“双减”背景下课后服务的发展阻力与优化路径

2023-11-27吴翠连

教学与管理(理论版) 2023年11期

摘要

在“双减”政策的加持下，课后服务被赋予新的责任与属性，助力基础教育质量向更好、更快的方向发展。课后服务是落实“双减”政策的重要举措，体现“双减”政策的深层逻辑。实施课后服务内含促进教育公平、促进学生身心健康发展、解决三点半难题和减轻家庭经济负担等多重因素，但鉴于目前课后服务发展仍存在法律政策“不具体”、资金支持“不充分”、责任定位“不清晰”、教师权利保障“不到位”、服务内容“不丰富”等多种阻力，因此需要探索优化路径，采取相应的措施以进一步提升课后服务水平和服务质量。

关键词

“双减” 课后服务教育公平综合素养

引用格式

吴翠连.“双减”背景下课后服务的发展阻力与优化路径[J].教学与管理，2023（33）：23-27.

课后服务政策是提高学生综合能力、提升学校特色、提高基础教育质量的重要法宝。伴随我国经济的快速发展对人才质量提出更高要求，因此不断完善优化课后服务工作，对于提高人才质量具有重要意义[1]。自2021年7月24日，中共中央办公厅、国务院办公厅印发《关于进一步减轻义务教育阶段学生作业负担和校外培训负担的意见》（以下简称“双减”）后，同年9月1日又全面推行课后服务“5+2”模式。自此，课后服务轰轰烈烈地开展起来，虽然课后服务不断推陈出新，但并未得到一致好评，而是褒贬不一。要落实好课后服务，需要分析当前存在的病因，发现症结，解决问题，以促进课后服务的健康发展。

一、课后服务实施之“因”

2017年2月24日，教育部办公厅颁布《教育部办公厅关于做好中小学生课后服务工作的指导意见》（以下简称《意见》），进一步强调要切实做好课后服务工作，充分发挥中小学校课后服务主渠道作用[2]。实施课后服务是国家经深思熟虑后作出的慎重决定，明晰实施课后服务的原因，对于深入理解课后服务的内涵具有基础性作用。

1.促进教育公平

促进教育公平是课后服务的目标指向。习近平总书记曾言：“教育公平是社会公平的重要基础，要不断促进教育发展成果更多更公平惠及全体人民，以教育公平促进社会公平正义。”基础教育是人才培养的根基，而基础教育公平是我国教育竭力追求的目标，也是教育事业以人民为中心的重要体现。小学课后服务实施原因之一是为促进教育公平，使不同经济条件的学生都能有平等机会发展其自身的兴趣爱好，使所有学生的特长在学校得到有效发展。课后服务是在尽量避免因学生家庭经济状况的不同造成学生之间的教育差距逐渐加大，为实现和促进教育公平起到了助推器的作用。小學放学时间过早，家庭经济条件优越的孩子可能会参加各类补习班和兴趣班，而家庭条件较差的孩子参加补习班和兴趣班的可能性就小。长此以往，学生差距就会形成，容易造成阶层固化，基础教育的公平性也无从谈起。

2.促进学生综合发展

促进学生综合发展是课后服务的价值旨归。课后服务在政策立意上，不能简单地理解为“看护”，将其与“托管服务”混淆；更不能将其片面理解为课堂的再延续。课后服务是聚焦于学生的综合发展，挖掘学生多种潜能的一种高品质的教育形式或行为[3]。它作为推动落实“双减”政策的一项重要举措，以“两个打破”为基本点，为促进学生身心综合发展推波助澜。第一，打破学校围墙壁垒，增强学校与社会的联系。课后服务是允许多元主体共同参与的教育服务活动，活动地点不拘泥于学校。社会为课后服务提供丰富的学习资源，多种多样的学习渠道为学生打开思路，增进学生的社会角色认同，提高其社会参与感以促进与社会的融合。第二，打破学科常规界限，提高学生综合素养。在课后服务中不只是学习辅导，还有校本课程、综合课程等丰富的课程体系。该体系打破学科界限，增强学科间联系，从而拓宽学生学科视野，提高学生多学科运用能力和跨学科知识学习能力，为促进学生身心健康发展助力，为培养复合型人才奠定基础。

3.解决三点半难题

解决三点半难题是实施课后服务的基本目的。课后服务的本体功能是看护功能，旨在帮助家长解决孩子放学无人照看的难题。因学校是公共服务机构，在课后服务管理、制度、内容安排等方面有相对较为成熟的系统体系，所以和场地、师资有限的校外托管机构相比，学校课后服务无疑是最佳选择。课后服务结束时间通常要晚于企事业单位下班时间，且实行弹性离校，对学生进行分批次、分时间安排，保证有序离校，从而解决了家长的后顾之忧[4]。事实上，三点半难题不仅仅是孩子放学无人照看的问题，更主要的是孩子学习辅导问题。每个孩子成长环境各异，一些孩子家长常年外出打工，只能由家里老人代为照看，故辅导孩子学习成为一大难事；而一些家长因文化水平有限，已很难满足目前孩子学习辅导的需求。但在课后服务中，老师熟知学生的学习情况，可为学生提供更有效的针对性的学习辅导，能切实解决学生学习的难题。

4.减轻家庭经济负担

减轻家庭经济负担是课后服务的心之所向。“双减”未出台前，校外托管机构高收费、乱收费现象层出不穷。这不仅严重破坏了教育生态平衡，而且加重了家庭经济负担。自实施“双减”政策之后，该现象得到明显改观。根据第三方对全国32个省份75万名师生及家长的调查，79.42%的学生未参加学科类培训，93%的家长表示学科类培训支出减少，其中76%的家庭培训支出减少一半以上[5]。而课后服务作为落实“双减”政策的一项重要举措，积极响应“双减”政策，在其实施过程中以学生与家长自愿和非营利性为原则，学校根据实际情况适当收费且按学期或按月收取费用，费用一般每课时不超过3元，远低于社会盈利性质的收费，大幅降低了家长和学生的经济成本。

二、课后服务之发展阻力

目前，我国课后服务的工作正在如火如荼地进行，国家和地方政府及中小学校对课后服务进行积极探索，为提升课后服务质量不遗余力。但在课后服务发展过程中还存在多种阻力而限制其发展，因而课后服务开展实效不尽如人意。

1.法律政策不具体

法律对课后服务定性不明确。法律是课后服务的保障，我国在法律上缺少对课后服务针对性保护的法律条例，法律内容宽泛，缺少实质性指引，对于课后服务保障不明确。《中华人民共和国教育法》第四十二条规定：国家鼓励学校及其他教育机构、社会组织采取措施，为公民接受终身教育创造条件。“措施”范围较广，留出诸多遐想的空间。《教育法》第五十三条规定：国家鼓励社会团体、社会文化机构及其他社会组织和个人开展有益于受教育者身心健康的社会文化教育活动。但社会文化活动包括但不局限于课后服务，且二者有本质的区别，受众群体不同、活动形式和内容不同。因此在法律层面仅给出广义的蓝图，有关课后服务的工作如何得到法律的保障尚是空白。由于课后服务缺少法律的保障，使其地位和作用并未得到应有的重视。

政策缺少对实施课后服务的统筹。政策是课后服务的导向，我国缺少对课后服务属性、内容、安排等方面的相关政策。如果说法律是课后服务的庇护所，那政策则为课后服务的方向标。法律和政策相辅相成，针对课后服务出台法律则需有相应的政策，但鉴于现有法律对课后服务定义不明确，在国家政策上亦是笼统模糊。如《意见》中表述的是“课后服务”，有17个省份直接采用“课后服务”，而有7个省份表述为“校内课后服务”，湖北、浙江和新疆等则表述为“校内托管服务”[6]。由于国家政策缺少对实施课后服务的统筹，未对课后服务的概念给予清晰明确的界定，使得地方对课后服务的理解各异，没有明确的政策遵循和依靠，导致学校在实行课后服务时无从依、无所依。

2.资金支持不充分

资金是课后服务的基础，是决定课后服务发展的关键性因素。新公共服务理论认为要追求一种超越个人利益的公共利益，为公民服务。课后服务作为一种准公共产品，自然有公共利益的存在。而课后服务资金的不充分折射出公共利益的受损，为公民服务尚存在缺陷。据江苏省某小学副校长介绍，该小学六个年级，一个年级一个班，共有学生67人。学校教师的课后服务补助经费主要来自收取学生的课后服务费（每生每学期300元）和财政补贴的每生每学期100元经费，因为学生人数少，而且这些学生中有不少是困难家庭，不收取费用，导致学校经费不足，未能按时足额发放教师的课后服务补助[7]。目前部分地区仍普遍存在课后服务资金短缺，服务经费划分模糊的问题，令课后服务实施大大受阻，课后服务进程混乱不堪，更多是流于表面、缺少内在、缺乏创新。

3.责任定位不清晰

责任是课后服务的助推器。明确责任属性、清晰责任定位是推动课后服务高质量发展的重要保证。课后服务作为教育服务的延伸，不仅需明确学校的责任，也需明确政府、社会和家长的责任。但目前官方对政府、学校、社会和家长的责任定位尚未有明确的规范和标准，由哪些部门负责执行监管依然处于“待定”的状态。意外和事故的发生往往具有不确定性，一旦发生，責任属性该如何确定、责任比重如何划分、责任赔偿如何确定等诸多问题均需考虑。责任的不确切划分令中小学校承担更多的风险和压力，教师的工作量也因此成倍增长。责任定位模糊亦让学校和教师不敢勇于尝试探索特色课后服务，学校将学生严加看管，一切可能发生意外的活动坚决杜绝，这使得课后服务发展进度缓慢，变成刻板的单一式的教育服务。

4.教师权益保障不到位

课后服务实施的过程中将老师当作廉价的劳动力，教师权益岌岌可危，教师压力成倍上升。2022年3月2日，北京师范大学中国教育与社会发展研究院发布《全国“双减”成效调查报告》（以下简称《报告》），指出60.3%的教师表示课后服务工作量增长、压力倍增，70.9%的教师希望减轻非教学负担[8]。根据调查还发现，教师超负荷工作现象较为明显，工作时长小于8小时的仅占21.5%，时长处于8～10小时的占56.2%，工作时长超过10小时占22.3%，且初中教师工作时间明显要多于小学教师[8]。课后服务工作量和任务量的猛然增长，教师已然身心俱疲，不得不陷入“夹缝里中求生存”的窘境。另外，一些地方课后服务无法向家长进行收费，教师劳动被义务化、强制化。教师在课后服务中要肩负更重的责任—保障学生的安全为主，同时兼顾学生的学习教育。这严重挫伤了教师工作的积极性，因而教师职业倦怠化现象愈发突出。

5.服务内容不丰富

课后服务内容是课后服务的灵魂，课后服务内容的丰富与否是判断课后服务质量高低的重要标准。《意见》强调，课后服务主要包括校内阅读、自习、兴趣小组活动、劳动实践、体育训练等多方面内容。《义务教育课程方案（2022年版）》也明确指出，要“有效利用课后服务时间，创造条件开展体育锻炼、艺术活动、科学研究、班团队活动、劳动与社会实践等”方面的内容。但目前课后服务仍存在服务内容单一，服务形式缺乏创新的问题。数据显示，中小学课后服务内容目前仍以做作业、自主阅读和拓展训练为主，其次是体育运动、兴趣小组和艺术教育，而科普活动、娱乐游戏和观看儿童电影排名靠后[9]。当前，教室是课后服务的主要活动场所，其中知识学习占有较大篇幅，内容单一、活动形式单调。《意见》强调课后服务的内容要具有丰富性与多样性，但在知识中心论的教育生态下，课后服务成为上课的再延续，内容设计缺乏创新且与学生生活脱离，导致课后服务缺少活力和生命力，这势必会对课后服务的开展产生负面影响。

三、课后服务之优化路径

课后服务是促进学生健康成长、回应家长迫切需求的重要民生工程[10]。课后服务作为提升基础教育体系质量的关键一环，其发展水平关系到“双减”政策的实效，关系到学校发展水平，关系到学生的健康发展。因此，鉴于课后服务工作所面临的发展阻力，应努力探寻其优化路径，对课后服务的现存问题对症下药，切实提高课后服务发展质量。

1.优化顶层设计，为课后服务保驾护航

完善有关法律，为课后服务提供保障。完善有关法律是保障课后服务顺利开展的利器。缺少法律的庇护，课后服务将寸步难行，因此有关课后服务的法律的制定和完善是必需思考的重要议题。如北欧的《休闲中心质量指南》《教育法》《教育条例》《关于教师和幼儿教师资格和注册的法令》以及芬兰的《基础教育法》、丹麦的《日托法》等对课后服务的教学活动、教学环境、资源利用、安全保障均作出详细的规定[11]。我国应汲取北欧有关课后服务法律的精华，立足我国课后服务现实发展需求，明确课后服务发展要素并以此为基础制定并完善相应法律，保证课后服务有法可依、有法必依。

优化有关政策，为课后服务开启导航。课后服务政策是课后服务有序发展的指南针。课后服务不仅需要有强力的法律保护，也需要有智慧的政策指引，要对课后服务的开展工作进行系统的统筹。首先，定目标。国家需结合国情为课后服务制定战略性目标，勾勒发展蓝图，指出课后服务要沿着何种方向发展、如何发展，为地方课后服务的开展与实施提供总体性指引。其次，定规划。在课后服务目标的基础上要制定规划，为课后服务的发展进行长期谋划。行为主义渐进法理论强调对于个人或组织而言，目标过于远大则会难以实现，会打击个体或组织的积极性，因此将大目标分解为一个个切实可行的小目标，逐一实现，最后实现大目标即为最优解。再次，定实施。规划已定，则要想清楚该如何去做，是分年限去做还是分阶段去做，是先整体做还是逐步细分做。国家可为地方关于课后服务的开展提供具有前沿性的思路，使地方政府在具体落实课后服务时有所依靠。根据国家提供的政策性参考，结合当地量体裁衣，制定符合地方发展的具有地方特色的课后服务。然后，定评价。明确如何开展课后服务，也需知晓如何评价课后服务，需制定包括标准、要求、内容、维度等方面的评价体制。最后，反思修正。评价机制的目的在于发现课后服务现存的问题，根据问题反思问题来源、问题属性、问题范畴等并及时进行修正以不断优化课后服务。

2.提供充足资金，为课后服务注入“源动力”

资金支持充分是课后服务正常开展的前提。“巧妇难为无米之炊”，没有财政作为重要支撑，课后服务便是纸上谈兵。各地区应考虑自身经济发展现状和实力，为当地的课后服务提供财政保障，尽可能满足课后服务的需求。做好课后服务经费支持，需做以下几点考虑：第一，立规矩。建立完善经费保障制度，在各地区可承载的范围内适度提高教育资金支持力度，制定详细准确的补贴标准和范围，保障课后服务经费的稳定性、长期性。第二，筹经费。兼顾不收费与收费两个方面，财政支持向贫困山区或农村偏斜。家庭经济困难的孩子，适当给予一些补助或免费提供课后服务；经济充裕的家庭，学校可与其商讨提供适宜的财力支持，确定政府、学校和家庭在财力支持方面的划分比例。同时，拓展课后服务经费渠道，鼓励社会各界各方团体和个人积极参与课后服务建设，保障课后服务的顺利开展。第三，设专项。可为课后服务的财政补贴以及家长、学校和社会给予课后服务的捐献或财力支持成立课后服务专项资金，专款专用。第四，监督举报。地方政府可成立课后服务监督部门，对用于课后服务的资金给予严格的审批和督查，并向广大群众提供多种便捷的举报途径。若发现课后服务资金不明，补贴实际发放与官方通知不符，个人、组织或部门非法侵占、挪用或私吞等行为，一经查实严惩不贷。

3.清晰责任定位，为课后服务提供有力支撑

责任定位清晰是课后服务稳定发展的必要条件。课后服务从“普通服务”到“优质服务”，关键要对多元主体有明确清晰的责任定位，积极促进多方通力合作，以促进课后服务向前发展。

政府：保障课后服务开展的主体责任。政府是课后服务的带领者，是决定课后服务能否“健康成长”的关键。国家政府需基于我国教育发展现状进行综合考虑，对全国的课后服务进行统筹规划，颁布相应的政策和法律，使得地方有政可依、有法可依、有规可循。地方政府则需基于国家颁布的政策和法律，制定详实充分的课后服务规定，同时基于当地学校的现实情况，做出合理的、可操作性强的课后服务发展计划。各级政府要保证课后服务所需资源的充分供给，针对学校开展课后服务面临的困难给予及时帮助，为课后服务的顺利进行保驾护航。

学校：提高课后服务质量的中坚责任。学校是实行课后服务的主阵地。学校应明晰课后服务的本质和宗旨。课后服务重点在于“服务”，如何提供更优质的课后服务是重中之重。首先，保障学生安全是基本。其次，在学校自身能力范围内，在课后服务中为学生提供多种多样、丰富多彩的课后活动，实现“做中学”，培养学生探究意识和动手能力，提高学生的“学习自信”。再次，学校需为老师定期开展课后服务培训，积极为老师提供学习的机会和平台，提升课后服务教师队伍专业水平。最后，学校应与家长勤沟通、多沟通，积极询问家长对于课后服务的意见或想法，结合家长意见作出适当的调整。

家长：丰富课后服务内容的配合责任。家长是课后服务的“后勤部门”，其责任同样不可小觑。家长应加强与学校的联系，及时与学校沟通以了解课后服务有关情况。积极配合学校在课后服务方面的工作，且能针对学校课后服务发展现状提出切实可行的建议，为学校课后服务建设助力。

社会：完善课后服务架构的协同责任。社会作为课后服务发展的多功能平台，应对学校课后服务给予充分关注，为学校课后服务提供人力、物力等方面的帮助。可通过“校企合作”为课后服务添砖加瓦，也可汇集多种资源及时弥补课后服务存在的空缺。通过多方平台加大对学校课后服务的宣传，动员更多民间组织或群众参与到课后服务的工作中来。多方面、多层次完善课后服务发展框架，丰富课后服务发展内容，真正做到家校社协同育人。

4.保障教师权益，为课后服务提質增效

教师权利保障到位是加快课后服务实施进程的重要举措。教师是推行课后服务的重要坚实力量，是实行课后服务的主力军，直接影响课后服务的质量，故保障教师权益十分重要。首先，报酬要落实。若要切实提高教师参与课后服务的积极性，需给予并落实教师合理的课后服务报酬，从制度上保障课后服务补贴按时足额发放到位。其次，时间要弹性。“双减”政策明确提出学校可统筹安排教师实行“弹性上下班制”。学校应合理安排教师课后服务时间，根据自身课程时间，灵活调整课后服务课程及活动，避免机械主义、形式主义，真正为教师“松绑”。再次，机制要健全。一方面教师课后服务评价机制要公开透明、保证公平。根据教师课后服务表现和服务时间等对教师课后服务工作进行评价并给予相应合理的报酬补贴或奖励；另一方面有关部门需及时出台关于保障课后服务教师权益的规定，确保教师权益不受侵犯。最后，心理要疏导。随着课后服务紧锣密鼓的进行，教师工作量翻倍增长，其压力剧增。因此及时为教师疏导心理，释放心理压力已刻不容缓。学校应定期为教师展开心理疏导，如成立心理疏导小组、心理疏导办公室等为教师的心灵提供一片温暖栖息地，让教师吐露心声、缓解紧张情绪、释放压力。

5.丰富服务内容，为课后服务增色添彩

丰富课后服务内容是提升课后服务质量的关键。卢梭说：“自然的教育完全不在我们的控制范围之内；实物的教育只有一部分我们能尽自己所能；人的教育是我们唯一能真正做主和掌控的。”[12]而人如何教育，怎样使人更好的受教育，应立足于教育事实、尊重教育规律。故课后服务不应是“上课”的再延续，需要尊重教育规律，不断丰富其内容让课后服务充满生命力。浙江“百名科学家进中小学课堂”为同学们讲授科学，且将课程纳入浙江中小学课程体系和教学计划，与中小学课后服务课程深度融合[13]；广东深圳为中小学生提供菜单式服务，精心设计课后服务，推出打造陶笛等课后服务课程，吸引诸多学生积极踊跃报名[14]。课后服务的内容可以不止一种形式。学校可基于学校特色和学生特点开展丰富、有趣、多样、别具一格的课外活动，提高学生参与活动的积极性。一是以学校发展定位和学生特点为基调，确定学校课后服务主体框架和内容，做到“因校制宜”。二是课后服务活动要灵活多变。结合学生当下学习内容和学习情况，合理改变活动形式与内容。三是及时更新课后服务结构体系。要经常关注社会发展动态，并及时更新服务结构，做到与社会发展同频共振，保证课后服务“不落伍”“不过时”。

虽然课后服务已颇有实效，自愿参加课后服务的学生比例超过90%，有91.7%的教师参与提供课后服务，基本满足了学生不同学习需要[15]。但当前，我国课后服务建设工作尚不成熟，在问题解决思路、机制、举措等方面还处于初级阶段，需要不断进行尝试探索，不断发现挖掘以寻找适合课后服务的发展道路，在此过程中需立足于学生发展的现实需求，从教育的本质出发，打造有特色、有温度的课后服务。

参考文献

[1] 魏红梅，赖俊蓉.我国课后服务政策的历史演进与未来展望：基于历史制度主义的视角[J].教育科学探索，2023，41（01）：30-36.

[2] 罗强，王勇航.政策工具视角下义务教育学校课后服务政策文本分析[J].教学与管理，2022（24）：33-36.

[3] 魏军.“双减”背景下提升小学课后服务质量的策略[J].教书育人，2023（02）：15-17.

[4] 楼伟民.做好让“学生舒心、家长放心、教师用心”的课后服务[J].人民教育，2021（18）：17-19.

[5] 张惠娟.以人民为中心，向全域优质教育迈进[N].人民政协报，2022-11-09（010）.

[6] 邓亮，汤红英.我国省级课后服务政策执行的制约因素与路径选择[J].教学与管理，2023（10）：10-14.

[7] 人民资讯.课后服务报酬未能按时足额发放[EB/OL].（2022-5-30）[2023-4-5].https：//mi.mbd.baidu.com/r/XvzsM3zT

mU？f=cp&u=7a2d819b74a66c1e

[8] 刘莹.基于41万份问卷探寻中小學教师参与课后服务“减负”路径[J].中国教师，2023（03）：6-10.

[9] 周洪宇，王会波.中小学课后服务功能如何优化：基于系统论视角[J].现代教育管理，2022（08）：1-10.

[10] 赵鹏程，陈倩，余金莲.小学特色化课后服务探析[J].教学与管理，2023（06）：54-58.