文/唐玲丽 程永军 王磊 高笑晗

收缩型城市是指由于人口减少、经济衰退或其他因素导致城市规模缩小的城市。国际研究将收缩型城市定义为“人口规模在1 万以上人口密集的城市区域，面临人口流失超过两年，并经历结构性经济危机的现象。”[1]根据2010年第六次和2020年第七次全国人口普查数据，十年间，辽宁常住人口减少约116 万，下降比例2.64%，下降幅度仅次于黑龙江、吉林、内蒙古，位居全国第四位。第七次全国人口普查后，全国常住人口发展趋势开始向负增长转变，2022年辽宁省常住人口比2020年又减少62 万人，且率先跨入老龄化地区。回顾十余年变化情况，辽宁省人口流失引发城市收缩问题亟需关注。

一、辽宁省收缩型城市分类及特点

收缩型城市分类主要涉及三个维度，即人口特征、空间特征和本土特征。其中，人口特征是判断和衡量收缩型城市的重要参考标准，在这一维度下，2010-2020年辽宁省年常住人口增加的仅有沈阳、大连二市，分别增加约96 万人、76 万人，其他12个市人口全部减少。空间特征是指城市人均建成区面积的变化，全省14 个市过去十年人均建成区面积全部增长，但各市增幅差异较大。本土特征是基于城市背景、资源特征和产业结构，进行本土化分类。

根据2010-2020年人口增长率和人均建成区面积增长率将全省14 个市进行分类，大致分为核心增长型、潜力增长型、冒进收缩型和结构收缩型（见图1）。

图1 全省城市分类图

核心增长型城市：人口呈正增长，人均建成区面积增幅不大。沈阳、大连作为辽宁区域城市发展战略的“双核”，同为核心增长型城市。

潜力增长型城市：人口虽负增长，但经济增速在全省排名靠前，人口流失程度不高，人均建成区面积增幅较大，未来可通过经济增长、产业结构调整，促进人口回流。营口、盘锦、朝阳同为潜力增长型城市。

冒进收缩型城市：人口流失程度较高，但城市扩张失控，导致人均建成区面积增幅较大。铁岭、丹东同为冒进收缩型城市。

结构收缩型城市：多为资源型城市，产业结构失衡，人口流失程度较高，人均建成区面积增幅不大。本溪、抚顺、锦州、辽阳、葫芦岛、鞍山、阜新同为结构收缩型城市。

辽宁收缩型城市包括铁岭、丹东、本溪、抚顺、锦州、辽阳、葫芦岛、鞍山、阜新9 个地级市和16 个县级市[2]，结合收缩型城市的本土特征，大致可以分为四类。

第一类是资源型收缩城市。如阜新、抚顺、鞍山、本溪、葫芦岛被列入全国资源型城市名单（2013），抚顺、阜新和盘锦被列为资源枯竭型城市。以抚顺为例，2010-2020年间，人口数量变化率为-19%；2016-2020年间建成区面积负增长率高达12%，城市收缩现象非常明显。而盘锦作为资源枯竭型城市转型成功范例，值得其他资源型收缩城市借鉴。

第二类是产业变迁型收缩城市。比如辽阳、锦州等重要的老工业基地城市，该类型城市以钢铁、石化等重工业为主，无法适应产业转型升级的需求，面临产业衰退和人口外流的双重危机。

第三类是大城市周边型城市收缩。由于沈阳、大连两大城市虹吸效应的存在，周边城市人口不断向核心城市涌入[3]，与沈阳市接壤的地级市除了鞍山和阜新以外，其他市的人口负增长率均在10%以上。

第四类是边境收缩城市。如丹东作为中国最大的边境城市，不靠近沈阳都市圈和辽中南城市群，本身又缺乏产业资源支撑，近十年人口增幅为-10%。

上述分类仅从影响城市收缩的最典型特征来看，事实上，城市收缩现象的产生因素是多方面的，包括产业结构、资源枯竭、地区工资差异导致人口流动等。如本溪市既是资源型城市又在大城市周边，其人口十年间降幅达到22%。此外，辽宁省16 个县级市，十年间人口增幅均为负增长，整体看，辽宁省收缩型城市包括9 个地级市及16 个县级市（见表1）。

表1 辽宁省收缩型城市十年间人口增幅（2010-2020年）

二、辽宁省城市收缩现象原因分析

（一）经济增长缓慢

辽宁作为新中国的重工业基地，是东北振兴战略实施的重要省份。改革开放以来，东南沿海经济快速发展，但辽宁省体制机制转变较慢，经济增长持续滞后，民营经济活力不强，在全国经济地位持续下降[4]。1978-2022年，辽宁省的经济规模从全国第4 名降至第17 名。2014年以前，辽宁省人均GDP 高于全国，但此后逐年低于全国平均水平，差距不断扩大。2022年，辽宁人均GDP 为6.88 万元，低于8.57 万元的全国人均GDP。经济发展水平下降使省内人口逐渐向京津冀地区和东南沿海大城市转移。

（二）产业结构升级滞后

2022年，辽宁三次产业占比为8.9∶40.6∶50.5，与全国三次产业比重7.3∶39.9∶52.8 相比，一二产业占比相对较高。全省工业占比最大的两个行业是装备制造业和石化工业，占二产工业的60%。近年来，传统产业优势减弱、收益减少，呈现经济放缓、增长乏力、产业收缩、新兴产业培育滞后等现象，造成就业岗位减少、收入降低。与此同时，以服务业为主的第三产业发展缓慢，可创造的就业岗位不多，导致人口外流，人口密度减小、城区缩小等一系列城市收缩问题。

（三）资源枯竭长期影响

由于资源枯竭型城市经济衰退、人口外流、经济缺乏活力等问题从而导致城市收缩。全省资源枯竭型城市共有7 个，其中煤炭枯竭型城市有阜新、抚顺、北票和葫芦岛市的南票区；铁矿枯竭型城市为辽阳市弓长岭区；石油枯竭型城市为盘锦市（已转型成功）；钼矿枯竭型城市为葫芦岛市杨家杖子经济开发区。伴随资源枯竭，原先在资源开采过程中的工厂以及与工厂相关配套的职工生活场所、医院、学校伴随着人口外流而废弃，造成城区面积的减小[5]。

（四）大城市的虹吸效应

从省内人口流动来看，辽宁省会沈阳和沿海城市大连，经济发展水平远高于省内其他地级市，对省内城乡居民和东北地区其他城市居民都具有较强的吸引力。沈阳都市圈建设正在全面推进，半小时经济圈生活圈已经形成，人口集聚效应将更加显著。为提高城市能级，加快建设国家中心城市，沈阳提出到2025年，要实现GDP 破万亿，人口规模突破千万，财政收入达到千亿的目标，沈阳将进入城市发展的“快车道”。沈阳、大连对其周围中小城市产生的虹吸效应，进而造成城市的收缩。

（五）人口结构失衡

从人口结构来看，辽宁人口连续负增长，老龄化问题凸出。辽宁人口自然增长率近十年间几乎保持负增长态势，且在2021年和2022年快速下降，接近-0.5%。近十年来，辽宁出生率位列全国下游水平，而65 岁以上的人口比例为17.42%，位列全国第一。人口低增长率也是城市收缩的又一因素。

三、新时期辽宁城市规划建设的对策建议

从辽宁省各城市建设与发展面临形势看，在经济增长趋缓、财政刚性支出较大、劳动人口短缺等背景下，各城市通过收缩新城的开发，将目光与资源聚焦在拥有成熟配套的建成区当中来实现建成区的优化发展，这是全省各城市对未来发展逻辑进行修正的起点。当前及今后一段时期，将围绕沈阳都市圈、辽中南城市群的区域协调发展战略，聚焦新时代城市高质量发展目标，推进城市“瘦身健体”与“精致城市”建设实现新突破。

（一）推动中心城市及城市群高质量发展

推动沈阳、大连对标地区中心城市以及辽中南城市群高质量发展，增强沈阳、大连“双核”示范引领作用，进一步提升辽中南城市群发展能级，优化提升中心城市功能、增强城市群综合承载能力、强化国家级新区示范引领作用、加强国土空间管控等。沈阳市要立足国家中心城市定位，打造全国城镇体系的核心城市，围绕“四中心一枢纽”城市定位，在国家先进制造、科学、金融、文化、物流等方面进一步发挥重要作用，在推动国际经济发展和文化交流方面发挥重要的门户作用。发挥比较优势，提升城市吸引力，打造城市品牌，推动“产-城-人-文”协调发展，扎实做好城市更新、城市功能提升、产业转型升级、历史文化保护，推动老城区改造与特色街区打造相结合，推动培育战略新兴产业，吸引年轻知识密集型劳动人口，增强城市整体功能优化，打造国家中心城市新标杆。大连立足东北亚国际航运中心和物流枢纽定位，将旅顺口、金州湾、太平湾等点线串联，构建多节点、多圈层、一体化的湾区发展模式，实施“空间优化、精明发展”战略，推进老城、新城、片区、组团城镇空间协调发展。

（二）增强增长型城市对年轻人吸引力

2023年10月27 日，中共中央政治局审议通过了《关于进一步推动新时代东北全面振兴取得新突破若干政策措施的意见》，再次明确要“提高人口整体素质，以人口高质量发展支撑东北全面振兴”。沈阳市在建设国家中心城市规划中明确了不同阶段人口规模目标，按照2025年1000 万、2035年1200 万人口规模测算，与2022年914.7 万人口差额分别为85.3 万人和285.3 万人，在东北地区城市整体人口外流态势下，要逆势完成增量人口规模，引领推动人口高质量发展方面面临艰巨任务。辽宁省应积极学习发达城市先进经验，一方面把生育率提高到适度水平，加快三胎政策配套的有效性，完善教育、养老、卫生等公共服务体系，大力推动儿童友好城市建设；另一方面在体制机制上积极创新，借助辽宁省高等教育大省优势，推进应届毕业生留辽就业。进一步优化营商环境，在法律和制度上保障民营企业家，吸引民营资本，发挥低成本优势，补齐投资短板，增加就业，引进人才，积极开辟人才通道，引进国内外专业人才，扩大用人自主权。

（三）推进潜力增长型城市加快城市建设步伐

推进营口、朝阳、盘锦等城市统筹新城和老城协同发展，结合城市资源禀赋和产业优势，统筹推进生态环境保护与经济社会发展，依托EOD（绿色生态办公区）等模式推动城市片区式开发，加快培育新产业、新经济、新业态，全方位推进文化、科技等公共服务体系提升，推进人口回流，激活城市发展“第二春”。探索推进“营盘一体化”“老边区-大石桥市”一体化等市县两级层次区域协同发展新路径。依托辽宁沿海经济带国家战略布局，围绕辽宁沿海经济带六城市协同发展框架协议等战略部署，按照“功能互补、协同发展、共建共享”思路，立足在开放合作、产业发展、创新协同、基础设施、社会事业、人才交流、环境治理等领域加强务实合作、协同发展，加快推进“营盘都市区”联动建设，把营盘两市打造成辽宁老工业基地转型升级的先行区和引领东北振兴的重要增长极。在县（市）区层面探索推进次区域城镇间协同发展，激发城镇建设新活力。

（四）集中财力建设好收缩型城市建成区

重构基于人口外流形势下未来城市“收缩型”规划建设新思路，推动大中小城市基本公共服务均衡化，探索实施“一城一策”收缩型城市规划建设新战略，促进大城市与周边中小城市分工协作、功能互补、协同发展，努力实现大中小城市人口均衡发展，控制资源型城市人口进一步外流和城市空心化加剧。落实好《关于在超大特大城市积极稳步推进城中村改造的指导意见》，遵循国家严控增量、盘活存量的政策导向，集中财力建设现有城区，控制城市建成区面积。对于市政设施利用效率不高的区域，结合城市更新增加人口密度，提高市政设施利用效率，调整规划并逐渐缩减建设维护量，以降低养护成本；加大现有城区的改造力度，美化城区居民居住环境，对于老旧小区进行改造，提高城区生活舒适度，完善城市医疗卫生服务体系、养老体系、教育体系等基本功能体系，优化城市服务能力，提高城市便利性，吸引更多的城镇人口和农村人口向城区集中。

（五）以资源型城市转型新突破带动收缩型城市新型城镇化建设

《“十四五”新型城镇化实施方案》指出，要顺应城市兴衰规律，顺势而为、因势利导，引导人口流失城市严控增量、盘活存量，促进人口和公共服务资源向城区集中[6]。加快资源型城市从单一资源型经济向多元经济转变，延伸其替代产业，建立具有内生驱动力的新型产业，资源型城市和地区应积极争取政策及中央预算内资金支持，推进产业升级和城市转型。聚焦葫芦岛市南票区、阜新市清河门区等资源枯竭城区，推动“人地挂钩”，建议“合并市辖区”或推进部分街道“撤街设镇”，推动瘦体强身，控制城市建设用地规模，将土地指标划给人口净流入大的地区，缓解紧张的工业和商业用地。建议辽宁省适时启动资源枯竭型城市与采煤沉陷区城市规划布局等专项发展规划，全面梳理摸清不同城市与地区城镇建设总体规划、城乡协调发展、乡村建设等现状与家底，因类施策高质量做好资源型城市转型升级与采煤沉陷区特殊区域综合治理大文章。

（六）以产业转型升级寻求新的城市经济增长点

发挥央企及国企体制优势，加大基础性战略性产业布局，以产业振兴吸引人口集聚。“央地合作”的程度与质量是未来一段时期辽宁城市人口外流趋势与吸引年轻人口群体的关键所在。国有经济曾支撑东北地区城市繁荣发展几十年，现在辽央企亦有十多家，且拥有以鞍钢为代表在国际同行业具有较强影响力的特大型央企。要积极推动央企对辽宁地区的投资力度，加强央企对辽宁地区的产业布局，强化央企同市县国资国企协同发展，使其成为承接国家实施重大专项支持工程项目的对接载体，不断夯实国有经济根基与基础。要探索重塑乡镇企业新优势，与乡村振兴战略相结合大力发展劳动密集型产业，稳定人口实现就地就业与创业，共建宜居宜业新家园。

（七）推动收缩型城市再定位和产业体系重塑

如铁岭、丹东城市人口流失较快，但近年来在铁岭凡河新区和丹东新区推动下，城市扩张已形成一定规模，因此，要围绕城市高质量转型发展主线，对地域产业特色和资源禀赋进行重新识别，依托当地生态环境、自然景观与人文品牌，塑造“铁岭——康养型宜居小城”“丹东——红色旅游第一市”等城市再定位，积极培育新兴产业；推进阜新等资源型城市产业体系重塑，打造“新能源之城”；推动锦州进一步发挥东北陆海大通道节点作用，强化“通道+枢纽+网络”枢纽型产业优势，重构产业链供应链格局。

（八）补齐中心县城短板弱项带动城乡协调发展

加强新型城镇化建设，大力提升县城公共设施和服务能力，以适应农民日益增加的赴县城就业安家的需求。结合全省实际，贯彻落实《关于推进以县城为重要载体的城镇化建设的意见》，分类引导县城发展方向，引导人口流失县城转型发展。结合城镇发展变化态势，推动人口流失县城严控城镇建设用地增量、盘活存量，促进人口和公共服务资源适度集中，加强民生保障和救助扶助，有序引导人口向邻近的经济发展优势区域转移[7]。在三年新冠疫情影响下，县城及广大乡村在应对防范疫情扩散中发挥了积极作用，城市居民对到农村短暂居住的热情再一次点燃，应审时度势加快县城补齐短板，以内需扩空间，加强新型城镇化建设，大力提升公共设施和服务能力，以超前谋划迎接新一轮“上山下乡”热潮的到来。