向延平

(南京晓庄学院旅游与社会管理学院，江苏 南京 211171)

一、长江流域禁渔退捕后渔民可持续生计分析框架提出

党和国家非常重视长江流域生态保护工作，陆续出台了长江流域禁渔退捕政策的同时也对长江流域禁渔退捕后渔民可持续生计做出安排和要求。2017年，中央一号文件提出“率先在长江流域水生生物保护区实现全面禁捕”；2018年，中央一号文件进一步提出“全面实施长江水生生物保护区禁捕”；2019年，中央一号文件再次提出“建立长江流域重点水域禁捕补偿制度”；2020年，中央一号文件提出“做好长江流域渔民退捕工作”；2021年，中央一号文件提出“长江流域退捕渔民安置保障工作”。2019年出台的《长江流域重点水域禁捕和建立补偿制度实施方案》明确要求“长江水生生物保护区2019年底前完成退捕”，“长江干流和重要支流保护区以外水域2020年底前完成退捕”并确定从2021年1月1日开始实行长江流域10年禁捕。2020年7月4日国办发布关于切实做好长江流域禁捕有关工作通知。国家“十四五”规划强调“实施好长江十年禁渔”。2021年3月5日政府工作报告提出“落实长江十年禁渔”。党的二十大报告明确提出“实施好长江十年禁渔”。

长江十年禁渔是以习近平同志为核心的党中央为保护长江做出的重大决策和重要部署。习近平同志2020年8月19日在安徽考察时强调实施长江十年禁渔，提出“长江禁渔是件大事，关系30多万渔民生计”，并要求“要保障退捕渔民就业和生活”。同年9月18日在湖南考察时提出“统筹推进长江干支流沿线治污治岸治渔，做好渔民转产安置和民生保障工作”[1]。11月12日习近平同志在江苏南通考察长江禁渔退捕实施工作。禁渔退捕是完善长江流域生态保护长效机制和践行“两山”理念的生动实践，是造福子孙重要决策和保护长江重要举措，也是党中央关注长江流域渔民生计的具体体现。“一张网，一条船，一家人”是长江流域30多万渔民以船为家，以鱼为生，无田无土，无房无定所，生存艰辛，生活艰难，生计艰苦的真实写照。长江流域禁渔退捕成为民生工程、生态工程和惠民工程，其实施影响长江流域渔民生活，事关长江流域渔民生计，关乎长江流域渔民生存。长江流域禁渔退捕后渔民生活何去何从？生存之道在何处？生计之路在何方？可持续生计是长江流域禁渔退捕后渔民生存重要问题和生活必要命题，长江流域禁渔退捕后渔民可持续生计成为社会、政界、学界重要难题和重要课题。

依据英国国际发展部(DFID)提出的可持续生计分析框架(SLA)重点围绕长江流域渔民生计资本、生计风险、代际可持续性调查、生计策略和生计保障等展开实地调研和问卷调查[2][3]，本文关注长江流域禁渔退捕这一热点，调研长江流域禁渔退捕后渔民可持续生计这一焦点，设计长江流域禁渔退捕后渔民可持续生计方案这一重点，初探长江流域禁渔退捕后渔民可持续生计困境这一痛点，探究长江流域禁渔退捕后渔民可持续生计实现路径这一要点，探查、探讨、探索和探究长江流域禁渔退捕后渔民可持续生计是什么、怎么样、怎么办等问题和难题，探索和设计长江流域禁渔退捕后渔民可持续生计之方，破解渔民生计之困，探讨渔民生计之法，探究渔民生计之路，探寻渔民生存无患之道，填补政界长江流域禁渔退捕政策短板，旨在为政府部门和长江流域渔民建言献策，利于长江流域禁渔退捕后渔民实现生存无患、生活无忧和生计无虞，确保长江流域禁渔退捕后渔民可持续生计实现，促进长江流域渔民富裕、渔村振兴和美丽长江流域建设。长江流域禁渔退捕后渔民可持续生计分析框架见图1。

图1 长江流域禁渔退捕后渔民可持续生计分析框架

长江流域禁渔退捕后渔民生计备受党和政府高度重视和关注，围绕“促就业和兜底线”先后制定并实施了一系列促进了渔民转产就业等政策文件和措施推进渔民转产就业，并开辟了渔民参保绿色通道，在一定程度上改善和保障了渔民可持续生计。为了促进长江流域禁渔退捕后渔民可持续生计，本文进一步提出长江流域禁渔退捕后渔民可持续生计实施之方与实施之路。

二、长江流域禁渔退捕后渔民可持续生计实施方案

尝试从“生计资本(投入)-生计风险(成本)-生计结果(产出)-生计能力”方面设计长江流域禁渔退捕后渔民可持续生计方案，包括渔民生计资本有何影响、生计风险有何异常、生计结果有何变化和生计能力如何提升等，找到打开长江流域禁渔退捕后渔民可持续生计“黑箱”这把生计之方“钥匙”，围绕长江流域禁渔退捕后渔民生计风险、生计资本、生计保障和生计能力实现可持续生计，提出“一降三提”，找准长江流域禁渔退捕后渔民可持续生计实施方案，确保渔民禁得住、退得出、能上岸、稳得住和能致富，见图2。

图2 “一降三提”：长江流域禁渔退捕后渔民可持续生计实施方案

(一)持续降低渔民生计风险

生计风险包括健康风险、环境风险、金融风险、社会风险以及信息风险[4][5]。首先要精准识别包括自然和健康、金融和市场、社会(如就业、教育、婚姻)和信息等长江流域禁渔退捕后渔民生计风险。其次构建渔民生计风险评价指标和评价方法体系，科学评价长江流域禁渔退捕后渔民所面临的生计风险及风险冲击，发现渔民生计风险规律和异质性，要求渔民转观念转技能，转就业转参保，主动化解长江流域渔民可持续生计风险，进而降低和规避长江流域禁渔退捕后渔民生计风险，实现长江流域禁渔退捕后渔民可持续生计。

(二)努力提高渔民生计资本

生计资本是人们所拥有重要的资源基础和所持有的资源禀赋，主要包括人力资本、自然资本、金融资本、物质资本和社会资本[2]。首先要精准测算长江流域禁渔退捕后包括自然、物质、金融、人力和社会资本等渔民生计资本，其次是要从自然、物质、金融、人力和社会资本等方面提高长江流域禁渔退捕后渔民生计资本，真正做到“能上岸”和靠水不再吃水，保障长江流域禁渔退捕后渔民可持续生计。

(三)全面提高渔民生计保障

完善长江流域禁渔退捕后渔民保障政策，建立健全渔民医疗保障、养老保障和最低生活保障等制度，全面提高包括增加收入、保障生活、提高福利、资源利用优化、生态改善等渔民生计保障，确保长江流域禁渔退捕后渔民可持续生计。

(四)切实提高渔民生计能力

生计能力包括外生发展能力和内生发展能力。提升长江流域禁渔退捕后渔民生计能力要做到内外结合，一是提升政府或社会外生发展能力，政府和社会要主动作为，做好顶层设计和制度设计，提供资金支持和资金保障，为渔民开展教育培训、补助补偿等活动，为长江流域禁渔退捕后渔民可持续生计提供外生动力。二是要提升长江流域禁渔退捕后渔民内生发展能力，实现渔民退捕情感、意愿和观念转变，积极帮助渔民转技能转就业转参保和心理调适，要求渔民自觉接受和主动适应长江流域禁渔退捕政策和背景，提高渔民生产生活适应、自我发展和生计选择能力，激活渔民内生发展动力。

三、长江流域禁渔退捕后渔民可持续生计实现路径

长江流域禁渔退捕政策影响长江流域渔民生存、生活和生计，提出长江流域禁渔退捕后渔民可持续生计建议，探寻“五力协同”长江流域禁渔退捕后渔民可持续生计实现路径，主要解决渔民生计策略如何调整、生计保障如何加强等难题，增强渔民自我发展能力，实现渔民可持续生计，提高渔民生活存在感、幸福感和获得感，见图3。

图3 五力协同：长江流域禁渔退捕后渔民可持续生计实现路径

(一)强化政策效力，制定科学合理的渔民补偿制度和政策

补偿制度和政策是推进长江流域禁渔退捕后渔民可持续生计的重要保障，实行分类管理，分类补偿。补偿资金包括中央财政和地方财政资金，补助方式包括渔民临时生活补助、社会保障补助、培训补助等，补偿方式主要包括渔民渔船补偿、渔具补偿等。第一，做好渔民特殊补偿。对于湖心岛、江心岛渔民受长江流域水位影响，交通不便，岛上没有土地可耕种，对于这部分渔民给予特殊补偿，同时按渔民年龄段努力做好渔民补偿工作。第二，构建生态补偿机制。结合长江流域水资源、渔业资源和渔民渔村等实情，其一是努力争取国家政策和资金支持真正落实相关补偿补助资金；其二是加强广泛宣传生态补偿补贴政策确保生产补偿政策落地；其三是构建长江流域禁渔退捕生态补偿机制，首先科学划定禁渔退捕生态补偿范围，其次要明确生态补偿主体是中央政府还是地方政府，再次要制定生态补偿政策和措施，同时要明晰长江流域禁渔退捕政策利益相关者的生态补偿责任，最后要合理规范补偿补助标准，基本做到省域内和市区内补偿补助相同，避免渔民攀比。第三，统筹生态补偿资金。统筹整合农业、渔业资源及生态补偿资金，支持长江流域水生生物保护、渔民转产补助等工作，积极引导社会资金和公益组织投入；统筹中央资金和地方财政资金投入，满足兜底保障补偿资金需求，加大长江十年禁渔工作支持力度，建立长效管护机制。第四，制定可持续补偿框架。结合长江流域禁渔退捕后渔民生计状况制定包括货币补偿和社会待遇补偿在内的可持续补偿框架。货币补偿包括捕捞收益补偿、就业补贴金、渔船网具回收金、失业保险金；社会待遇补偿包括就业培训、代缴部分养老保险和医疗保险费用、补贴子女教育费用等。可持续补偿为有需要的渔民提供就业培训，提高渔民人力资本保证渔民再就业。

(二)提升保障实力，多措并举做好渔民生计保障

要做好长江流域禁渔退捕后渔民可持续生计的“七个保障”，主要包括：一是法律保障和政策保障，主要是中央政府和地方政府层面制定和完善长江流域禁渔退捕后渔民可持续生计的法律法规、规章制度和方针政策；二是资金保障，包括长江流域禁渔退捕后渔民补助补偿、后期扶持、转移支付等中央和地方财政资金；三是社会保障，包括长江流域禁渔退捕后渔民养老保险、医疗保障和最低生活保障；四是就业保障，包括长江流域禁渔退捕后渔民就业补助、就业培训和就业指导；五是创业保障，包括长江流域禁渔退捕后渔民创业咨询、创业培训、创业指导和创业跟踪；六是安置保障，包括长江流域禁渔退捕后渔民集中、分散安置；七是生态补偿保障，包括长江流域禁渔退捕补偿主体、客体、标准和方式等。长江流域禁渔退捕后渔民可持续生计保障确保渔民愿就尽就，愿培尽培，应保尽保，应享尽享，解除渔民后顾之忧，保障渔民能上岸能就业和能转产能转业，确保渔民生活有出路、生产有门路，生计有保障。

第一，重点要做好就业保障和创业保障，加强渔民就业技能和职业技术培训，提高渔民就业技能技术水平，强化渔民创业培训和指导提高渔民创业能力，适当给予渔民低息小额贷款鼓励其创业。

第二，重点要做好社会保障，要切实维护长江流域禁渔退捕后渔民社会保障权利和权益。一方面按照当地失业保险发放标准对渔民进行补偿，另一方面将符合条件的渔民按规定纳入相应社会保障制度和保险范围，做到愿保尽保、应保尽保和能保就保，确保渔民“病有所医”“老有所养”，按规定要求渔民参加企业职工或城镇居民医疗保险和基本养老保险，牢牢守住渔民民生底线和生计红线。在最低生活保障方面，确保符合最低生活保障条件的渔民和渔民家庭按程序办理和享受当地最低生活保障，保证老幼病残等渔民按规定享受低保，保障渔民基本生活和社会救助兜底。在教育保障方面，将渔民子女教育保障根据有关政策按属地管理原则由当地政府解决，确保渔民子女入学和升学。在医疗保障方面，将符合条件的渔民统一纳入医疗保险或给予大病救助，对符合缴纳养老保险和医疗保险年龄的渔民选择政府补贴和个人缴费相结合组成渔民的养老保险和医疗保险费用，对于没有参加养老保障和医疗保障的渔民将全部纳入社会保障范围内，确保渔民“病有所医”和“大病无忧”。

(三)厚植就业能力，转产转业转型做好渔民生计安置

要根据长江流域禁渔退捕后渔民生计资本情况，量身定做渔民转产转业安置方案，做好“五个安置”，实现精准施策，促进渔民转产转业和转岗就业创业，保障渔民可持续生计。第一是产业安置，依托长江流域资源生态优势，在生态优先前提下，因地制宜发展旅游业、休闲渔业和稻鱼(虾)养殖业，促进产业融合发展，增加渔民就业创业，强化渔民转业转产安置，保障渔民生计。第二是就业安置，为渔民提供免费职业技能培训，强化渔民赋能，加强就业指导和培训，提供职业服务和就业信息，拓展渔民就业通道，支持和引导渔民就业和转产就业。第三是创业安置，拓宽渔民创业渠道，支持符合条件的渔民积极创业并按规定给予创业补贴、创业担保贷款和贴息贷款、创业孵化奖补等，另外对符合条件就业创业服务机构按规定给予就业创业服务补助、创业指导和跟踪服务。第四是公益岗位安置，通过政府购买服务形式，提供如护鱼员、护河员等公益性岗位按规定安置就业困难的渔民，实现从“捕鱼”到“护鱼”的身份转换，引导渔民参与护鱼、护江工作。第五是移民安置，通过实施移民搬迁、集中安置、分散安置或异地安置方式，妥善安置渔民。特别是湖心岛、江心岛的渔民，渔民自愿基础上结合渔民意愿由政府支持实行移民搬迁、集中安置、分散安置或异地安置。搬迁费用和安置费用由政府统筹安排中央、地方财政资金等解决。特别要探索长江流域湖心岛、江心岛、人均三分地以下等渔民安置形式和办法，制订符合长江流域实情的渔民移民安置政策，确保长江流域十年禁渔和长江流域禁渔退捕后渔民可持续生计。

(四)形成多方合力，综合选择渔民可持续生计策略

生计策略是长江流域禁渔退捕后渔民可持续生计主要内容，旨在破解“靠山吃山靠水吃水”难题，渔民可持续生计策略包括微观策略和宏观策略。一是采取微观生计策略，其一是事前策略，如促进长江流域渔民转产转业，长江流域禁渔退捕后渔民可以从事建筑业、服务业等工作；其二是兼业策略组合，如鼓励长江流域渔民从事“渔业+旅游”“渔业+休闲业”工作；其三是事后策略，如鼓励长江流域渔民进行资产储备和贷款。二是采取宏观生计策略，其实是政策性策略，如为长江流域渔民提供社会保障和政府补贴并对渔民进行生态移民安置。另外，还可选择渔民替代性生计模式、渔民投资模式、渔民消费模式和渔民生育行为等渔民可持续生计策略，从而降低长江流域禁渔退捕后渔民生计风险。

(五)加强教育定力，确保渔民可持续生计代际传递

加强教育投资和培训补助，阻断“渔二代”“渔三代”，让渔民切实告别将“一根布绳拴腰间、两眼不识字半边”的苦境，减少渔民“子承父业”，帮助渔民斩断“穷根”，阻断渔民“生计传承”。一是针对渔民年龄普遍较大受教育程度较低等问题，对于年龄较大的渔民可开展再就业再创业技能教育和培训，提高渔民就业竞争力。二是对于渔民子女，政府要提供教育补助、教育支持和教育机会，减轻渔民家庭教育压力，努力保障渔民子女接受教育。三是对有子女接受教育的渔民家庭，政府要给予资金补贴或政策支持解决渔民子女教育问题，确保长江流域禁渔退捕后渔民生计代际可持续。

结 语

基于可持续生计理论和长江流域禁渔退捕政策探究长江流域禁渔退捕后渔民可持续生计实现路径，探索生计资本、生计风险、生计结果和生计能力等长江流域禁渔退捕后渔民可持续生计方案，提出渔民生计之策，明确渔民生计保障之方，探讨渔民生活无忧之法，探寻渔民生计无虞之路，探究长江流域禁渔退捕后渔民生存之道、生活之法和生计之路，揭开长江流域禁渔退捕后渔民可持续生计“黑箱”，破解长江流域禁渔退捕后渔民可持续生计难题，打好打赢长江十年禁渔硬核战，确保按时实现“清船、清网、清江、清湖”禁渔退捕工作的完成，提交禁渔退捕工作满意答卷，实现长江流域禁渔退捕后渔民可持续生计，成就渔民富裕、渔业转型、渔村振兴和长江美丽，推动长江经济带繁荣健康可持续发展，促进人与自然和谐共生现代化实现。

长江流域禁渔退捕后渔民生计问题关乎长江流域禁渔退捕政策能否真正得到落实，研究结论对长江流域禁渔退捕政策实施具有借鉴和参考作用。值得说明的是，其一，从“生计资本(投入)-生计风险(成本)-生计结果(产出)-生计能力”视角设计长江流域禁渔退捕后渔民可持续生计方案，这个逻辑方案仅提出解决长江流域禁渔退捕后渔民可持续生计问题的理论框架，具体实施需要进一步加以研究；其二，因长江流域跨越多个省、市、区，流域范围广阔，相关政策存在差异性，渔民情况和状况在一定空间范围上不尽相同，研究结论可能不具备普适性，本文限于篇幅没有展开详细论述；其三，长江流域禁渔退捕后渔民可持续生计之方和生计之路涉及政府部门、社会机构和渔民等利益相关者，故没有明确执行的主体是谁，在后续研究中需要进一步明确。