课题组

强县工程是推动湖北城乡融合发展、加快建设全国构建新发展格局先行区的关键举措。湖北省第十二次党代会提出，“要实施强县工程，加快推进以县城为重要载体的就地城镇化和以县域为单元的城乡统筹发展”。课题组通过深入调研，提出湖北实施强县工程的对策建议。

一、湖北实施强县工程具有良好基础

（一）城镇化建设向全域布局、全面发力推进

中共湖北省委制定了《湖北省国民经济和社会发展第十四个五年规划和二〇三五年远景目标纲要》 及《湖北省新型城镇化规划》 《湖北省城镇人居环境建设“十四五”规划》 等专项规划，细化了城镇化建设的目标任务和重点举措，10 县（市）进入国家新型城镇化建设示范名单。

（二）农业人口转移向全面放开、以人聚城推进

一是积极推进农业转移人口市民化。如，公安县保留农业转移人口涉农“三权”不变，对农民进城购房一次性补贴优惠，2020 年县城建成区常住人口达到 22 万人，较 2015 年净增 5 万人。二是推动创业就业城镇化。2016 年以来，湖北省共组织 106.66 万农村转移劳动者参加就业创业培训，新增农民工返乡创业 16 万人、带动就业 56 万人。三是推进基本公共服务均等化。与“十三五”相比，湖北省城区学前教育普惠率提高6.76 个百分点，新增城区公办义务教育学校学位52.75 万个，随迁子女在流入地公办义务教育学校就读比例达 96%。

（三）产业发展向产业集聚、产城融合推进

一是培育壮大县域产业，夯实基础。实施“万企万亿”技改工程，促进县域传统支柱产业改造升级、提质增效。仙桃市打造世界级非织造布产业集群，获中央投资 1.05 亿元，入驻项目 39 个、总投资 64.7 亿元。二是生态优先，绿色发展。县域万元GDP 能耗五年累计降幅16.37%。潜江市深化区域公用品牌建设，成就了潜江龙虾 520 亿元综合产值的大产业和 227 亿元品牌价值的大品牌。三是创新动能，培植后劲。目前，县域省级企业技术中心 213 家，高新技术企业 3328 家，15 家企业入选首批省级技术创新示范企业，县域规模以上工业企业 12320 家。

（四）县城发展向资源整合、城乡融合推进

一是强化土地保障。对深度贫困县、国家扶贫开发工作重点县、集中连片特困县，每县每年单列 40 公顷新增建设用地计划，“十三五”期间批准县城建设用地约 9.59 万公顷。二是用经营激活资源。公安县 2018 年以来融资筹资 42.89 亿元，引入民营资本推进民生项目，建成 6 所民营中小学校、3 家民营医院。三是优化城乡要素配置。目前全省建成交易市场 60 个，农村产权交易信息平台共受理交易19565 宗，成交总额 61.9 亿元。

二、湖北实施强县工程的薄弱环节和制约因素

（一）县域经济不强，产业发展不平衡不充分

一是发展不平衡，布局不均衡。产业发展基础较好的县（市）主要分布在重点开发区域，集中在沿长江、汉江流域的江汉平原地带。2020 年，7 个一类县（市）以17.6%的县域常住人口，完成了县域 25.1%的生产总值；29 个三类县（市）以 35%的县域常住人口，完成县域25.7%的生产总值。二是含新量不高，含金量不足。2019 年湖北省 3 家国家创新型县市（大冶、宜都、仙桃）中的规上企业研发经费支出占主营业务收入的比值、规上企业建立研发机构占比，分别为国家创新型县（市）平均值的 57.21%、66.39%。三是与沿海、中部省份差距较大。与江浙比，2020 年，湖北省县（市）平均 GDP292.1 亿元，分别是江苏的 28.6%、浙江的 57.2%；县均一般预算收入13.3 亿元，分别是江苏的 18.3%、浙江的29.8%。

（二）县城承载能力弱，基础设施不配套

一是县城教育资源不充足。普惠性学前教育资源覆盖率相对较低，部分县市义务教育大班额比例较高，普通高中还存在大班额、超大班额现象。二是医疗保障能力不足。“双百县（市）”中，大冶市、阳新县、监利市、公安县、黄梅县、蕲春县、仙桃市等 11 个县（市）尚无三级甲等医院。三是基础设施不配套。县城建设历史欠账较多，市政公用设施亟待改造升级。

（三）国家生态功能区保护与发展难度加大

湖北省是国家重点生态功能区，包括大别山水土保持生态功能区、秦巴生物多样性生态功能区、武陵山区生物多样性与水土保持生态功能区、三峡库区水土保持生态功能区，涵盖了 25 个县市；另外还有鄂东南幕阜山区属于省级重点生态功能区，涵盖了 2 个县。按照严守耕地红线、生态保护红线等国家政策要求，湖北省林地、耕地面积分别占全省国土总面积的 50%和 25%，能用于补充耕地的空间十分有限。

（四）县城发展制约要素多，推高城镇化成本

湖北省一些基础薄弱的县（市）既要满足保工资、保运转、保公共服务需求，又要推进基础设施、工业园区等建设，财政收入增速与支出刚性需求有较大差距。县城“就地城镇化”生活成本较高。以 2019 年武穴市农民人均可支配收入16848 元/年计算，农户不吃不喝购买一套 120平方米的商品房（均价 5000 元/平方米计算）需11 年。

（五）县城户籍吸引力减弱，县城人口总量呈减少趋势

受特大城市、中心城市对人口的“虹吸效应”影响，劳动力净流出加速了湖北省县域人口老龄化趋势，一些企业难以招到适龄劳动力。调查中，进城农民明确表示不愿意转户的达到 40%，进城定居的农民愿意有偿或无偿放弃承包地的仅占5%。

三、湖北实施强县工程的主攻方向

湖北实施强县工程需要坚持问题导向，遵循发展规律，大力发展县域经济，提升县城综合承载能力，促进县城人口集中、产业集聚、功能集成、要素集约，推动县域经济突破性发展，增强湖北县域高质量发展的新动能。

（一）坚持龙头带动，梯度发展

一是完善城镇等级规模体系。坚定不移支持武汉做大做强，增强国家中心城市功能。提升襄阳、宜昌城市发展能级，使之成为经济实力强、带动作用大的省域副中心城市。形成省域中心城市、省域副中心城市、地区中心城市、重要节点城市、一般城市的五级城镇等级体系。合理引导城镇人口分布，形成 1 个超大城市、2 个 I 型大城市、5 个 II 型大城市、11 个中等城市，31 个 I 型小城市、26 个 II 型小城市的城镇规模体系。

二是发挥中心城市辐射带动功能。第一，大力发展三大都市圈，增强中心城市及城市群等经济发展优势区域的经济和人口承载能力。武汉锚定国家中心城市和长江经济带核心城市定位，发挥龙头引领和辐射带动作用；襄阳、宜昌切实扛起“两翼驱动”的引擎责任，依据周边县（市）产业定位，充分发挥辐射带动作用，合理布局配套产业项目、协作企业，形成区域性低成本、高效率的优势产业带。第二，鼓励产业关联紧密、交通联通便捷的县（市、区）组团式发展，依托长江、清江、汉江等轴线促进毗邻地区一体化发展，开展跨江合作。加快构建汉十、麻竹和襄荆城镇发展轴，推动丹河谷、竹房神、随枣等城市组团发展。第三，探索城市圈（群）与县（市）融通发展试点，统筹城市群、中心城市、县域之间的重大基础设施、重大生产力布局，推动构建融资在城市、投资在县域，研发在城市、制造在县域，头部在城市、配套在县域的一体化发展格局。

三是立足特色支持“百强进位”。支持全省高质量发展重点县（市、区）立足产业资源禀赋、发展潜力、产业承载力，错位发展，建成高质量、各具发展特色的“排头兵”。以强县工程为抓手支持“百强进位”，在重大基础设施、重大生产力布局、奖励扶持等方面予以倾斜，支持补短板强弱项，持续缩小与排名靠前县市之间的差距，全面提升综合竞争力和发展质量。

（二）坚持科学定位，合理布局县域产业

一是一类县市如枣阳、宜都等地重点推进工业化城镇化开发，以增强经济综合实力为首要任务，积极承接城市产业转移，促进产业集群化发展，使之成为全省乃至全国重要的人口和经济密集区。二是二类县市如宜城、老河口等地以增强农业综合生产能力为首要任务，在不影响主体功能前提下，大力发展农产品加工业，积极承接就业容量大、环境污染小的制造业。三是三类县市如南漳、保康等地突显生态业、文化和民族特色，促进生态农业、农特产品加工业等特色产业发展，引导区域内人口向县城和中心镇集聚。

（三）坚持补齐短板，提升县城承载力

一是持续推进县域交通基础设施增密、互通、提质。围绕全省综合交通运输格局，加快完善县域综合交通运输网络，统筹推进多种运输方式向县域覆盖。推进县域高速公路优化扩容、国省干线达标提质，加快推进武汉至大悟、武汉至阳新、宜昌至来凤等高速公路改扩建等重点项目建设。二是加速实施一批县域重大能源项目。推进新一轮城乡电网改造升级，支持县域企业参与电价改革，降低县域企业用能成本；推进监利—潜江输油管道、三峡翻坝运输成品油管道、西气东输三线湖北段等项目；推进荆州煤炭铁水联运储配基地、宜昌枝城港煤炭物流储备基地、鄂西页岩气勘探开发、潜江地下盐穴储气库一期等项目。

（四）坚持扩权赋能，加大要素保障

一是以赋能的办法添活力。推进深化扩权赋能强县改革，按照“能放尽放”原则开展相关领域改革，在农村“三权分置”改革、农村土地流转、提高“人地钱”挂钩精准度等方面，推出务实管用的举措，把扩权红利转化为强县效应。二是开展投融资体制改革试点。创新金融产品和服务，推动优质企业上市，利用国有资本通过融资平台注资帮助企业补充资本金和增资扩股，实现国有资本保值增值。运用共同缔造理念，提升政府性投资的管理和运营水平。污水处理厂、垃圾焚烧厂等项目，可以让国有平台投资建设，委托省内企业运营，推动资产优质化。三是推进土地集约高效可持续利用。开展县市开发区（园区）“亩产效益”评价改革试点，对评价较好的县市和企业给予奖励，与年度用地、用能、排放等资源要素分配挂钩。

（五）坚持完善机制，加强政策支持

一是健全激励考核机制。更加聚焦发展质效，注重县域发展后劲和活力，加强对“工业投资占固定资产投资比重”“新增规模以上工业企业数占年末规上工业企业总数的比重及升降幅度”等指标的考核，更加注重规上企业净增数。二是完善市民化成本分担机制。省级财政在安排均衡性财政转移支付时，逐步提高非户籍常住人口权重系数，省预算内投资向吸纳农业转移人口数量较多的城镇倾斜。三是深化生态保护补偿制度改革。探索建立补偿资金与破坏生态环境相关产业逆向关联机制，对生态功能重要地区发展破坏生态环境相关产业的，减少补偿资金规模。设立农业转移人口市民化奖励资金对吸纳生态移民较多地区给予补偿。四是建立农民县城落户激励机制。加强农业转移人口住房保障，完善公租房政策制度，扩大住房公积金制度覆盖范围，提高农业转移人口基本医疗保险、基本养老保险参保率。开展农业转移人口职业技能培训，提高农业转移人口融入城市能力。