郑 妍

唐山学院，河北 唐山 063000

法律法规规定，没有参加工伤保险的用工单位职工发生工伤的，需由用工单位支付工伤保险待遇，而对用工单位拒不支付的那部分，则可先由工伤保险基金垫付。不过自《中华人民共和国社会保险法》（以下简称《社会保险法》）实施之后，工伤保险待遇先行支付制度的落实频出问题，针对这些不足，本文展开详细阐述，依照问题给出相应的解决举措，希望能够以此推动工伤保险基金先行支付制度的良好运行，保障更多人的合法权益。

一、工伤保险基金先行支付概述

在我国，工伤保险基金先行支付制度的确立时间偏晚，第一次出现是在2011 年7 月1 日起首次施行的《社会保险法》中。［1］同日施行的《社会保险基金先行支付暂行办法》（以下简称《暂行办法》），对先行支付的各方面内容给出了更为确切的界定，例如适用情形、践行环节等，推进该制度的现实可操性。基于这两部法规，工伤保险基金先行支付制度的定义如下：用工单位未依照规定要求，为劳动职工缴纳工伤保险或者第三人责任时，遇到工伤的劳动职工无法第一时间获取用工单位或者第三方的及时赔偿，此时可由工伤保险基金先行予以垫付诸多花销费用，其后再由经办机构替劳动职工去追讨赔偿款。该制度的出台有力保障了劳动者的合法权益不受侵害。

二、工伤保险基金先行支付法律制度现状及存在的问题

第一，立法方面。具体践行上，为了加快先行支付制度的现实可操性，除却《社会保险法》外，我国有关部门还及时颁布了《暂行办法》。2012年，《工伤保险经办规程》（以下简称《规程》）随之诞生，其中确切指明这一机制的审核状况。可以说，伴随着《社会保险法》的颁布施行，我国工伤保险基金先行支付制度也正式确立。此前，我国各地区在工伤费用垫付方面都曾积极尝试和探索，而且不同地区地方性法律条款中，也给出了诸多详细规定。假如企业职工界定为工伤性质，那么地方社保部门则可先行为其垫付相关花销费用。［2］这一地方性法律也可被认作是工伤保险基金先行支付制度的雏形。自各级地方立法方面分析，深圳则是第一个积极探索的城市，且获得了不错的成效性。

第二，实践方面。自2011 年7 月起，先行支付制度便在我国确立并随之落地践行。该制度的确立与实施，极大影响到我国工伤保险基金的使用效率。相关机构数据统计显示，2011 年到现在，不管是收入还是支出，我国工伤保险基金数额一直呈现不断增长趋势。与此同时，工伤保险基金总体上收入是超出支出的。基金总额是稳定增长的态势。至去年年底，我国工伤保险资金总额度突破1300 亿元。资金总额的庞大，代表着先行支付制度的施行具有牢靠的资金保障。尤其最近几年来，我国工伤保险参保人数不断增长，而每年需要获取工伤保险赔付的员工数量也处于稳定增长态势。这一切均需要资金做后盾。

第三，监督监管方面。通常来说，我们可通过以下几种模式来强化对工伤保险管理工作的监管。例如行政监督法，履行监督职责的部门是各地区的社保部门、财政部等；审计监督法，履行监督职责的是审计部门；社会监督法，履行监督职责的是社会各界代表所组成的社会保险监督委员会。不管哪种方法，都能为工伤保险工作的落实和推进提供强有力的监管。而具体践行上，大多数地区社会保险部门在具体事务中，针对工伤劳动人员所提的赔偿要求，往往会提出劳动职工所在企业没有给其缴纳工伤保险费用的理由，而不为工伤劳动职工提供任何先行支付服务。这种情况下，申请人可以对社保机构发起投诉，社保中心往往会以非行政机关的理由帮助其维权。相关调查和统计数据显示，到目前为止，与之相关的法律案件数量突破2000 个，当中，自最终判决结果方面分析，有超过八成案件都是落笔于保障劳动职工的合法权益，社保机构通常最后还是需要为工伤保险人进行预期垫付。

三、工伤保险基金先行支付法律制度存在的问题

（一）申请主体方面的问题

一方面，用人单位并非适合的申请主体。《规程》当中明确界定了用人单位申请工伤保险先行支付的申请条件，这相当于承认用人单位是具有申请主体资格的。但是按照《社会保险法》《工伤保险条例》，给员工参加工伤保险是用人单位的职责与义务。用工单位没有履行其职责义务时，是需要担负法律责任的，此时用工单位就成为了需赔付给工伤劳动者有关费用的义务主体。工伤保险先行支付是一项法定权利，其确立和施行的目的就在于为劳动者提供及时的保障。而如果用工单位作为工伤保险基金先行支付制度申请主体，那么便会产生权力寻租的状况，从而为有关企业和机构人员提供了可乘之机，从中谋取私利。［3］而假如把用工单位界定为适格申请主体，便有可能减少工伤保险覆盖率，因为用工方会心存侥幸，即使发生事故，也能以先行支付制度转嫁风险，推卸和逃脱自我职责；另一方面，非法用工单位伤亡人员是不享受工伤保险基金先行支付制度权利的。无论是《社会保险法》《暂行规定》还是《规程》，都未把非法用工伤亡者算在先行支付保障群体范围里。对于他们我国劳动和社会保障部制定了《非法用工单位伤亡人员一次性赔偿办法》进行指导相关赔偿事宜。但是，非法用工单位人员和标准劳动关系下的劳动者是没有任何差异的，但却因为非法二字而剥夺其正当合法权益，是极为不公平的。

（二）申请条件方面的问题

一方面，申请的条件太过严苛，工伤保险基金先行支付制度的创建能够减少工伤劳动者的维权成本，不过遵循当前规定，劳动者申请先行支付的条件是极为严苛的。例如需预先进行工伤认定，获得工伤认定决定书后方可允准先行支付。但工伤案件中，工伤认定程序是极为复杂繁琐的，假如将其放置于流程最初的位置，反而会引发延误救治等问题；另一方面，工伤保险基金先行支付申请条件规定不相同，由《社会保险法》给出原则性规定，《暂行办法》给出明确规定，《规程》中对申请条件进行了部分调动，而且后两者中对于申请条件的规定是存在区别的，这极可能会引发实践工作中的混乱和效率低下。

（三）资金保障机制的问题

第一，专项资金制度有待完善。《社会保险法》对于工伤保险先行支付资金来源予以确切说明，源自于工伤保险基金。我国的工伤保险统筹是采取以支定收的浮动费率机制，也就是基金结余量达到相应数额时，工伤保险基金不会产生资金赤字问题。但是近几年来伴随着工伤保险待遇的提升、先行支付制度的创建落实，工伤保险基金赤字问题越发严重。2010 年《工伤保险条例》修订之后，把一次性伤残就业补助金归入到工伤保险基金支付范畴中，还大幅提升了工亡抚恤待遇。尽管彰显了以人为本的情怀和精神，但同时也加大了工伤保险基金的压力。而且先行支付制度的创建本就会对基金的稳定性构成不利影响

第二，追偿机制有待进一步健全。追偿是先行支付的后续，也是先行支付能顺利展开的一大保障。追偿机制合理科学，能够极大地保持工伤保险基金稳定、减少基金赤字。［4］不过三项法律中对于垫付性先行支付、保险性先行支付的诸多方面都只是做了简单规定。以当下的追偿制度来看，其力度并不大，追偿措施强制力不够、追偿标准过低等都是需要解决的问题，而且追偿程序中也缺乏相关的诚信机制、刑事责任机制等。

第三，工伤保险费征缴力度不大。工伤保险是社会保险的一项内容，保费的征缴是具有强制特征的，用工单位必须要为员工缴纳该项费用。我国《社会保险法》中对于用工单位不缴、少缴等问题也作出明确处罚，但力度并不大，只是责令补缴，所以对于用工单位的震慑力并不大。

四、工伤保险基金先行支付制度完善策略

（一）申请主体资格的正本清源

一方面，收回用工单位作为申请主体的资格。工伤保险先行支付的目标是保护劳动者权利，对劳动者予以救助。所以劳动者才应该是工伤保险先行支付的申请主体。而经办机构则有义务向申请者支付相应的各种待遇，然后由用工单位承担向经办机构的偿还义务；另一方面，应不断拓展先行支付适用情形，把非法用工也引入其中，提高对这一群体的保护力度。有关数据显示，我国非法用工单位在总单位数量中占比达到7.2%，但依照当前法律法规，非法用工是没有资格享受工伤保险基金先行支付制度的。［5］为了确保非法用工、童工能享有同等待遇，可将其纳入到工伤保险先行支付适用范围中。而这也是与工伤保险先行支付制度创建目的相符合的，既加大了对公民社会保险权益的维护力度，又体现了政府担当。

（二）规范申请条件

一方面，对受害劳动者先行支付工伤医疗费予以适当的放宽。不能把工伤认定当作申请工伤保险基金先行支付医疗费的前置工作；另一方面，对申请条件予以规范优化，尤其是像《暂行办法》《规程》中不一致的规定，要对申请条件进行整合，打造更高效的申请机制。例如垫付性先行支付这项，《规程》中要求申请方提供社保部门给出的用工单位拒不支付的资料。但《暂行办法》中则以列举法对拒不支付的情况给出了较为全面的阐释，但并没有要求社保机构给出相关证明材料。对此笔者认为，劳动者认为用工单位拒不支付有关待遇时，经办机构可直接出手审核查实，而后再决定是否先行支付，而并非需要各类保障材料。

（三）健全资金保障机制

第一，工伤保险基金当中要设立专项资金，资金充裕是工伤保险基金先行支付发展的重要基础。我国台湾地区的该专项资金来源包含补助、罚款、第三方偿还费用等，大陆可以参考这一方法。《中华人民共和国宪法》中也明确规定，提供社会保障是政府的职责所在。地方政府可借助统一划拨方式创建独立账户，并对该账户进行严苛把控，由政府每年依照去年先行支付额度的比重展开预算划拨。同时，对于没有依法缴纳工伤保险的用工单位进行罚款。

第二，创建专项资金管理机构，通过专门管理机构来加强管理，以确保制度落实的有序化。与此同时要不断细化追偿方法，例如可以提高罚款额度，提升惩处力度，也可以引入刑事责任机制，对那些拒不偿还先行支付款额的单位，给出经济处罚。还可以创建联合追偿机制，把追偿的结果与其诚信档案相关联。相关经办机构也要强化和工商等诸多部门的联合审查力度。防止出现恶意逃债等现象，以免专项资金流失过快过重。

（四）增强政府职责

第一，加快地方政府订立实施细则，如今我国只有小部分城市订立了工伤保险先行支付实施细则，政府主管部门要在其职责范围内予以指导和敦促，加快地方政府实施细则制定速度，从而为各地工伤保险基金先行支付制度的发展提供保障。

第二，创建专业的工伤保险基金先行支付经办机构。《规程》中明确规定，我国工伤保险待遇先行支付的台账需由社会保险业务部创建，追偿则由稽核部展开。政府要重视并加大对这些部门人员的培养和教育力度，以大幅缩短受害劳动者获得补偿的时间，提高追偿效率，确保资金的稳定和高效利用。

第三，加强有关法律法规的宣传推广。对企业来说，各地社会保障部门可借助于培训会方式展开强制性宣传，要向用工方阐明工伤保险制度对于企业的价值在于分担风险。对劳动者来说，各地社会保障部门要采取能被劳动者所熟知和理解的方式进行宣传，例如组织法律宣讲、发放关于工伤保险支付制度内容的传单等，令劳动者意识到工伤保险先行支付制度对己身而言是防御的武器，如果出现工伤事故，要知晓如何运用才能发挥最大价值。

五、结语

工伤保险基金先行支付制度属于一类救济制度，是随着《社会保险法》的颁布而衍生出来的，它的推行能帮助劳动者及时获得救助。不过因为制度设计上的局限和不足，所以先行支付在落实和推进上有所受阻，工伤保险基金陷入极大的考验压力中。先行支付制度意义重大，但同时也需要不断地健全和完善。本文对先行支付制度施行现状以及问题展开深入全面分析，认为先行支付制度设计要遵循程序效率第一、统一先行支付范畴、劳动者工伤事故产生后1 年内可申请先行支付等要求，如此才能最大化发挥出该制度的优越性。政府也要强化自身职责，加大对工伤保险基金的扶持力度，以保障先行支付的稳步推进，最后也要积极颁布先行支付制度实施细则，健全相关配套机制，组织成员加强学习，提高自我能力水平，促使制度向下扎根式稳固发展。