中国工程咨询协会

一、编制背景与意义

2012年，根据建立健全重大决策社会稳定风险评估机制的要求，全国各地和各部门相继出台了实施办法。国家发展改革委在2012年颁布了《重大固定资产投资项目社会稳定风险评估暂行办法》（发改投资〔2012〕2492号）（简称发改投资〔2012〕2492 号文），在2013年印发了《重大固定资产投资项目社会稳定风险分析篇章和评估报告编制大纲（试行）》（发改办投资〔2013〕428 号）（以下简称《两个大纲》）。10 多年来，各地和各部门积极探索社会稳定风险评估规范标准，有些地方出台了地方标准，有些第三方咨询机构制定了作业指导书。上海市在2011年颁行了《〈上海市重点建设项目社会稳定风险评估报告编制指南〉和〈上海市重点建设项目社会稳定风险评估报告评价指南〉》（沪发改投〔2011〕173 号）（以下简称《两个指南》）。“两个大纲”和“两个指南”是被全国各地参考借鉴并应用最普遍的技术文件。

2019年，国务院颁行《重大行政决策程序暂行条例》（国务院令第713 号），重大行政决策的实施可能对社会稳定、公共安全等造成不利影响的，决策承办单位应当组织开展风险评估；按照有关规定已对有关风险进行评价、评估的，不作重复评估。2021年，国家对新时代重大决策社会稳定风险评估机制（以下简称《机制》）提出更高的要求和更为严格的程序。为贯彻落实最新的政策精神，需要修订或完善上述有关社会稳定风险评估的技术规范、标准。

2021年12月，国家标准委、中央网信办、科技部等10 部门联合印发《“十四五”推动高质量发展的国家标准体系建设规划》，提出加快构建推动高质量发展的国家标准体系，促进高水平开放，引领高质量发展，全面支撑社会主义现代化国家建设。国家市场监管总局修订了《国家标准管理办法》，于2023年3月1 日正式实施，提出积极推动结合国情采用国际标准。

国际标准化组织风险管理技术委员会（ISO/TC262）于2018年完成了对ISO 31000：2009 的修订，正式发布了最新版ISO 31000：2018。 国家标准化管理委员会将《风险管理原则与实施指南》（GB/T24353-2009）的修订列入2020年国家标准制修订计划并于2022年10月正式发布了《风险管理指南》（GB/T24353-2022）。

中国工程咨询协会积极响应号召，在全行业推进标准体系建设。2022年中国工程咨询协会立项，由上海投资咨询集团有限公司申报了《重大项目社会稳定风险评估规范》（以下简称本文件），经过广泛调研、起草、研讨、公开征求意见和专家审查后，最终形成发布稿。

重大决策社会稳定风险评估是从源头防范化解重大矛盾风险的制度安排，是推进国家治理体系和治理能力现代化建设的重要方面。为进一步做好新时代重大决策社会稳定风险评估工作，助力经济社会高质量发展，有必要在总结10 多年来社会稳定风险评估工作经验成效的基础上，对接国际标准，研究制定重大项目社会稳定风险评估的规范标准，进一步提升风险评估的科学化、专业化、法治化、社会化、智能化水平，为新时代更好地统筹发展和安全，建设更高水平的平安中国提供有力支持和保障。

二、编制过程

立项前，编制组广泛收集了风险管理国际标准、国家标准及重大项目社会稳定风险评估相关的政策文件、有关省市的规范/标准及评估报告，精心填写立项申报书，明晰研究思路、本文件主要内容及框架结构，认真组织立项答辩并解答专家提问。2022年3月本文件通过中国工程咨询协会立项。

2022年5月中旬，编制组召开启动会，数易其稿形成初稿，在2022年9月底组织专家研讨，于2022年10月中旬组织专家论证，进一步完善后形成征求意见稿。

2022年11月21日-2022年12月16日，中国工程咨询协会组织公开征求意见。编制组充分研究和吸收采纳反馈的意见后，对本文件做了进一步完善形成送审稿。

2023年4月7日，中国工程咨询协会组织召开了专家审查会。编制组吸收专家意见再次对本文件进行完善形成发布稿。2023年7月4日，本文件正式发布，2024年1月1日起正式实施。

三、编制原则

（一）先进性。本文件应用最新的风险管理国家标准，在重大项目社会稳定风险评估领域场景化运用，长期存在的概念模糊澄清，实现中国创制的重大决策社会稳定风险评估机制与风险管理国际主流话语的衔接，凸显本文件的先进水平。

我国经济已由高速增长阶段转向高质量发展阶段，《资产评估法》亦明确要求评估机构需建立健全质量控制制度，保证评估报告的客观、真实、合理。相较传统作业模式，各种信息系统和平台形成的评估报告，在报告的规范性、技术的合理性、数据的客观性和精准性等方面都有了明显改善，报告质量得到显著提升。

（二）系统性。本文件系统化地考虑将《重大行政决策程序暂行条例》、国家对新时代重大决策社会稳定风险评估机制的要求、发改投资〔2012〕2492 号文进行融合，形成一个通用型重大项目社会稳定风险评估技术规范文件。

（三）实用性。本文件对施行了10 多年的《两个大纲》《两个指南》、全国各地重大项目社会稳定风险评估实操进行深刻反思，在评估的内容、技术方法方面力求突出可用、好用、适用，要有助于发现和挖掘主要矛盾和矛盾的主要方面，实现效率和高质量发展的融合。

四、主要内容

本文件分为引言、正文部分13 章、4 个资料性附录。

引言。社会稳定风险评估以防范化解重大矛盾风险为主要目标，其目的是创造和保护价值，支持重大项目决策目标的达成。引言阐述了编制本文件的背景、目的，列出重大项目社会稳定风险评估过程图（见图1），阐明社会稳定风险评估本质上是社会稳定风险管理，并作为本文件的总体框架。社会稳定风险评估通常表现为按一定的过程顺序开展，但在实际工作中是一个循环提升的过程，不同过程步骤之间是可以反复交错使用的。

图1 重大项目社会稳定风险评估过程

第1章 范围。提出本文件规范的内容和适用范围。本文件规定了重大项目社会稳定风险评估的过程、总体原则、沟通和咨询、确认环境信息、制定评估方案、听取各方意见、风险分析论证、确定风险等级、编制评估报告、组织报告评审及备案和报送的要求。本文件适用于接受项目单位委托的工程咨询机构开展重大项目社会稳定风险评估咨询服务活动，项目单位、与项目实施相关的政府部门及其他开展重大项目社会稳定风险评估的机构可参考使用。

第2章 列出了本文件引用的有关规范性文件。

第3章 阐述了需要重点说明的术语及其含义。

第4章 总体原则。列出了为达到社会稳定风险评估目的需要依据的方向性的准则，本文件中社会稳定风险评估过程及其工作需要符合或具体落实这些原则。本文件提出了“系统性、全面性、包容性、真实性、人文性、动态性、前瞻性”原则。

第5章 沟通和咨询。践行全过程人民民主，本文件将沟通和咨询作为协商民主的一种实践形式贯穿社会稳定风险评估全过程，帮助利益相关者理解风险、项目决策及其活动的基础、需要采取特定行动的原因，使利益相关者形成包容意识和责任意识。

第6章 确认环境信息。阐述社会稳定风险评估应确认与所评估项目相关的外部环境信息、内部环境信息、风险准则，它们是制定评估方案的基础和依据。本文件列举了需要确认外部、内部环境信息的重要方面。风险准则用于评价风险重要程度，包含分析单一风险大小（风险程度）和评价组合风险大小（风险等级）两个方面，本文件附录A 提出了重大项目社会稳定风险评估风险准则的设定方法。

第7章 制定评估方案。提出评估方案应包含的具体内容，包括调查范围、评估人员、评估内容、评估方法、评估程序、评估时限、评估经费保障及委托方应提供的必要支持保障等事项。其中，对于预判高风险的项目，评估方案中应包含对评估中可能发生社会稳定风险的应急预案，将风险管理融入评估过程。

第8章 听取各方意见。规定了听取意见应遵循的要求，列出了听取意见的对象，阐述了听取意见的方法——可采用但不限于访谈法（座谈会、个人访谈）、观察法（实地走访踏勘）、文献法、舆情分析法等方法，应根据项目的特点、内外部环境情况，选择适用的方法及其组合。

第9章 风险分析论证。包括风险识别和风险分析。在风险识别环节，本章提出风险识别应遵循的原则、风险识别方法和步骤，并在附录B 中提出了“重大项目社会稳定风险检查表法”供使用。在风险分析环节，本章提出风险分析应遵循的原则、风险分析的内容和方法，并在附录C中提出“风险矩阵法”供使用。

第10章 确定风险等级。确定风险等级的目的是支持决策，本章提出了评判初始风险等级、提出风险应对措施、预估风险应对成效及采取措施后的风险等级这四个关联环节的工作内容和要求，其中在风险应对措施中阐述了应重点考虑和关注的方面。组合风险指数作为风险等级评判准则的一个维度，本文件在附录D中提出了使用方法。

第11章 编制评估报告。提出编制评估报告应遵循的要求、评估报告的内容要素和评估报告格式。

第12章 组织报告评审。提出评审应邀请项目所在地的县（市、区）、乡（镇）政府、街道办事处的相关部门代表与相关领域的专家共同参与，应围绕项目决策及其活动的合法性、合理性、可行性、可控性把握好六个方面的评审重点，以及评审报告的格式。有些地区评审后的成果载体为集体评审意见，本文件将评审报告、集体评审意见等称为评审文件。

第13章 备案和报送。提出项目决策前应开展的备案工作和申报材料报送要求，以及决策后应开展跟踪和风险动态评估工作，作为重大项目后续决策的依据。

五、本文件主要特点

（一）应用国家标准，贯彻新时代重大决策社会稳定风险评估机制要求

2021年《机制》颁行后，本文件在国内首次以技术性文件形式严格贯彻落实国家提出的新时代重大决策社会稳定风险评估机制要求严格遵循的七个程序，对接风险管理国际标准，应用国家标准，以“重大项目社会稳定风险评估流程图”为骨架支撑起内容结构，使本文件真正起到对重大项目社会稳定风险评估活动的规范化要求作用。

（二）厘清了长期以来的概念混乱，促进社会稳定风险评估正本清源

10 多年来，诸多与社会稳定风险评估相关的部门、单位或机构从风险管理过程中的“风险评估”这个小环节来理解“社会稳定风险评估”，未能真正全面理解稳评是一项源头防范矛盾风险的制度安排、是一个矛盾风险防范化解工作机制和平台、本质上是“社会稳定风险管理”，其目的是创造和保护价值，造成最直接的问题是为了通过“审批”而“虚评过关”“评用分离”“评而不用”，弱化了制度设计的功能。本文件实现了风险管理的过程与社会稳定风险评估流程的融合，使社会稳定风险评估回归到风险管理的本源。本文件还规范了实践中编制环节评估报告、分析篇章和评审环节评价报告、评估报告等概念混乱现象，进一步增强了行业内交流和政府上下行文的通用性和辨识度。

（三）纠偏实践中不恰当的操作，提升稳评在促进高质量发展中的作用

实际操作中一些地区过分强调和依赖问卷法，但又做不到实施过程中的科学性，演变成形式主义；对社会稳定风险评估工作进行公示，乃至把公示当作评估程序，甚至公示稳评报告来征询意见，错误地理解或者曲解《机制》的有关指导精神。本文件遵循新时代中国特色社会主义思想的世界观和方法论，用普遍联系的、全面系统的、发展变化的观点开展评估，把握事物发展规律，坚持实事求是、求真务实，在“总体原则”中提出“系统性原则”——“宜利用项目相关的规划和建设方案的公示、环境影响评价公众参与、依法召开的听证会等工作中获得的资料和信息，避免重复调查、多次调查”。开展风险评估要通过历史看现实、透过现象看本质，把握好全局和局部、当前和长远、宏观和微观、主要矛盾和次要矛盾、特殊和一般的关系，不断提高战略思维、历史思维、辩证思维、系统思维、创新思维、法治思维、底线思维能力。本文件践行党的二十大报告提出的“全面发展协商民主”，将“沟通和咨询”贯穿社会稳定风险评估全过程，实践全过程人民民主，发挥稳评制度和机制在促进经济社会高质量发展中的作用。

（四）兼具“最大公约数”和开放性，引导使用单位积极探索创新

10 多年来，风险准则设定是稳评工作中的薄弱之处，但又是各相关方特别是第三方机构最急需的。本文件将《风险管理 风险评估技术》（GB/T 27921）在稳评领域具象化，结合10 多年稳评咨询实践，提出了“风险准则”的设定要素和设定方法，实现《机制》中有关原则在实际应用中的操作化；同时又保持开放性，各地区可综合考虑利益相关者对风险的承受度、当地社会治理水平和治理能力等方面因素后来设定具体的要素内容。通过“风险准则”设定这个过程，在党政相关部门之间达成共识，通过稳评实践打造共建共治共享的社会治理格局。本文件将评估内容（合法性、合理性、可行性、可控性）操作化为8 个方面、52 项要素的“重大项目社会稳定风险检查表”，使用单位可以此为基础，进一步结合本地实际和项目特点来丰富和细化。对于本文件基于国际标准、国家标准对“风险”术语界定所提出的风险分析方法，使用单位也可以进一步创新、迭代。

（五）整体优化完善评估内容和方法，稳评的技术文件实现更新迭代

在《两个大纲》《两个指南》10 多年实践基础上，结合新的形势、要求和各地实际，本文件更为全面系统化地梳理了“内外部环境信息”“听取意见的对象”，提出更具针对性的“评估方案”内容，进一步规范了适用于重大项目社会稳定风险评估的调查方法、风险识别和风险分析方法、风险等级评判方法及其运用原则或要求，归纳了风险应对措施研究的方向和维度及如何分析风险应对成效，提出了评审的重点和要求，在“备案和报送”的过程环节贯彻落实《重大行政决策程序暂行条例》的“程序”要求、妥善处理与发改投资〔2012〕2492 号文之间的衔接，整体上对《两个大纲》《两个指南》进行“瘦身”，而且进一步提升了本文件的针对性、适用性和前瞻性，实现了技术文件的更新迭代。