李 丹

辽宁名望律师事务所，辽宁 沈阳 110013

随着司法体制改革的不断深化，2017 年修正的《中华人民共和国行政诉讼法》（以下简称《行政诉讼法》）对行政诉讼检察监督制度作出了具体规定。但是，从行政诉讼检察监督实践工作来看，仍然在行政诉讼检察监督方式、案件受理、行政诉讼审判、行政诉讼执行等方面存在一些问题，难以满足新时代下行政检察监督的新要求。为此，我国要基于法治国家建设高度，积极推进行政诉讼检察监督制度改革，强化检察机关法律监督职能履行。

一、行政诉讼检察监督制度的现实意义

（一）有利于完善行政检察监督体系

行政诉讼检察监督是我国检察监督机制中涉及群众切身利益最广泛的检察监督职能，是制约和监督行政权力、形成完善监督体系的重要环节。我国行政监督体系分为内部监督与外部监督，审计、检查和复议属于内部监督，检察机关监督属于外部监督，与具有自我纠错功能的内部监督相比，检察监督更加重视保护社会公共利益，强化对行政机关行使职权合法性的约束。通过深化行政诉讼检察监督制度改革，能够有效解决行政诉讼中的若干问题，进一步完善我国行政检察监督体系。

（二）有利于促进依法行政

行政权是我国权力配置中渗透于人民群众社会生活各个方面的权力，权力越集中越容易滋生腐败问题，对民众权益造成损害。行政机关是执行各项行政法规规章的主体，行政机关拥有庞大的工作人员队伍，其中个别工作人员存在不作为、乱作为的现象，未能依法履行自身职权，阻碍着依法行政的实现。而通过深化行政诉讼检察监督制度改革，能够发挥出检察机关的监督职能作用，约束行政机关人员的日常工作行为，倒逼行政机关人员依法开展行政工作，有效遏制违法乱纪现象，形成对行政执法的外部监督制约机制，促进行政机关依法行政。

（三）有利于维护司法公正

行政相对人的合法利益在受到侵害时，可通过行政诉讼途径寻求救济和保障，借助行政审判维护合法权益［1］。但是，在行政诉讼中存在着个别审判人员徇私枉法、执法不严、裁判不公等问题，而仅依靠法院的内部监督约束机制也不足以保证审判权的公平行使。同时，从行政机关与行政相对人的地位上来看，行政机关享有国家法律赋予的行政权力，行政相对人处于被管理地位、服从地位，两者在地位上存在较大差距。一旦法院审判权依附于行政权，则导致行政相对人的合法权益无法受到保护。为此，深化行政诉讼检察监督制度改革，让检察机关为处于弱势的行政相对人提供救济，并对行政诉讼进行全面监督凸显其必要性，有利于约束审判权的依法行使，维护司法公正。

二、行政诉讼检察监督制度存在的问题

（一）检察监督方式问题

现行《行政诉讼法》对检察机关监督行政诉讼案件的方式作出了具体规定，即行政抗诉与检察建议书两种方式，但是在检察监督工作实践中，这两种监督方式却存在一定的执行短板。在抗诉监督方面，现行法律法规仅对检察机关的抗诉职能作出原则性规定，缺少操作细则，使得抗诉职能履行缺乏明确依据。同时，检察机关只有在法院判决生效后经过审查发现存在违法违规情形时才能履行抗诉职能，且抗诉职能只能由上级检察院履行，不仅增加了上级检察院的工作量，而且还可能无法得到期待的抗诉结果。在检察建议书方面，这种监督方式相对柔和，常作为协同监督手段，行政机关或法院在收到检察建议书后常常拖延时间，或在限期内不作出正面答复，影响检察机关在行政诉讼中的监督权威性［2］。

（二）行政诉讼案件受理监督问题

现行《行政诉讼法》采用列举法明确界定法院受理与不予受理行政诉讼案件的类型，可让法院受理人员直接引用法条决定是否受理行政诉讼案件，避免因主观判断影响受理结果。但是，在行政诉讼案件的受理中，列举法的适用范围较窄，使得部分行政诉讼案件无法进入到诉讼程序。如，行政机关常用行政裁决手段进行执法，产生了大量的行政裁决类案件，按照现行法律规定，行政裁决类案件不能进入行政诉讼程序。如果行政相对人在行政裁决中受到权益损害，是无法通过行政诉讼法律途径得到权益保护的。在行政诉讼案例受理范围的影响下，使案件受理程序缺乏检察机关的参与，无法履行检察监督职权。

（三）行政诉讼审判监督问题

行政诉讼审判监督是行政诉讼检察监督制度的核心，鉴于我国现行法律法规的规定，检察机关须遵循谦抑原则，由行政相对人提起申诉后才能参与审判监督，且在作出审判结果后启动再审程序，使得行政诉讼审判监督具有鲜明的事后性特征。受监督事后性的影响，占用了行政诉讼双方过多的时间，造成司法效率偏低。同时，如果经过再审程序后改变原判决，则会削弱法院终审裁决的司法权威，动摇人民群众对法律权威性的信仰。

（四）行政诉讼执行监督问题

行政诉讼检察监督的目的是实现权力制衡和约束，保障行政相对人在法院裁判中的合法诉求得到满足。但是，从我国行政诉讼执行层面来看，存在着生效判决执行难、乱执行的情况，影响诉讼当事人诉求的最终实现。如果行政机关在法院判决后未能有效执行或拒绝执行生效判决，则会降低政府在人民群众心中的公信力，以及动摇法律在人民群众心中的权威性，迫使行政相对人失去对法律的信心，寻求法律之外的解决途径。

三、行政诉讼检察监督制度的改革建议

（一）拓展检察监督方式适用范围

在行政诉讼检察监督制度改革中，要进一步完善行政抗诉、检察建议书的监督内涵，拓展监督方式的适用范围，以维护检察机关在行政诉讼监督中的权威性［3］。具体完善建议如下：一是拓展行政抗诉适用范围。建议在法律层面明确检察机关既有权对行政诉讼一审程序提起抗诉，也有权对二审程序以及行政诉讼再审程序提起抗诉，扩大检察监督范围。同时，在行政抗诉中执行平级抗诉，允许基层检察院承担一部分抗诉职责，提高行政诉讼案件的检察监督效率，实现司法资源的优化配置；二是拓展检察建议书适用范围。建议在法律层面明确规定检察建议书适用于行政诉讼受理程序、审判程序、裁判结果、审判人员违法行为等多种情形，增强检察建议书的监督效力；三是明确检察监督的法律后果。国家应将检察建议、检察意见以及纠正通知书的法律后果司法解释，纳入到行政诉讼检察监督制度内容中，为检察机关开展行政诉讼监督工作提供制度依据。

（二）完善行政诉讼受理程序监督

行政诉讼案件受理是行政相对人通过法律程序维护自身利益的起点，也是依法处理行政争议、行使法院自由裁量权的首要环节，必须引起检察机关的高度重视。在行政诉讼检察监督制度中，应让检察机关参与到行政诉讼案件受理环节中，促使案件依法进入行政诉讼程序与司法程序，确保在案件受理环节对处于弱势地位的行政相对人进行救济与支持［4］。具体建议如下：一是明确行政诉讼检察监督范围涵盖行政诉讼案件的受理与立案过程，检察机关审查人民法院受理行政诉讼案件的情况，对人民法院应立而未立，且未作出不予受理裁定的行政诉讼案件发出检察建议，督促人民法院受理案件；二是如果检察机关在行政诉讼案件受理环节发现行政机关人员或人民法院审判人员存在阻挠案件依法受理的行为时，则向相关人员的所在单位发出检察建议，要求所在单位针对检察建议中所提出的内容开展调查，并作出处理结果，将处理结果反馈给检察机关。通过在行政诉讼案件受理环节依法执行监督程序，不仅能够破解案件受理难题，强化外部检察监督职能，而且还能够保障检察机关与人民法院共同抵抗行政机关施加的压力，维护司法公正。

（三）完善行政诉讼审判程序监督

在行政诉讼审判监督中，检察机关要在不干扰法院审判独立性的基础上，全面检察监督审判程序［5］。虽然现行《行政诉讼法》对行政诉讼审判案件有关事项的监督作出了规定，但是在审判程序方面的监督规定仍需完善。具体的完善建议如下：一是明确规定行政诉讼案件诉讼程序瑕疵和审判程序违法的监督职权，对不影响案件定性的诉讼程序瑕疵情形，检察机关向法院发出检察建议。对不影响案件定性的审判程序违法情形，检察机关向法院发出纠正违法通知书；二是明确规定法院对行政诉讼案件作出的裁定和决定纳入到检察监督范围内，包括行政诉讼进程中有关财产保全、中止诉讼、先予执行等事项，都置于检察机关的全面监督中，以保障行政行为相对人的合法权益；三是明确规定检察机关对行政诉讼中行政机关的行政行为监督内容，保障行政相对人与行政机关在法律地位上趋于平等。当行政机关不履行、慢履行或消极履行应当履行的职权与义务时，如果此类行政行为对行政相对人权益造成损害，则由检察机关采取监督措施，督促行政机关履行职权与义务。如果行政机关在行政诉讼程序中存在违法行为，则检察机关可以调查核实情况，向行政机关的上级主管部门发出纠正违法通知。检察机关也可以就此情况向法院提出申请，由法院依法处理。

（四）完善行政诉讼执行程序监督

行政诉讼判决执行是评价司法裁决成功与否的重要衡量依据，反映了行政机关与行政相对人对司法裁判的信服度。在行政诉讼执行程序中，检察机关要履行监督职权，监督行政诉讼判决的执行过程，彻底解决执行难、乱执行的问题，保障行政相对人的权益不受侵害。具体的完善建议如下：一是明确检察机关在行政诉讼执行中的监督职能定位。当行政机关不履行生效判决时，检察机关向行政机关发出纠正通知书或检察建议书，要求行政机关于规定期限内向检察机关作出答复。如果自纠正通知书或检察建议书发出后，行政机关仍然不履行生效判决，且未向检察机关作出答复，则检察机关向该行政机关的上级主管部门通报此情况［6］。针对已经造成严重社会影响的情况，检察机关可采取强制措施处理相关负责人。针对情节恶劣且已经触及刑法的情况，检察机关可依法追究相关负责人的刑事责任；二是明确非诉执行监督职能。在非诉执行中，存在着法院办理行政非诉案件效率低、执行不到位等问题，影响立法目标的实现。为解决此类问题，需在行政诉讼检察监督制度中将非诉执行程序纳入监督范围内，对法院执行情况进行监督，针对未执行情况发出检察建议。在监督过程中，如果检察机关发现违法犯罪线索，则要将线索证据及时移交到有关机关进行立案侦查；三是明确检察机关在行政诉讼执行程序中的暂缓执行申请权。检察机关要提高办案水平，畅通案件信息收集渠道，做好与法院的协调工作，当发现行政诉讼案件的双方当事人存在恶意串通、损害国家利益、损害社会公共利益的行为时，则可向法院提出暂缓执行申请，提高法院对暂缓执行申请的采纳率。

（五）完善行政诉讼检察监督保障权

在行政诉讼检察监督制度改革中，要赋予检察机关保障性权力，以提高检察监督的工作效率。具体建议如下：一是赋予检察机关在行政诉讼中的参与权，检察机关在尊重法院独立审判的基础上参与行政诉讼全过程，提出检察建议；二是赋予检察机关在行政诉讼中的调卷权与阅卷权，便于检察机关详细了解行政诉讼案件，作出客观、公正、合法的检察结果；三是赋予检察机关在行政诉讼中的取证权，使检察机关可以依法调取被诉行政机关的多项证据材料，避免出现被诉行政机关伪造证据或销毁证据的情况。

综上所述，行政诉讼检察监督制度改革有利于维护行政诉讼双方当事人的合法权益，促使行政相对人与行政机关在行政诉讼中处于同等的法律地位，深入推进依法行政与司法公正建设。在行政诉讼检察监督制度改革中，要进一步拓展检察监督方式适用范围，完善行政诉讼受理程序、审判程序以及执行程序监督职权，并且赋予检察机关在行政诉讼中的监督保障权，从而确保行政诉讼检察监督工作依法顺利开展。