质，以商业化办学模式或运营方式开展项目的后期运作，因此，此类教育基建项目融资可引入风险投资资金，解决教育基建项目资金不足的问题。引进风险投资渠道的资金来源广泛，既可以是国有资本，也可以是法人资本、集体资本、个人资本等，相较于民间资本等渠道，风险投资资金的来源具有更多的可选择性，融资主体可获得资金规模更大。其不足之处在于风险投资资金融资成本较高，且民间资本一旦进入风险投资领域，会发生委托人和代理人分离的较高风险，进而导致道德风险和逆向选择。

4.2.5 不动产投资信托基金渠道

不动产投资信托基金渠道（REITs）是指把庞大且流动性较低的不动产切割成若干细小单位，通过发行流动性较高的有价证券如收益凭证等，募集资金，交由专业投资机构对不动产开展投资经营管理，实现不动产证券化。我国于2020 年开始实施REITs，根据《国家发展改革委办公厅关于加快推进基础设施领域不动产投资信托基金（REITs）有关工作的通知》（发改办投资〔2021〕1048 号），要求各地根据本地区基础设施现状、项目自身条件和前期准备情况等，认真梳理意向项目和储备项目，对符合条件的项目做好分类储备[6]，标志着我国的基础设施REITs 将加快进入实施阶段。基础设施REITs 主要有以下五项优势：

1）属于权益型融资产品，可作为项目资本金使用，不会额外增加政府债务负担，有效缓解地方政府债务压力，同时降低金融杠杆水平，防范系统性风险；

2）融资期限长，与基础设施项目建设周期相匹配，有效解决项目收益与传统银行贷款期限不匹配的问题；

3）资产管理属于主动型管理，具备专业的管理团队，可有效提高基础设施资产运营效率；

4）公开上市模式对基础设施领域市场化改革有推动作用，更大范围地吸引更多投资者，增强市场流动性；

5）有助于盘活存量基础设施资产，为新建或升级基础设施项目提供补充资金[7]。

随着基础设施REITs 工作的加快推广和项目库的建立，该融资渠道预期会成为我国教育基建项目融资的重要渠道。虽然能否通过REITs 分散投资风险仍存争议，但由于REITs 具备权益融资、流动性高的属性，可以有效盘活存量资产，为原始权益人重新获取权益资金支持，同时，可以降低整体杠杆率水平，使其信用重新扩展成为可能，且其收益主要来源于租金收入和项目基础设施的升值，大部分收益将用于发放分红，因此，REITs可作为公司法人、非政府出资保障的社会团体等教育基建项目融资的非公办主体的可供选择的融资渠道。