王宇俊、姜钧文、林佑玮

（深圳市城市交通规划设计研究中心股份有限公司，广东深圳 518000）

0 引言

《中共中央 国务院关于完整准确全面贯彻新发展理念做好碳达峰碳中和工作的意见》明确了交通领域落实“双碳”目标的方向，即优化交通运输结构，推广节能低碳型交通工具，积极引导低碳出行[1-2]。在此目标部署下，各地市陆续启动了双碳行动策略、行动方案研究，确保在城市开发、交通建设过程中积极落实相关要求。

新城建设是城市空间优化、城市创新发展的主要推动力，也是国家“双碳”目标、政策落实的示范载体。新城建设初期，城市的交通用地调整、政策法规、规划设计、交通建设、运行管理等方面具备较大的弹性，提前布局、思考如何推进“双碳”目标下新城绿色交通良好可持续发展，确定发展方向和实施路径，已成为迫切需要考虑的问题。

1 “双碳”目标内涵和新城绿色交通发展困境

1.1 “双碳”目标内涵

为应对气候变化，积极落实《巴黎协定》的条款要求，我国提出了“碳达峰、碳中和”两阶段发展目标，即2030 年之前，二氧化碳排放量不再增加，达到峰值后再缓慢减少；到2060 年，所有二氧化碳排放将通过植树、节能减排来抵消。

交通运输领域是最主要的能源消耗和碳排放来源之一。参考国外统计数据，碳排放量在伦敦、纽约、巴黎等城市占比中均超过25%[3]。我国的城镇化率虽然已经突破60%，但仍低于发达国家城镇化率80%的平均水平，城市交通的出行需求、出行距离、出行方式仍呈现持续增长态势，为实现国家“双碳”目标，推动交通行业实现绿色低碳转型是必然选择。

1.2 新城绿色交通发展面临的典型困境

研究对象为位于或邻近城市核心区、处于城市初期建设阶段、远期明确以绿色交通出行为主的城市新区。此类新城均在规划初期提出了“以人为本、公交优先、绿色交通”等规划理念，但实际建设过程中多以优先满足小汽车出行为主，新城建设初期不对小汽车进行限制，城市土地利用开发也重点考虑小汽车的可达性，导致小汽车比公共交通更有综合竞争力，一定程度上促进了小汽车使用需求的快速增长，继而引发交通拥堵，使城市陷入“治堵—拥堵—再治堵—再拥堵”的恶性循环，难以形成绿色交通可持续发展路径（见图1）。

图1 传统新城交通发展的路径依赖

2 新城绿色交通发展策略

2.1 低碳新城建设的经验借鉴

2.1.1 马斯达尔零碳新城

马斯达尔位于中东海湾南岸，阿布扎比市中心东侧，规划用地面积约6.4 平方公里，常住人口约4 万人、通勤人口约5 万人，新城规划阶段，政府明确提出不再依赖石油，而是通过再生能源实现自给自足、实现城市零碳排放。马斯达尔城市区位与用地布局如图2、图3 所示。

图2 马斯达尔城市区位图

图3 马斯达尔用地布局图

马斯达尔低碳新城建设经验主要有如下三个方面：

师：是呀，文本以第一人称介绍黑脸琵鹭，把黑脸琵鹭当做人来写，拉近了文本与读者的距离，值得借鉴。我们同学们也可以学着他的样子，让你喜欢的小动物开口说话。

一是实施用地混合、低层高密度的开发模式。城市规划中采用了土地混合利用、低层、高密度开发方案。强调产业与城市融合，营造充满活力的城市公共空间，促进居民、通勤人员与游客的互动。

二是构建发达便捷的公共交通网络。城内无私人小汽车，交通以地铁、轻轨、公交和捷运系统为主；城内设置自行车共享站，建成约5.6km 长的专用自行车道，城市外来访客若驾驶汽车，需将汽车停在城外，换乘城内交通系统抵达目的地。

三是营造步行友好的街道空间环境。马斯达尔每平方英里十字路口多达39 个，行人到最近的快速交通站点、便利设施不超过200m，建筑与周边公园、社区形成互动，营造出了良好的步行环境，可带来趣味体验。

2.1.2 雄安新区

雄安新区是河北省管辖的国家级新区，承接北京非首都功能，致力于打造高质量发展的全国样板新区[4]。雄安新区在规划阶段同样提出了“打造不依赖小汽车的新型公交都市，构建以‘公交+自行车+步行’为主体的低碳出行模式，实现绿色交通出行比例达到90%、公共交通占机动化出行比例达到80%”的发展目标，并制订了相应的发展策略和规划方案。

一是树立窄路密网、职住平衡的规划理念，从源头减少机动化出行需求。起步区街区尺度150m×150m，路网密度达到12～15km/km2，道路规划先布设公交专用道和公交专用路，串联各社区中心和公交枢纽，最后布设小汽车行车道。

三是实行以静制动、用者自付的小汽车管理政策。包括设立低碳排放区，适当限制内部小汽车的行驶区域；在城市外围设立城市交换中心（CEC），引导外来小汽车便捷换乘绿色交通；探索集中式停车布局，引导绿色出行、促进车位共享。

雄安新区低碳排放区和外围换乘中心布局图4所示。

图4 雄安新区低碳排放区和外围换乘中心布局

2.2 绿色交通发展策略

新城绿色交通的发展不仅要实现出行方式的集约化、低碳化，更应从城市空间结构、土地利用、产业布局等交通出行源头出发，构建用地布局紧凑、公交优先、智慧低碳的绿色交通系统[5]。在实施路径上，建设初期绿色出行的顶层设计尤为关键。香港、雄安、阿布扎比等城市均计划或已经在城市建设早期实施了“推拉结合”的交通政策，大力发展公共交通的同时对小汽车进行合理管控，目的是保障公共交通的综合竞争优势，使城市土地利用围绕公交和慢行可达性最好而非小汽车可达性最好的地区优先开展，形成契合绿色交通“出行尺度”的空间交通格局，由于在新城建设初期就围绕绿色交通推进设施、管理、政策等相关方案，能够让大多数市民受益并得到市民的普遍支持，进入良性循环。绿色交通发展的良性循环路径如图5 所示。

图5 绿色交通发展的良性循环路径

综上，在“双碳”背景下的新城绿色交通发展中，在新城初期阶段有必要制订绿色交通发展的顶层设计，从交通出行、交通方式、交通政策等方面综合施策，形成指导新城绿色交通发展的实施路径。

2.2.1 交通出行绿色化

一是建立“交通-用地”互馈机制，从源头上降低出行需求。针对就业导向型的规划单元，提升混合用地的比例，规划加大居住用地供应，引导职住空间匹配，推行实施“定向保障性住房”“只租不售”等住房政策，优化片区职住比指标，减少非必要的机动化出行和跨区长距离通勤出行需求。

二是持续推广以TOD 为导向的综合开发策略，落实职住平衡理念。参考北京、深圳等城市，构建以公共服务为主的微枢纽，依托TOD 手段促进各种资源在轨道站、公交站周边集聚，形成紧凑型的城市形态，将大比例的通勤交通集聚在轨道等大运量公共交通系统，降低对地面道路资源的占用。

2.2.2 交通方式绿色化

一是优化新城交通方式的供给结构，减少单人出行的平均碳排放。步行、骑行等“零碳排”的方式，是绝对意义上的绿色交通方式，应当予以鼓励和引导。对于轨道、公交、小汽车等机动化出行方式，需要考虑运输效率、运输能力和能源消耗的关系，如轨道交通客流不足时，单位人公里的能耗甚至远高于小汽车。因此，交通结构优化的本质不在于建设多大规模的集约化绿色交通设施，而是通过科学的规划，在不同空间、不同距离、不同尺度下提供相应的交通方式，引导短距离出行以步行、骑行为主，为中距离出行提供汽车合乘、响应式公交等服务，为长距离出行提供更集约化、快速化的交通方式，最终实现降低单位客运量排放量的目的。

二是减少对高碳交通工具的依赖，推广车辆全面电动化。燃油小客车的百公里碳排放约为10kg，是纯电小客车的2 倍，货车的比例则更高。因此，无论从实际使用能耗，还是从碳排放集中处理便捷度方面来看，车辆电动化都应是未来的发展趋势。国家一方面正全力推进绿色电力发展，实现电力生产端的“零碳排”，同时在国内深圳、上海、杭州等大城市为新能源车的发展提供政策和市场支持，逐步降低市内出行对高碳交通方式的依赖，旨在从交通工具源头上降低碳排放量。

2.2.3 交通政策绿色化

一是实行“推、拉、抬”组合政策。通过更高水平的绿色交通优先和交通一体化组织，提供“门到门”绿色出行服务，以吸引乘客。通过建立全生命周期小汽车管理政策体系和重点调控高峰期小汽车出行，实施用者自付的小汽车管理政策，将乘客引向绿色交通方式。通过智慧化的管理手段，实现绿色交通服务的即时响应；通过合理的时空客货组织，实现生产运输的降本增效；通过交通治理体系建设，使政府、市民、市场都有动力主动践行绿色出行。

二是探索引入市场竞争机制，提升绿色交通服务效率。以公共交通为例，公共交通要想发挥最大效益，需要坚持市场化配置原则，政府应做好调控监管和服务引导，将包括网络约租车、定制公交等在内的所有具有公共服务属性的交通方式都纳入公共交通范畴，充分借助市场力量破解公共交通发展难题，形成高效的综合交通服务体系。

三是建立多渠道的绿色交通建设公众参与制度。由政府部门、企业、咨询机构、市民代表等组成，对绿色交通的规划、服务计划、管理方式、质量考核等各环节进行全过程监管，实时收集交通参与者对绿色交通发展的建议，提升居民的认同感和获得感。绿色交通一体化服务实施路径如图6 所示。

图6 绿色交通一体化服务实施路径

3 新城绿色交通建设关键举措

3.1 组建绿色交通设施规划落地的监管主体

绿色交通设施是绿色交通发展的重要保障，虽然新城在规划阶段已经确立了“绿色交通”发展的规划理念，但在新城的实际建设过程中，受管理主体、开发主体、实施主体、工程条件、建设时序的影响，容易出现交通实际建设项目偏离规划理念的问题。因此，需要建立一个统筹新城交通建设从规划到落地的管理主体和咨询团队，对各交通专项设计理念的落地进行全程把关。

3.2 制订绿色交通设施设计指引

新城建设前期均会开展城市总体规划、控制性详细规划，以及交通、市政等专项规划的编制工作，但以上规划侧重宏观层次和系统性，在实施层面缺乏深度协调，导致设计阶段难以落实规划意图，因此，为了有效落实“绿色交通”发展要求，需编制一套面向新城绿色交通设施建设的设计指引，统筹协调、有机整合、全面落实上位规划相关要求，形成绿色交通系统的规划设计详细要点，指导建设阶段的绿色交通设施工程设计和建设实施。同时，需要重点对步行空间、骑行空间、公交专用道、绿道等绿色交通设施开展详细研究，提出具体的建设要求，并纳入法定规划。

3.3 建立新城交通碳排放实时监测平台

建立交通碳排放实时监测平台，掌握新城交通碳排放的基础数据，是确保新城交通碳排放可量化、可评估、可对比的有力举措。新城可采用“自下而上”的碳监测计算方法，通过“各种交通方式的活动水平（如行驶里程）×单位活动水平的碳排放因子”计算交通碳排放量。碳监测平台的建立可为新城交通领域“碳”治理提供技术基础，如在评估重大交通需求管理政策环境效益、评估重大交通基建环境影响、支持低排放区域设立等方面发挥决策支持作用。

4 结语

在“双碳”目标下，需要在新城建设初期阶段建立绿色出行的顶层设计，并开展“推拉结合”的交通政策，从交通出行、交通方式、交通政策三个方面综合施策。一是推行交通出行绿色化，从城市空间、土地利用等源头出发，通过集约建设用地、均衡功能布局等规划手段，减少出行总量和出行距离。二是优化新城交通方式供给结构，减少单人出行的平均碳排放量，降低对高碳交通工具的依赖，推广新能源车。三是依托政策管理，通过更高水平的绿色交通优先和交通一体化组织，引入市场竞争机制，建立多渠道的公众参与制度，全过程推进新城绿色交通的发展。在此基础上，同步组建绿色交通设施规划落地的监管主体，制订绿色交通设施设计指引手册，搭建交通碳排放的检测平台，从监管、指导、监测等多维度促进绿色交通发展。