刘中伟

【内容提要】拜登政府上台以来，大幅调整特朗普时期美国对非洲的“漠视”政策，在政治、经济、文化、安全等不同维度加大对非洲投入，深化美非合作，试图改善美国在非洲形象。拜登政府的非洲政策具有突出价值观外交、应对气候变化和粮食短缺议题优先以及强调大国在非竞争等特点。拜登政府从全球战略的视角处理美非关系，目标是在大国战略竞争中获取非洲国家支持，但其拉拢非洲打压其他域外大国的战略图谋难以如愿。展望前景，拜登政府非洲政策的推进，将面临诸多困难和局限性。

拜登政府对非政策的主要内容

拜登政府上台以来，在政治、经济、文化和安全等领域加大对非投入，试图提升美国在非软实力，并在全球战略竞争中构建坚实的美非关系基础。

一、政治上增强对非影响

为应对大国竞争和新时期美非关系面临的挑战，拜登政府先后通过2021 年11 月国务卿布林肯发表“21 世纪的美国与非洲伙伴关系”讲话、2022 年8 月发布《美国对撒哈拉以南非洲新战略》以及2022 年12月召开美非峰会等举措来全面展示其非洲政策，从政治上多方面增强对非影响。

一是加强对非高层外交。布林肯就任美国国务卿以来，已经四次访问非洲（包括2021 年4 月对非洲的“虚拟访问”）。同时，美国其他高官也纷纷出访非洲。仅2023年以来，就有美国第一夫人基尔·拜登以及副总统哈里斯、财政部长耶伦和国防部长奥斯汀等多位重量级人物访问非洲大陆。二是成立新的涉非机构“美国非洲移民事务总统顾问委员会”来规划和处理相关事务，完善美国对非政策执行机构设置。拜登还任命具有近40 年对非外交经验的约翰尼·卡森担任美非峰会特别执行代表，负责落实美非峰会成果。三是回应非洲关切，支持非洲发挥国际影响。为改善美国形象，拜登废除特朗普政府针对非洲国家的一些歧视政策及针对穆斯林国家的旅行禁令。美国还对非洲国家承诺将大力推动联合国安理会改革，支持非洲国家担任常任理事国，支持非洲联盟加入二十国集团，提高非洲在国际舞台影响力。

二、经济上促进对非贸易投资

拜登政府认为，非洲蕴含巨大的经济价值。从政策实践来看，拜登政府力促美非商业合作、扩大美国对非洲经济影响的战略十分明确。

2022年12月15日，美非峰会在华盛顿闭幕，美国总统拜登出席并发表讲话。

一是连续举办美非商业论坛，加强美非经济联系。拜登上台以来，美国已经连续召开三届美非商业论坛。2023 年美非商业论坛主题为“提高非洲在全球产业链中的价值”，包括美国贸易代表戴琪、博茨瓦纳总统马西西在内的1400 名美非高官与商业领袖参加，推动美非企业间签署多项合作协议。二是继续推进“非洲增长与机遇法案”，夯实美非经贸合作的基石。2023 年11月，在南非举行的第20 届“非洲增长与机遇法案”论坛上，戴琪指出，拜登已要求国会重新授权“非洲增长与机遇法案”，确保该法案在2025 年到期前实现“无缝更新”。三是延续特朗普政府发起的“繁荣非洲倡议”，并将其发展为“繁荣非洲共同建设运动倡议”。在该倡议的助力下，美国在40 多个非洲国家促使相关企业完成价值约为708 亿美元的1236 笔交易。四是推进同非洲国家的自由贸易谈判，寻求与非洲国家签署自贸协定。截至目前，摩洛哥是非洲唯一与美国签署自贸协定的国家，虽然美国尚未与撒哈拉以南非洲国家签订自贸协定，但美国与肯尼亚2022 年宣布建立美肯战略贸易与投资伙伴关系，2023 年还举行了第三届双边关系战略对话，肯尼亚有望成为撒哈拉以南非洲首个同美国签订自贸协定的国家。五是在美非峰会上宣布向非洲基础设施、农业等领域投资550 亿美元，带动美非经济合作提质增效。[1]2023 年7 月，拜登政府称自美非峰会以来，美国和非洲已完成75 项新合作协议，双边贸易和投资总额约57 亿美元。[2]六是利用“全球基础设施和投资伙伴关系计划”持续推进连接刚果（金）、赞比亚和安哥拉的“洛比托走廊”建设。2023 年10 月，在比利时布鲁塞尔举办的欧盟“全球门户”论坛上，美国与刚果（金）、赞比亚和安哥拉等非洲国家签署谅解备忘录，推进“洛比托走廊”国家在非洲交通和关键原材料开发方面的合作。

三、人文上扩大对非交流

拜登刚上任不久就宣布美国“外交回归”。在非洲，所谓“外交回归”在很大程度上就是通过一系列举措重振美国软实力，其中最突出的表现就是通过所谓“有温度的外交”，即女性外交和青年外交来拉拢非洲民众的感情。

在女性外交方面，拜登在2023 年派出美国财政部长耶伦、常驻联合国代表格林菲尔德、第一夫人基尔·拜登和副总统哈里斯以女性外交家的身份访问非洲，试图增加美国的亲和感。拜登政府发起成立“非洲妇女贸易与投资倡议”“非洲妇女创业项目”，向非洲妇女提供创业就业支持。在青年外交方面，拜登也推出系列举措拉拢非洲青年群体。在布林肯出任国务卿后首次对非视频“虚拟访问”中，便与“非洲青年领导人倡议”毕业生会面，共同庆祝该倡议成立十周年。在2022 年举办的美非峰会上，拜登政府不仅专门举办了“非洲和非裔青年领导人论坛”，还进一步扩充“非洲青年领导人倡议”。美国副总统哈里斯宣布，将在“非洲青年领导人倡议”的大框架下，向“曼德拉华盛顿非洲青年领导人奖学金”等青年项目额外追加10.1 亿美元。[3]此外，美非峰会以来，为强化对非女性外交和青年外交的效果，美国政府还在上述女性政客访问非洲大陆的行程中专门安排会见非洲妇女和青年的活动。以副总统哈里斯2023 年3 月对加纳的访问为例，她分别会见加纳女性团体和青年代表并宣布发起资金总额超过10 亿美元的“全球妇女经济赋能倡议”。

2023年10月25日，津巴布韦哈拉雷，民众抗议美西方国家对本国实施经济制裁。

四、安全上加大对非投入

“9·11”事件以来，在非洲打击恐怖主义成为美国非洲政策的核心。但特朗普时期美国力图减少对非投入甚至从非洲撤军，一度引起非洲反恐前线国家的忧虑。拜登政府上台以来，通过政策宣示、高层访非和军事项目合作等不断展示美国在安全上加强对非合作的姿态。

2.2.3 未经预处理的空白脂质体溶液 精密量取“2.1”项下空白脂质体100 μL，加入900 μL甲醇破乳，涡旋5 min混匀，室温静置15 min，12 000 r/min离心5 min，取上清液，即得。

在政策宣示上，布林肯在“21 世纪的美国与非洲伙伴关系”讲话中将维护非洲和平与安全、扩大对非洲安全合作作为美国非洲政策的核心关切，并向非洲国家承诺支持其武装力量建设。《美国对撒哈拉以南非洲新战略》指出，美国将遏制非洲军事政变的“逆流”，在非洲推进安全合作是美国非洲政策的四大战略目标之一。拜登也在美非峰会上承诺，美国将加强与非洲安全合作。在美非军事高层互动中，美国首位非洲裔国防部长奥斯汀2023 年实现对吉布提、肯尼亚等非洲国家的访问，重申对肯尼亚的军事承诺，并同该国签署一份为期5 年的反恐安全协议，释放出美国将进一步加强与非洲军事合作的明确信号。在军事合作项目上，拜登宣布美国国防部将通过一个为期3 年价值达1000 亿美元的“非洲安全21 世纪伙伴关系”项目来帮助非洲国家提升其维护和平与稳定的能力。[4]此外，拜登任命迈克尔·兰利为美军非洲司令部新任司令，后者由此成为美国海军陆战队史上首位黑人四星上将。兰利上任后，频频出现在非洲各种军事会议上，试图对非洲的安全事务施加影响。尼日尔政变发生后，兰利下令将美国驻尼日尔首都尼亚美的部分美军转移到该国阿加德兹地区的另一基地，以进行“重新部署”，凸显美在非军事存在。

拜登政府对非政策的鲜明特点

拜登政府为重塑美非关系推出的一系列新举措，使美国非洲政策呈现出不同于特朗普政府时期的新特点，主要体现在突出价值观外交导向、新兴议题地位凸显以及强调遏制中俄在非影响等方面。

一、突出价值观外交导向

特朗普政府时期，美国在对非外交中秉持现实主义原则，在很大程度上损害了美国在非声誉和国际影响力。拜登上台以来，将价值观和意识形态作为美国非洲政策的一大核心，大力推进在非洲的“民主化”工作。

拜登在致第34 届非盟大会的视频讲话中表示，美国将努力与非洲大陆一起构建一个民主和尊重人权的未来。[5]为推销其民主价值观，拜登召开所谓“全球民主峰会”，邀请经过美国以所谓民主标准挑选的非洲国家参加，鼓吹“民主、自由和法治是美国与非洲国家共同的基因”，拉拢非洲国家向美国的价值观靠近。在《美国对撒哈拉以南非洲新战略》中，拜登政府强调，促进非洲国家政府更加透明、更尊重法治人权以及“更负责任”地开发利用资源是美国非洲政策的一大目标。[6]为在非洲推行民主价值观，遏制所谓非洲“民主倒退”，拜登表示将大力推行促进非洲民主和政治转型的新计划。此外，拜登还宣布，美国政府将在同非洲政府、非洲地区组织和非洲市民社会密切协作的基础上，督促美国国会再投入7500 万美元以在非洲增进“透明的”和“负责任的”政府治理，同时为非洲的大选登记设施和宪法改革等提供资金支持。除了加大投入进行拉拢，拜登政府还通过惩罚非洲那些所谓“不符合美国价值观标准”的行为来威慑其他非洲国家。在埃塞俄比亚内部冲突中，拜登政府多次对埃塞当局提出警告，督促阿里政府遵守人道主义标准并释放被逮捕的媒体人士。2023 年尼日尔和加蓬发生军事政变后，美国国务院第一时间发表声明谴责政变，号召恢复民选政府并暂停相关援助项目。2023 年10月，在举办第20 届“非洲增长与机遇法案”论坛前夕，拜登以所谓人权、法治等为由，宣布将从2024 年1 月1 日起中止加蓬、尼日尔、乌干达和中非共和国等四个非洲国家继续参与“非洲增长与机遇法案”贸易的资格。

2023年9月20日，美国纽约，加纳总统阿库福-阿多在第78届联合国大会一般性辩论发言中，严厉谴责西方历史上的奴隶贸易对非洲造成的伤害，并要求西方国家支付相应的赔偿。

二、新兴议题地位凸显

非洲一直深受气候变化和粮食短缺问题困扰。近年来，随着全球气候变化加剧和乌克兰危机爆发，这两大议题引起拜登政府重视，成为美国非洲政策的新关注点。

在深化美非气候合作方面，拜登政府表示将从加强生态保护、应对气候变化不利影响、清洁能源转型、关键矿产开发等四个方面来支持非洲。在美非峰会上，拜登政府称将在“总统适应与恢复应急计划”的框架下，通过“电力非洲”等倡议，支持非洲国家的“非洲适应倡议”，提高非洲能源利用效率。在2022 年底召开的《联合国气候变化框架公约》第27 次缔约方大会上，美国财政部长耶伦、美国总统气候问题特使克里与南非总统拉马福萨共同宣布，美国将向南非的能源转型伙伴关系投资计划投入10 亿美元，以支持南非以及全非范围的清洁能源、电动汽车以及绿色氢能开发。2023 年3 月，美国副总统哈里斯在赞比亚号召美国企业为帮助非洲应对气候变化投入70 亿美元，助力非洲实现清洁能源转型。在2023 年10 月的“非洲增长与机遇法案”论坛上，拜登政府再次宣布正在筹集一笔价值为80 亿美元的资金以投向气候领域。

在非洲粮食安全议题方面，为在乌克兰危机爆发后拉拢非洲，拜登政府宣布在五个方面加强美非粮食合作。一是额外追加20 亿美元对非洲紧急人道主义援助；二是扩展“喂养未来倡议”，进一步改善撒哈拉以南非洲儿童的营养状况；三是加强与非盟的粮食合作，大力推进“非洲农业全面发展倡议”；四是加强与私营部门的粮食合作，促进私营部门加强对非洲粮食生产领域的投资，增加诸如化肥和具有气候适应能力的种子的农业投入；五是加强与多边国际组织的粮食合作。[7]2022年8 月，美国常驻联合国代表格林菲尔德宣布对非洲实行1.27 亿美元的人道主义援助并额外向乌干达提供2000 万美元资金帮助该国解决国内粮食问题。美国国际开发署在2022 财年为11 个非洲国家的贫困人口提供了3.45 亿美元的粮食援助，并于2023 年初新增卢旺达和坦桑尼亚等8 个非洲国家为“喂养未来倡议”的工作对象国。[8]在2023 年9 月于坦桑尼亚举行的非洲粮食系统论坛上，美国国际开发署再度宣布将为非洲粮食安全额外提供1500 万美元的援助。

三、强调大国在非竞争

拜登政府的全球战略以大国竞争来界定美国当下所面临的国际环境，这不可避免地被其延伸到对非政策中。美国政府政策文件、高层官员及知名智库等一再强调要在处理与非洲域外国家的关系中进行大国竞争，这表明追求大国竞争已成为拜登政府非洲政策的底色。

美国对外关系委员会发布的《大国在非洲竞争报告》指出，随着近年来非洲在国际格局中政治经济地位的提高，大国在非洲大陆争夺影响力已是一个不可否认的地缘政治现实，美国要在非洲有所作为，就必须妥善应对这一现实。[9]拜登政府的《美国对撒哈拉以南非洲新战略》诬称中国在非洲进行所谓“有害活动”，指责中非关系挑战了美西方主导的国际秩序，损害了美国在非洲的利益。[10]布林肯更是多次“告诫”非洲国家，美国与中国在国家治理、商务往来和安全方面的理念存在很大不同，非洲国家在同外部世界打交道时需要“睁大眼睛”。布林肯还带有明确指向地表示，虽然美国不会要求非洲国家在美中之间选边站队，但美国鼓励非洲国家在做选择时不断思考深层问题，以“寻求表象下的事实”。[11]为遏制中非高质量共建“一带一路”，美国向南非等非洲国家的领导人施加压力，千方百计阻挠他们参加于2023 年10 月在北京举办的第三届“一带一路”国际合作高峰论坛。与此同时，乌克兰危机爆发以来，美国以削弱俄罗斯为目标，就非洲国家在乌克兰危机中的立场、第二届俄非峰会和金砖国家领导人南非峰会等进行紧锣密鼓的破坏活动。在美国干涉下，俄罗斯总统普京不得不以视频方式参加金砖国家领导人南非峰会，而参加第二届俄非峰会的非洲国家元首和政府首脑数量相比首届俄非峰会也有很大下降。

2021年11月18日，美国国务卿布林肯在对尼日利亚进行访问时提及“非洲国家或陷中国债务陷阱”，遭时任尼日利亚外交部长反驳。

拜登政府对非政策的前景

未来一段时期，在深化美非合作关系的同时，拜登政府的非洲政策将继续以大国竞争为战略重点，追求遏制中俄的战略目标。不过，拜登政府拉拢非洲打压其他域外大国的战略图谋难以如愿，其非洲政策难达预期。

第一，对非交往向来排在美国全球战略的末端，相关承诺往往口惠而实不至。拜登上台以来，对非洲大唱赞歌，并出台系列举措加强美非关系，但同美国对世界其他地区的投入相比仍然相形见绌。与中东地区相比，在新一轮巴以冲突爆发后，布林肯在不到两个月的时间里三次访问以色列，拜登也亲访以色列并火速下令将航母开往地中海。反观非洲，不仅特朗普任内四年从未踏足非洲大陆，拜登在2022 年的美非峰会上宣布将“很快访问非洲”后，现已过去一年也迟迟未有他访问非洲的消息。美非关系的历史屡次表明，美国对非洲开的往往是“空头支票”，许多承诺在实践中往往大为缩水。以“非洲增长与机遇法案”为例，虽然其号称“美国与撒哈拉以南非洲经济关系的基石”，但美国的目的实际上是通过加大对非洲经济的渗透、增强与非洲的经贸联系来谋求非洲在政治制度和价值观上向美国靠拢。为此，美国为非洲国家加入该法案设立了层层标准。拜登政府上台以来，更是不断以各种借口将部分非洲国家从“非洲增长与机遇法案”受惠名单中剔除。近年来，已有埃塞俄比亚、几内亚、布基纳法索、乌干达、尼日尔、加蓬和中非共和国等多个非洲国家被剥夺受惠国资格，使可从这一法案中得到实惠的非洲国家不断减少。

2023年4月23日，吉布提，苏丹武装冲突持续，美国驻苏丹大使馆的撤离人员抵达吉布提的莱蒙尼尔军营。

第二，拜登政府对非可用资源有限，美非关系发展的动力不足。美国受乌克兰危机、巴以冲突等地区热点问题牵扯，真正能向非洲投射的资源相对有限，其所作承诺的履行前景并不被非洲国家看好。与此同时，拜登政府还面临美国私营部门资源不足的问题。尽管拜登政府纠集众多跨国企业并声称将加大对非投资，但美非经济的结构性差异使其在非投资缺少利润支撑，美国公司在非洲业务的发展壮大面临不少困难，其所谓投资更多只是象征性意义。美非贸易额长期不振就是一个重要的例证。尽管有美国政府的各项鼓励措施，但在21 世纪第二个十年，美非贸易额仍下降了超过一半，从2010 年的821 亿美元降至2020 年的327 亿美元。[12]在全球经济艰难复苏、美国国内撕裂严重的背景下，美国公私部门投向非洲的资金恐将继续减少。

第三，非洲国家自主性不断提高，不会随美国政策“起舞”。对于美西方国家在非挑起“新冷战”、拉拢非洲国家选边站队的行为，非洲国家政府高层和学者直接说“不”。在乌克兰危机中，面对美国的压力，以埃及、南非为代表的非洲国家仍然坚持自己的立场，厄立特里亚更是多次对美国提出的涉乌草案投出反对票。在2022 年3 月联大投票前，针对美国驻南非大使鲁本·布里吉蒂指责南非站在俄罗斯一边并为之“提供武器弹药”，南非外交部紧急召见布里吉蒂并提出严正外交抗议。南非外交部长潘多尔在与布林肯举行的联合记者招待会上则表示，非洲不喜欢在一件事上被告知“你要么选择这边，要么选择那边”。在2022 年8 月布林肯访非前夜，南非金山大学学者迈特希勒发文指出，美国、俄罗斯和法国等大国正在非洲展开一场新的地缘政治斗争，在这场争夺战中，非洲国家被劝说选择站在全球某一大国的阵营，但是，非洲国家应当有自己的思考与立场。

第四，美国同其他西方国家在非洲也存在难以调和的矛盾。在对非问题上，其他西方大国并不会对美国唯命是从，美国难以协调西方大国力量共同投入对非行动。2023 年尼日尔政变发生后，美国代理常务副国务卿纽兰就在尼日尔的反法浪潮中火速到访尼日尔，并与尼日尔政变军方人士举行了两个小时的会谈。美国此举被法方视为企图填补法国撤军后留下的真空、趁机蚕食法国在尼日尔的利益，引发法方强烈不满。法国外交部的一名官员在接受《费加罗报》采访时，批评华盛顿方面在毫无预兆的情况下突访尼日尔的行为是将自身的利益置于盟友利益之上，法国有理由担心美国可能在其背后与尼日尔的军政府达成秘密协议。

总之，虽然拜登政府对非洲雄心勃勃并会继续加大对非投入，但只要美国不改变其全球战略的霸权底色和在非洲以竞争之名行打压之实的做法，其非洲战略的推进就会困难重重，其在非洲的战略目标也会成为“空中楼阁”。