孙 超

2021 年 40 月，中共中央新颁发的《中国共产党普通高等学校基层组织工作条例》（以下简称《条例》）为高校落实新时代党的建设总要求、执行新时代党的组织路线提供了基本遵循。《条例》明确规定了新时代高校党组织的主要职责，要求高校党委及高校院（系）级单位党组织都要履行领导学校或院（系）教职工代表大会（以下简称“教代会”）的职责。新时代坚持和加强党对高校的全面领导，建设并完善高校党的组织体系、制度体系和工作机制，必须重视和切实发挥工会作为党联系职工群众的桥梁和纽带作用，充分发挥工会作为教职工代表大会工作机构的作用，理清高校党组织领导教代会的职责定位，建立高校党组织领导教代会常态化长效化机制，推动高校工会建设、教代会建设与高等教育事业发展深度融合，给高校为党育人为国育才、实现高质量发展提供切实有效的思想保证、政治保证和组织保证。

一、新时代高校党组织领导教代会的职责定位

《条例》 赋予高校党组织领导教代会的职责，要求支持教代会正确行使职权，在参与学校民主管理和民主监督、维护教职工合法权益等方面发挥积极作用。教育部颁发的《学校教职工代表大会规定》（以下简称《规定》）明确了教代会的定位是教职工依法参与学校民主管理和监督的基本形式，要求学校建立和完善教职工代表大会制度。

（一）准确把握教代会与高校其它组织机构的关系，领导和支持教代会正确行使职权

教代会是教职工参与学校民主管理的机构，在建立和完善教代会制度过程中，不能把教代会制度与人民代表大会制度简单地划等号，不能把人大代表权利和代表视察、质询等工作方法简单地照抄照搬到教代会代表身上和教代会工作方式上。必须正确理解和把握教代会与人民代表大会是两个性质不一样的机构，人民代表大会是国家最高权力机构，而教代会不是学校最高权力机构；政府由人民代表大会产生，向其负责、受其监督，校长不由教代会产生，但校长的工作要听取教代会意见，受教代会监督。针对高等学校的组织和活动，《中华人民共和国高等教育法》（以下简称《高等教育法》）规定了高校四个基本组织机构分别是校党委、校长、学术委员会、教代会。其中，校党委领导教代会工作和全校工作，在高校四个基本组织机构职权职责中是管总的。在四者职权运行和职责履行过程中，需要特别引起重视的是，教代会的民主管理权与校党委的统一领导权、校长的行政管理权、学术委员会的学术事务审议权和评定权运行起来要各安其位，履行起来要各尽其责。要依法依规在各自的职权轨道上精准发力，发挥好各自权力的作用，而不能让这些权力错位、越位、失位。高校党委要通过法律法规赋予的自身及教代会职权，领导和支持教代会正确行使民主管理的职权，通过教代会民主管理作用的发挥，保证各项权力在办学治校中的平衡互补，而不能让权力运行只顾及一点，却不计其余，否则，权力运行就会脱离自己的轨道，超范围行使的权力会对其它权力的运行造成损害，进而对办学造成不良影响。

（二）正确处理教代会工作与工会工作的关系，充分发挥教代会民主政治职能

处理教代会工作与工会工作之间的关系，一方面要注重把握两者内在的逻辑联系，另一方面要清楚地认识到彼此的区别。从联系来看，《中华人民共和国工会法》（以下简称《工会法》）总则规定，“工会依照法律规定通过职工代表大会或者其他形式，组织职工参与本单位的民主选举、民主协商、民主决策、民主管理和民主监督”，工会有权对“企业、事业单位、社会组织违反职工代表大会制度和其他民主管理制度”的行为“要求纠正，保障职工依法行使民主管理的权利”。《工会法》 还规定，“妨碍工会组织职工通过职工代表大会和其他形式依法行使民主权利的”，要“由县级以上人民政府责令改正，依法处理”。也就是说，工会对企业、事业单位、社会组织实行职工代表大会这一民主管理制度具有执行权和监督权。教育部《规定》 也明确提出：“学校工会为教职工代表大会的工作机构。”显然，做好教职工代表大会的日常工作，检查、督促教代会决议的执行，是作为教代会工作机构的工会履行工作职责的应有之义。校党委领导的教代会工作要求充分发挥工会应有作用。

教代会与工会的区别在于两者的组织方式不一样，基本职责各有侧重。在组织方式上，教代会是由全体教职工通过选举的方式而产生出来的代表组成的，工会则是由广大教职工通过自愿结合的方式而组成的代表教职工利益的群众组织。在基本职责上，教代会的基本职责是参与办学治校过程的民主选举、民主协商、民主决策、民主管理和民主监督，落实教职工对学校事务的知情权、参与权、表达权和监督权，其中包括对教职工利益从学校政策源头上予以维护；工会的基本职责则是维护职工合法权益、竭诚服务职工群众。由此可见，教代会工作与工会工作的着眼点是有区别的，着力点也是不同的。工会工作的着眼点是当好教职工的“娘家人”，着力点是通过履行维权服务职责，切实提升教职工群众的获得感幸福感安全感；教代会工作的着眼点是打造学校发展的“助推器”，着力点是通过发挥民主政治职能，不断提高学校发展的凝聚力战斗力创造力。如果对教代会与工会的组织方式和基本职责认识模糊，就会在工作的着眼点上“眉毛胡子一把抓”，在着力点上难以做到靶向式精准用力。

（三）综合研判政策法规，科学厘定教代会职权职责

从现行法律法规来看，一方面，尽管校党委的统一领导权、校长的行政管理权、学术委员会的学术事务审议权和评定权的行使范围在高等教育法里都有明确具体的规定，可是作为高校四个基本组织机构之一的教代会的民主管理职权职责范围在高等教育法里却鲜有表述。另一方面，教代会作为事业单位的职工代表大会，其民主管理职权职责在《工会法》 和教育部《规定》里都有明确的规定。《工会法》 明确要求，“法律、法规规定应当提交职工大会或者职工代表大会审议、通过、决定的事项，企业、事业单位、社会组织应当依法办理”。《规定》 明确指出，教代会“听取学校章程草案的制定和修订情况报告，提出修改意见和建议；听取学校发展规划、教职工队伍建设、教育教学改革、校园建设以及其他重大改革和重大问题解决方案的报告，提出意见和建议；听取学校年度工作、财务工作、工会工作报告以及其他专项工作报告，提出意见和建议”等八项职权，规定“教职工代表大会的意见和建议，以会议决议的方式做出”。但教代会履行这些职权职责，即使形成会议决议，也常常是从文字到文字，从纸面到纸面，往往流于形式。究其原因是多方面的，其中现有法律法规和相关管理制度既缺乏强化教代会职权职责执行力的有效举措，也缺少执行职权职责规范性的应对措施是重要方面原因。要综合研判各级各项政策法规，依法依规施策，按照现代大学办学规律和高等教育管理规律，结合《高等学校教职工代表大会暂行条例》 等，近四十年的教代会工作实践经验教训，对教代会职权职责进行再审视再细化再厘定，减少弹性空间，不留想象余地。比如，学校应当建立健全沟通机制，全面听取教职工代表大会提出的意见和建议，切实支持教代会履行职权职责。要建立健全采纳机制，重视和尊重教代会所形成的会议决议，针对教代会所提出的意见和建议，合理吸收采纳；不能采纳的，应当做出说明。要通过建设和完善一系列常态化长效性机制，不断增强教代会职权职责的规范性、程序性、实效性，强化其作为学校民主政治建设的载体功能和教职工参与学校民主管理的平台功能，充分发挥其凝心聚力、集思广益、共谋发展的作用。

二、新时代高校党组织领导教代会的机制建设

作为党对高校领导的根本制度，党委领导下的校长负责制由中共中央办公厅《关于坚持和完善普通高等学校党委领导下的校长负责制的实施意见》（以下简称《实施意见》）作出了政策规定和制度规范，对新时代加强和改进党对高校工作的领导，完善高校内部治理结构，建立健全新时代高校党组织领导教代会机制，具有重要指导意义。

（一）建立健全研究教代会工作中重大问题的领导决策机制

《实施意见》 就进一步坚持和完善校党委领导下的校长负责制提出校党委领导学校教职工代表大会；校长向教职工代表大会报告工作，组织处理教职工代表大会、工会会员代表大会有关行政工作的提案。从领导体制上明确了“校党委领导什么”和“校长负责什么”；从决策机制上，明确了“校党委怎么领导教代会”和“校长如何负责教代会工作”。围绕领导什么、负责什么和怎么领导、如何负责这些重大问题，《实施意见》强调要坚持科学决策、民主决策、依法决策，防止个人或少数人专断和议而不决、决而不行。从议事决策制度上，实施意见对校党委全委会、常委会和校长办公会的议事范围、议事规则作出具体规定，对党委会议和校长办公会议讨论决定重大事项的议事决策程序等提出明确要求。如，《实施意见》 规定校党委全委会在党员大会（党员代表大会）闭会期间领导学校工作，主要对事关学校改革发展稳定和师生员工切身利益及党的建设等全局性重大问题作出决策；对事关师生员工切身利益的重要事项，应通过教职工代表大会或其他方式，广泛听取师生员工的意见建议。《实施意见》 明确将教代会引入校党委领导决策机制，不仅从制度上规定了教代会是校党委领导的对象，更明确了教代会属于校党委领导决策的议事范围和重要内容，同时明确规定了教代会是校党委领导决策的议事规则程序中的重要方式和关键一环。

（二）建立健全研究教代会工作中重大问题的议事决策机制

按照《工会法》 和《规定》 赋予教代会的职权职责，结合新时代高校工作实际和校党委领导决策管理的需要，要围绕领导什么、负责什么和怎么领导、如何负责，研究和决策教代会工作中面临的重大问题并形成良性的常态化长效性机制。

一是要研究和提升教代会工作机构的主体性能动性。要贯彻落实《中共中央关于加强和改进党的群团工作的意见》和中央党的群团工作会议精神，校工会作为校党委领导的群团组织，作为教代会工作常设机构，要在校党委领导部署下，紧紧围绕保持和增强政治性、先进性、群众性，有力有序推进自我革命和自身改革，建立专职为主、兼职与挂职相结合的工会干部队伍，增强工会组织的广泛性和代表性，提升工会组织的主体性和能动性，创造一批可复制可推广的“党建带工建”经验，形成上下联动、左右互动、整体推动的改革局面。

二是要研究和完善以教代会为基本形式的高校民主管理制度体系。要贯彻落实工会法，通过教代会基本形式，引导和组织广大教职工参与学校民主选举、民主协商、民主决策、民主管理和民主监督，创新民主管理实践形式，深化民主管理载体建设，加强教代会与党务公开、校务公开的制度衔接，促进教代会与集体协商、工会劳动法律监督、法律援助等有机结合，提高学校民主管理工作广泛性、针对性和实效性。建立健全学校内部利益矛盾自主调处化解机制，把教代会、集体协商、校务公开等制度融入学校法人治理结构和管理体系，探索中国特色现代大学制度下的民主管理实现途径。

三是要研究并调动以教职工为主力军的高校改革发展力量。要贯彻落实《中共中央国务院关于构建和谐劳动关系的意见》，统筹处理好促进学校发展和维护教职工权益的关系，调动劳动关系主体双方的积极性、主动性特别是教职工的主观能动性和创造性。通过深入开展“聚合力、促发展”教职工代表优秀提案征集推荐活动，深化“公开解难题、民主促发展”主题活动，推动学校和教职工协商共事、机制共建、效益共创、利益共享。加强调整优化劳动关系的体制、制度、机制和能力建设，加快建立健全党委领导、行政负责、社会协同、院系和教职工参与、法治保障的工作体制，加快形成源头治理、动态管理、应急处置相结合的工作机制，把解决广大教职工最关心最直接最现实的利益问题、切实维护教职工根本权益，作为构建和谐劳动关系的根本出发点和落脚点。

（三）建立健全领导和支持教代会依法依规开展工作的协调运行机制

高校教职工队伍作为知识分子群体，无论是文化知识层次、专业素养，还是民主意识、参政议政能力，都处于比较高的水平。办好中国特色社会主义大学，实现高校事业高质量发展，必须发挥广大教职工在人才培养、科学研究、社会服务和学校管理中的主人翁作用，全心全意依靠广大教职工。

一是要坚持人民至上，以教职工为中心，团结和动员广大教职工为新时代高等教育事业发展贡献力量。党的十九届六中全会审议通过的《中共中央关于党的百年奋斗重大成就和历史经验的决议》 指出：“党的根基在人民、血脉在人民、力量在人民，人民是党执政兴国的最大底气。民心是最大的政治，正义是最强的力量。党的最大政治优势是密切联系群众，党执政后的最大危险是脱离群众。”教代会作为以院系等为单位、由教职工直接选举代表组成的具有民主管理性质的群众组织，不仅是高校党组织联系教职工群众的桥梁和纽带，而且是高校党组织发挥教职工群众作用的平台和机制。要以教职工为中心，充分发挥教代会作为教职工群众组织的桥梁和纽带作用，充分运用教代会作为教职工民主管理的平台和机制优势，事关教职工切身利益重要事项的决策，应通过教代会或其他方式，广泛听取教职工的意见建议，凝心聚力，共图发展。

二是要坚持依法依规，完善和落实教代会制度，推动全过程人民民主、基层民主不断发展。要建立健全教代会民主选举、民主协商、民主决策、民主管理和民主监督制度，做好教代会代表培训和提案征集、提案办理工作，积极促进和提升教代会质量。要建立和完善为一线教师中的教代会代表联络服务制度，主动为他们开展调研、准备提案、履职建言提供服务。要健全定期向校党委汇报教代会工作制度，争取校党委对加强教职工民主管理工作的重视和支持。要完善与校行政联席会议制度，建立教代会与校行政及有关职能部门的沟通机制，推动劳动关系协商机制作用的发挥，充分表达教职工意愿和诉求，反映教代会意见和建议。

三是要坚持统筹协调，进一步健全教职工参与高校民主管理和监督的工作机制，实现党的领导、教职工当家作主、依法治校有机统一。要建立健全以教代会为基本形式的学校民主管理制度体系，不断强化教代会制度化、规范化和程序化建设。要实行党务公开和校务公开制度，及时向师生员工、群众团体、民主党派、离退休老同志等通报学校重大决策及实施情况，切实保障广大教职工对学校改革和发展的知情权、参与权、表达权和监督权，集中广大教职工智慧和力量，促进教代会审议建议权、审议通过权、评议监督权的落实，从而实现学校科学决策、正确决策。要通过这些制度，筑牢高校教职工民主政治权利保障长效机制，推进新时代高等教育高质量发展。