欧心泉

（中国城市和小城镇改革发展中心 国土交通规划部，北京 100045）

0 引言

近年来，我国城镇化格局加速演变，中心城市、都市圈和城市群正在成为承载发展要素的主要空间形式。市域(郊)铁路顺应城镇化发展要求，成为推动铁路及轨道交通发展、构建现代化基础设施体系的重点领域。2017年，国家发展和改革委员会联合4 部门发布《关于促进市域(郊)铁路发展的指导意见》(发改基础〔2017〕1173 号)，启动了一批试点项目[1]。2020年12月，国务院办公厅转发《关于推动都市圈市域(郊)铁路加快发展的意见》(国办函〔2020〕116 号)，对明确市域(郊)铁路功能定位和技术标准、完善规划体系、有序推进实施等提出具体意见[2]。2021 年，《中华人民共和国国民经济和社会发展第十四个五年规划和2035 年远景目标纲要》更是将城市群和都市圈的城际铁路、市域(郊)铁路建设纳入重大工程，提出要新增城际铁路和市域(郊)铁路运营里程 3000 km，基本建成京津冀、长三角、粤港澳大湾区轨道交通网[3]。

截至2021年底，全国纳入统计的市域(郊)铁路运营里程已超过 1000 km，其中仅北京一地就开通市域(郊)铁路线路超过350 km[4]。其他地区市域(郊)铁路也在加快建设，比如2021年底出台的《成渝地区双城经济圈多层次轨道交通规划》(发改基础〔2021〕1788号)提出要在成渝地区新建8个市域(郊)铁路项目，总里程约478 km，投资超过 1100亿元。然而，在快速发展的同时，挑战也在显现，一些地方出现了供需匹配脱节、模式定位失准、加大债务风险等问题，影响了市域(郊)铁路的可持续发展。2021年中央经济工作会议做出要“适度超前开展基础设施投资”的决策部署。2022年4月26日，中央财经委员会第十一次会议提出全面加强基础设施建设，明确点到要重点发展市域(郊)铁路。值此之际，进一步加快推动市域(郊)铁路发展，有必要深入分析造成上述问题的深层次原因，提出有效举措，更好发挥市域(郊)铁路的关键支撑作用。

1 我国市域(郊)铁路发展面临的问题与挑战

1.1 供需匹配脱节

市域(郊)铁路是连接都市圈中心城市城区和周边城镇组团，为通勤客流提供快速度、大运量、公交化运输服务的轨道交通系统[5]。市域(郊)铁路线路主要设置在人口密集、经济活力充沛的大城市周边地区，在满足旺盛出行需求的同时，对城市和区域发展也具有强烈的引领导向作用。但是，客流不足一直是制约我国市域(郊)铁路发展的突出问题。以2012 年开通、运营效果较好的上海金山铁路(上海南—金山卫)为例，日开行列车37 对，日均客流量约3 万人，仅达到设计客流30%。此外还有大量市域(郊)铁路长期不能形成稳定服务及客流，比如开通13 年的北京市郊铁路S2 线(黄土店—延庆/沙城)，现在每日仅开行3～7对列车。与之对比，市郊铁路在日本东京都市圈，单线日服务客流可达20～70 万人，其中JR 东日本铁路公司市郊铁路的通勤客流占比达65.78%、常旅客占比近70%。我国市域(郊)铁路发展还存在很大差距。

1.2 模式定位失准

市域(郊)铁路与干线铁路、城际铁路、城市轨道交通需要形成网络层次清晰、功能定位合理、衔接一体高效的轨道交通体系[6]。市域(郊)铁路本身应突出对都市圈主要功能区的支撑和引导，线路宜尽可能串联5 万人及以上的城镇组团和重要工业园区、旅游景点等，并提供相比普通铁路更为便捷的服务[7]。目前，一些地方追求高标准、高要求，把市域(郊)铁路与城际铁路、甚至是高速铁路混淆，设计速度达到200 km/h，甚至更高，站点设置距离建成区数公里。有一些城市采用延伸城区轨道的方式来代替市域(郊)铁路，如上海的11号线+花桥线、北京的房山线+燕房线、广州的广佛线等。

1.3 加大债务风险

市域(郊)铁路作为都市圈重要的基础设施，其运营具有很强的公共交通服务属性。政府要坚持其公益性，就需要持续大量投入与补贴。不仅新建项目需要政府出资，后期运营维护还需要持续投入。当前我国即使在需求旺盛的超大城市、特大城市的周边地区，市域(郊)铁路发展依然面临巨额的补贴压力。如果在一些发展能级不够的城市和地区盲目建设市域(郊)铁路，长期过度依赖政府补贴，对地方财政来讲将是难以甩掉的沉重包袱。同时，很多既有建成市域(郊)铁路项目技术标准设定过高但效率低下、客流不足，即便考虑外部收益和社会效益也难以平衡其投入成本，这对地方发展而言，积累的风险将更大。

1.4 问题成因分析

造成上述我国市域(郊)铁路发展面临问题的原因，归纳起来主要有以下几个方面：①一些地方对市域(郊)铁路的认识不清、定位不明，为上项目而搞建设，即使想到了发展市域(郊)铁路的新思路，但还是用老办法解决新问题，发展的质量水平不高；②不少市域(郊)铁路建设与所在中心城市及都市圈发展实际脱节，线路和站点布局与沿线人口、产业分布结合不够，建设阶段和时序安排欠妥，供需时空错位，导致该满足的需求没有满足，供给效率不高；③大多数市域(郊)铁路项目是政府投资为主，市场力量没有参与进来，基础设施建设与城市发展缺乏耦合联动，开发策划和市场营销等环节缺失，对规划、建设、运营、管理等全生命周期因素的关联性考虑不足，影响整体项目质量和综合开发效益。

如果这些桎梏得不到破除，我国市域(郊)铁路发展将有可能落入高成本投入、低客流匹配、低水平服务、低价值产出的陷阱，难以适应轨道交通高质量发展和都市圈高水平建设需要。

2 推动我国市域(郊)铁路发展的思路分析

随着新型城镇化持续深入推进，城市群与都市圈不断发展壮大，市域(郊)铁路仍将处于重要发展机遇期。鉴于当前制约我国市域(郊)铁路发展的深层次矛盾，下一步工作的重心、任务的重点要更多放在适配供需关系、调整发展模式、激发市场活力等方面。

2.1 适应都市圈发展规律

当前，城市群已成为我国新型城镇化的主体形态，是支撑全国经济增长、促进区域协调发展、参与国际竞争合作的重要平台，都市圈则是城市群内部以超大特大城市或辐射带动功能强的大城市为中心、以1 h 通勤圈为基本范围的城镇化空间形态。在中心城市通过集聚扩散形成都市圈、多个都市圈协同合作演变成为城市群的过程中[8-9]，人口和产业在空间上通常会形成以中心城市为中心、遵循梯度分布规律的圈层结构，一些轴向联系需要加强、城镇节点需要培育，这是我国都市圈发展的规律，也是市域(郊)铁路发展的重要基础。市域(郊)铁路设计速度一般为100～160 km/h，平均站间距大多在3～7 km 左右，运营速度通常达到50～80 km/h 甚至更快，技术特点能够有效匹配都市圈出行需求，特别是长距离快速通勤需求。同时，市域(郊)铁路作为重要的大运量、公交化轨道系统，要支撑引领城镇化地区的轴带生长，与沿线的产业、空间、人口布局紧密关联，需要在集聚的密度、联系的频率、服务的速度都能支撑的前提下推动其发展。当务之急是优先在北京、上海、广州、深圳等功能辐射外溢作用明显的核心城市周边建设具有通勤功能的放射性市域(郊)铁路，同时结合考虑支持南京、福州、成都、长株潭、西安等已批复都市圈的培育发展需求，稳妥推进重点城市重要客流走廊的市域(郊)铁路规划建设。市域(郊)铁路的布局要结合都市圈空间结构特点，不能像建道路网一样搞网格化，在一些核心通道可以布置多达2～3 条线路，在一些条件不具备、需求不成熟的通道则应该推迟建设。

2.2 切实转变发展模式

当前市域(郊)铁路发展面临的主要矛盾仍然在供给侧，即在中心城市和都市圈发展对轨道交通存在迫切需求情况下，轨道交通提供的运输服务不能适应需求。市域(郊)铁路是处在多层次轨道中间层次的轨道类型，多层次轨道交通主要指标比较如表1 所示，服务对象、功能特征和技术特点，决定了其与铁路、城市轨道交通既有相似性，又存在差异，不能简单套用既有铁路和城市轨道交通的发展方式，要准确把握功能定位，结合都市圈的发展特点量体裁衣。宜充分发挥承上启下、填补多层次轨道网络空白的作用，通过改善供求关系，坚持效益优先，提高设施供给对需求的满足能力，从“走得了”转向“走得好”。要统筹利用资源，在充分利用好既有铁路资源的基础上，有序推动新建线路建设，集约节约利用通道资源，严控地下线和高架线比例，灵活组织跨线、大小交路、分时段等开行方案，切实降低建设运营成本，提高多层次轨道线网整体运行效率，力争用最小的开支获得最大的收益。同时还要通过创新发展，联系产业经济规律和空间发展逻辑，将市域(郊)铁路与综合开发捆绑在一起，协调好交通、产业、空间三者之间关系，优化城镇空间布局，加速城镇化步伐，推动轨道交通价值链的拓展延伸。在一些中心城市外围，可结合市域(郊)铁路建设，整合交通枢纽中心、公共服务中心、商业商务中心等功能，形成支撑都市圈发展的微中心、微增长极，培育发展新动能，引领和创造城市化的新需求，更好发挥对都市圈发展的引领带动作用。

表1 多层次轨道交通主要指标比较Tab.1 Comparison of main indicators of multi-level rail transit

2.3 重视引入社会资本

市域(郊)铁路大多位于大城市的外围，产业集聚能力好，土地升值潜力大，在实现站场综合开发和公共交通导向的开发模式(TOD)等方面具有先天优势。社会资本对参与发展市域(郊)铁路也有较高的积极性。借鉴其他国家地区经验，市域(郊)铁路是最易引入社会力量、形成多元竞争主体的轨道交通领域。市场化力量的参与，有助于打破行政性垄断，强化运输服务市场竞争，优化资源要素配置关系，最终提高市域(郊)铁路整体发展质量。社会资本的引入也能够缓解地方政府和国有企业平台的负债压力，提高企业资产管理水平。但是，同时也要看到市场化的资本存在很强的逐利性，很多企业瞄准市域(郊)铁路发展，目的是希望依托基础设施建设，带动沿线综合开发、地产建设等获得更大的收益。对此，政府需要平衡好各方关系，既要引导企业和市场发挥其在资源配置效率方面的优势，满足企业正常逐利诉求，也要避免形成不合理的垄断和暴利。政府自身要专注基础设施和公共服务供给，通过合理的机制设计实现对社会公平的合理保障，让参与市域(郊)铁路发展的各方主体实现共赢。

3 市域(郊)铁路重点领域深化改革的政策举措建议

政策是政府推动工作的抓手，对市场行为也具有很强的导向作用。为更好发挥对市域(郊)铁路发展的引领支持作用，建议结合当前我国市域(郊)铁路发展的突出问题和发展思路，在规划、土地、投融资等重点领域出台更为有力、有效的支持政策，通过持续深化改革，推动市域(郊)铁路实现更高质量的发展。同时，还要突出发挥重点项目的示范带动作用，以点带面，促进我国市域(郊)铁路形成良性互动的发展格局。

3.1 调整完善规划制度

科学合理的规划是推动市域(郊)铁路发展工作的重要抓手，要从规划层面做好市域(郊)铁路发展事项的统筹安排，这既包括规划的编制也包括规划的实施和督导，既包括市域(郊)铁路本身的建设类规划也包括相关的都市圈发展规划、空间规划。当前，我国不少地区都在编制都市圈发展规划、国土空间规划和多层次轨道交通规划。要更好发挥都市圈发展规划在推动市域(郊)铁路发展方面的综合统筹作用，发挥好国土空间规划对市域(郊)铁路发展的指导约束作用，加强对主要都市圈多层次轨道交通体系的规划审批，加强技术标准、财务等内容的实质性审查，严格控制工程造价，防止项目牵着规划走。重点城市比如北京、上海、广州、深圳等，建议按照都市圈发展要求，与周边城市联合编制跨行政边界的市域(郊)铁路建设规划。鼓励市域(郊)铁路在做线路前期工作时就做深、做实产业规划布局和综合开发建设等相关工作，推动交通基础设施与公共服务设施、商业平台设施的一体化规划设计建设。此外，建立规划的实施督导机制也很必要，要强化相关规划的权威性，防止相关利益主体根据自身利益诉求随意修改、违规变更规划，同时可以通过系统评估建设、运营和综合开发情况，定期开展回头看，及时总结问题、纠偏方向，严防工作落实出现重大偏差。

3.2 建立健全土地配套措施

土地是保障市域(郊)铁路发展的关键要素，市域(郊)铁路的工程建设和沿线开发都离不开土地的支持。推动市域(郊)铁路发展，一方面要落实市域(郊)铁路建设用地保障，强化用地跟着项目走，加快前置要件审批，对已纳入国土空间详细规划项目可考虑免除选址意见书和用地预审等审批环节。另一方面要做好沿线用于综合开发的土地控制性预留，完善铁路综合开发土地指标供应奖励机制，落实《国务院办公厅关于支持铁路建设实施土地综合开发的意见》等相关政策对市域(郊)铁路综合开发的支持[10]，鼓励对利用既有通道建设、集约节约用地项目给予综合开发建设用地指标的额外奖励。例如，可以学习日本在都市开发中提出以集约化为引导原则的容积率奖励机制，当站点及周边开发对城市带来显著改善时，开发商将得到突破既定规划容积率的额外奖励，促进车站与周边用地深度融合。同时还要支持针对市域(郊)铁路沿线开发改革土地出让制度，探索土地提前收储、分层出让、特许协议出让、带方案招拍挂、土地作价入股等办法，并在各地已有实践基础上总结经验，形成固定模式。支持中心城市周边的集体经营性建设用地入市用于市域(郊)铁路综合开发。

3.3 推动投融资和商业模式创新

市域(郊)铁路发展要明确责任主体，只有主体清晰，责任才能明确，相应工作也才能落到实处。应由都市圈的中心城市政府牵头成立跨行政区的高级别联系机构，重点针对跨省市项目建立跨省、跨市工作推进机制，统筹推动市域(郊)铁路建设及沿线土地开发、产业集聚协同发展。鼓励强化市域(郊)铁路企业主体权利义务，建立全面综合的项目绩效考评机制，根据投资+建设+开发+运营”的整体效益制定沿线市区政府的钱、地补贴支持方案。鼓励打破当前市域(郊)铁路以项目建设为核心的发展模式，贯通全产业链、全生命周期，进一步开展轨道+物业、轨道+社区等跨界整合，加强沿线用地收储开发，做好溢价回收，建立规范、多元、可持续的投融资机制。促进运输业务市场主体多元化和适度竞争，支持一些地方引入有先进开发和运营经验的外部企业，利用鲶鱼效应，培育提高本地企业竞争力。

同时，还要做好市域(郊)铁路的建设、运营资金保障工作。资金是推动市域(郊)铁路发展的杠杆，也是衡量市域(郊)铁路项目实施具备可持续性的关键。要统筹用好地方财政资金、地方政府专项债券、开发性金融工具、公司债、企业债等，设立区域性发展投资基金。完善特许经营管理制度，推广应用政府和社会资本合作模式(PPP)，规范引导社会资本参与市域(郊)铁路建设。支持资本市场发挥作用，把经过合理的开发策划和规划设计的市域(郊)铁路项目打包上市，吸纳基础设施领域不动产投资信托基金(REITs)和保险等长期资本进入[11]。鼓励地方采取股权投资、运营补贴、经营性资产注入、土地注入、其他开发权益注入等方式对市域(郊)铁路项目提供稳定支持。

3.4 发挥好试点示范牵引带动作用

国家已经提出将京津冀、长三角、粤港澳三大区域城际和市域(郊)铁路作为重大工程纳入“十四五”规划，整体推进建设。《“十四五”现代综合交通运输体系发展规划》(国发〔2021〕27 号)也专门设立了重点城市群和都市圈交通网络建设工程来推动重点都市圈市域(郊)铁路发展[12]。考虑到我国现阶段各城市和都市圈的发展水平还存在很大差异[13]，建议在此基础上有必要筛选一部分市域(郊)铁路项目，开展从规划、设计、投融资、运营管理等全链条的试验示范，建立常态化监测评估督导机制。也可考虑将成渝地区双城经济圈等城镇化发展重点地区纳入试点示范[14]。通过梳理城市和企业层面需要组织试点示范的关键领域和重大问题，组织各方力量协同攻关，及时总结推广经验，更好推动市域(郊)铁路发展工作。

4 结束语

我国已经进入新的发展阶段，推动市域(郊)铁路发展不仅要实现量的增长，更要实现质的提升。促进市域(郊)铁路与都市圈协同发展，从基础理论、规划技术、投融资体制、运营管理、规范标准等，都需要按照新发展阶段、新发展理念、新发展格局的要求，鼓励地方政府和相关市场主体去试错探索，创新发展。通过理顺发展思路、营造更好的发展环境、明确主体责任和激励机制、创新发展模式，推动市域(郊)铁路高质量发展，更好实现《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十四个五年规划和二〇三五年远景目标的建议》提出的“加快城市群和都市圈轨道交通网络化”发展目标[15]。