邹俊 宋曼晴

摘 要：科技创新是一个国家经济发展的根本动力，新发展格局下如何通过政策链设计有效促进科技创新的方法是各地政府高度重视的重大现实问题。本文从政策主体、政策内容等角度对安徽省近五年科技创新政策“链条化”的现状进行了系统性分析;进而剖析安徽科技创新政策链完善程度、政策制定主体协同情况、政策链运行效能以及政策链存在的“缺链”“断链”等问题;最后，结合安徽的现实情况提出了“十四五”加强安徽省科技创新政策“链条化”的相关对策建议。

关键词：科技创新;政策链;绩效

党的二十大报告指出“完善科技创新体系，坚持创新在我国现代化建设全局中的核心地位。”当前安徽省正处于科技创新发展的战略机遇期，《安徽省“十四五”科技创新规划》进一步明确了未来五年科技创新高质量发展的重点方向、重要举措和重大任务。科技创新政策链是政府基于创新活动要素，政策链之间存在着相互依存的逻辑关系，有利于实现政策的完整性和连贯性。雷鸣、周国华和冯天久（2012）[1]提出为了解决科技与经济“两张皮”现象，政府在进行管理时要树立链条式思维，完善科技管理体制，完善缺位、错位的政策法规、服务中介。唐欣等人（2020）[2]基于政策链—创新链—产业链—价值链的互动视角，评价军民融合产业协调发展水平，从四个角度梳理政府的政策链，分别是军民融合投资政策完善度、军民融合法规政策执行水平、政府支持协同创新研发投入金额、政府研发投入金额占财政支出总额比率。贺艳和李中（2021）[3]基于科技成果转化难题的视角，探讨政策链、创新链、资金链、人才链和产业链的融合发展。地方政府应结合自身特点统筹相关政策及配套措施，以建设科技创新平台等畅通科技成果转化的政策链。陈雄辉和陈铭聪（2021）[4]等人对创新链、产业链、金融链、政策链之间的融合发展进行分析，认为政策链是根据科技创新发展的规律，为了提升企业和区域创新的能力，制定并实施的一系列相互配合、支撑的政策体系，按照性质划分可分为研发、财税、信贷、人才、环境政策等。盛朝讯（2022）[5]提出全球产业发展竞争已经进入“链时代”，分析了全球范围内产业政策和产业链政策，认为要加紧推动产业政策向产业链政策转化，产业链政策是从产业链视角出台的政策，要具备链式思维，从某一环节、产品到整个产业链优化升级的政策支持。面对新时代新要求，科技创新能力的提升有利于激发原始创新动力，促进安徽加快创新驱动高发展步伐。因此，安徽省科技创新政策链的研究对于科技创新能力的提升以及经济社会的发展，有重要的理论意义和现实意义。

一、安徽省科技创新政策“链条化”的现状

（一）安徽省科技创新政策总体情况

利用北大法宝政策数据库对2017—2022年以来安徽省出台的科技创新政策进行检索，对科技创新政策样本进行处理，检索出51项科技创新政策文本。安徽省始终把科技创新摆在发展全局的核心位置，坚定下好创新“先手棋”，各部门共计出台51项科技创新重要政策，逐步形成具有安徽特色的科技创新政策体系，技术和产业、金融和资本、平臺和企业、制度和政策四大创新支撑体系也正加快构建。2014年初，省政府办公厅印发了《实施创新驱动发展战略进一步加快创新型省份建设配套文件的通知》，简称“1+6”政策，2015年修改完善为“1+8”政策，2017年修改完善为“1+10”政策，形成覆盖创新驱动发展全链条政策体系。

（二）安徽省科技创新政策制定主体协同分析

安徽省自2017—2022年颁布的各项政策中，涉及安徽省人民政府、安徽省科技厅、安徽省财政厅等16家颁布主体。单独颁发政策占比为77.1%，其中安徽省政府办公厅单独颁发16项，安徽省科技厅单独颁发7项，在单独颁发政策主体中占主导地位。在联合颁布的政策主体中，安徽省财政厅参与的有7项，安徽省科技厅参与的有7项，是主要的联合颁布主体。从政策制定主体协同性分析的过程中，可以得出安徽省科技创新存在政策主体单独颁发的比例较高，发文政策主体太过集中，协同程度较低等情况。科技创新政策制定主体单独颁发政策的情况严重，会导致科技创新政策链难以衔接，执行力度下降。例如在科技创新人才政策方面需要与人社厅配合，但在实际政策颁布过程中，人社厅参与的政策数量仅为3项。

（三）安徽省科技创新政策文本内容分析

1. 科技投入政策

科技投入政策是指支持科技创新的基础研究、技术研究开发等促进科技创新发展的资金支持。安徽省科技投入政策包括自然科学基金、企业创新经费、科技发展资金、科技机构运行经费等，目前由安徽省科技厅和安徽省财政厅、安徽省国资委单独或联合制定出台了《安徽省科技重大专项项目管理办法》《安徽省科技成果转化引导基金投资管理暂行办法》《安徽省中央引导地方科技发展资金管理实施细则》《安徽省自然科学基金管理办法（修订）》《安徽省科技成果转化引导基金项目库管理办法（试行）》《安徽省省属企业科技创新专项资金管理办法（暂行）》《安徽省支持科技创新若干政策专项资金管理办法》等相关政策，其惠及范围集中在企业研发、科技成果转化等服务体系建设的资金支持，对省内科技项目、承担国家重大专项、研发项目的单位投入和奖励。此外安徽省出台实施全国首个创新型省份建设促进条例，推行科研项目经费“包干制”试点。

2. 安徽省科技人才政策

科技创新人才政策是指政府为了满足科技创新活动的需要，对科技人才进行的培养、开发、利用等措施。安徽省把扶持高层次科技人才团队在皖创新创业作为建设创新型省份、实施创新驱动发展战略的重要举措。因此近年来，安徽省出台了多项科技创新人才政策，从政策补贴、绿色通道、创新创业、人才服务等方面予以支持，目前共发布了《降低企业引进高科技人才成本实施细则》《关于合肥综合性国家科学中心建设人才工作的意见（试行）》《安徽省扶持高层次科技人才团队在皖创新创业实施细则（修订）》《关于实施新时代“江淮英才计划”全面夯实创新发展人才基础的若干意见》《“创业江淮”行动计划（2021—2025）》《安徽省关于建立引进海外高层次和继续紧缺人才职称评审绿色通道的指导意见》《安徽省推进科技特派员创新创业五年行动（2020—2025年）》7项相关政策，涵盖了人才引进政策、人才创业政策、人才使用管理政策，但是可以发现安徽省人才流动和人才培养方面缺乏相关政策支持，并且在科技创新人才引进后的服务保障方面，存在政策不配套问题。

3. 安徽省科技创新税收政策

科技创新税收政策是指鼓励和促进企业科技创新创业的各种税收优惠政策。安徽省共出台了《关于加快建设制度和政策创新体系的实施意见》《安徽省人民政府关于印发支持机器人产业发展若干政策的通知》《安徽省扶持高层次科技人才团队在皖创新创业实施细则（修订）》《安徽省税务系统办税服务十项制度》4项服务于科技创新活动的税收优惠政策，涉及个人所得税、企业研发费用加减扣除、特定领域企业的税收优惠、以及税收的服务政策等。安徽省以执行国家税务总局和中央的税收优惠条款为主，目前服务于科技创新的税收政策分散，主要分布在税收实体法中的零散条款和国家税务总局、安徽省税务局相关制度中。

4. 企业创新政策

企业创新政策是为了激发科技型企业创新的积极性，解决企业在科技创新过程发展中所遇到的困难和问题而出台的政策措施。安徽省科技企业创新政策主要针对科技型初创企业、民营企业、高新企业、专精特新中小企业，围绕企业培育、研发奖补、融资支持、成果转化、人才引进，出台了《关于支持民营科技企业创新发展的实施意见》《安徽省高新技术企业加速成长行动实施方案》《支持科技型初创企业发展若干政策》《支持中国声谷创新发展若干政策》《中国声谷创新发展三年行动计划（2021—2023年）》《安徽省专精特新中小企业倍增行动方案》等相关针对性的政策支持。特别是2022年出台了专门针对专精特新中小企业的政策安排，对于科技创新效能的提高大有裨益。但企业创新政策对不同生命周期企业支持存在偏差，对成熟期企业支持偏多。

5. 安徽省科技成果转化政策

科技成果转化政策是指促进科技成果转化的资金投入、产学研合作、平台建设等方面的政策支持，是科技成果转化顺利实施的保障。安徽省采取对企业、科研院所的科技成果转化给予不同程度的奖补，引导产学研合作，建立科技成果转化服务体系，鼓励科研院所建立科技成果转化平台等政策措施。从2017年《安徽省促进科技成果转化实施细则（修订）》到2018年《安徽省促进科技成果转化行动方案》，再到2022年《安徽省“十四五”规划》，都大大增加了高校、科研院所与企业的联合研发，加强科技成果转化以及创新孵化等政策的链条化建设。

二、安徽省科技创新政策“链条化”欠缺的原因分析

（一）科技创新政策“链条化”效能不足

1. 政策链缺乏顶层设计

通过对安徽省科技创新政策链梳理过程中可以发现，在制定政策过程中，其未将政策链看作是相互影响的有机整体，虽然在科技投入、人才、税收、企业创新、成果转化、知识产权都出台了相应的政策支持，但政策之间的协同度并没有提高，这导致科技创新政策链在实际运行中“链条化”效能不足。比如安徽省科技投入持续增加，甚至在中部地区保持第一，但是在论文、专利数量等科技产出却未达到相应的水平。

2. 缺乏从科技研发到产业发展的完整科技創新活动

企业在市场逐利的追求下主要以实用性、盈利性的创新研究为主，而作为技术创新的供给方和接受方，政策链在对接到企业科技创新过程中，出现政策链黏合性不强甚至政策的缺链，尚未贯通从科技研发到产业发展的完整创新活动。如政府用研发加计扣除等政策激发企业科技创新的活力，但是研发过程中的仪器和设备等基础设施投入不够，并且在科技成果转化中也存在融资难、人才需求得不到满足等问题，导致企业在科技创新重要环节上运行效率不高，成为持续创新的掣肘。

3. 缺乏对科技创新政策链的监督机制，科技创新监督制度不完善

2019年安徽省人民政府办公厅发布《关于对真抓实干成效明显地方进一步加大激励支持力度》的通知，主要采取相关激励措施支持政策落实，缺少政策执行不力的惩罚机制。2022年1月《安徽省政府督查工作实施办法》才正式实施，并且安徽省委、省政府督察办开展的政策落实督查中，多以临时督查政策落实情况、听取有关部门的汇报为主，监督手段比较单一，对科技投入的创新项目和资金使用监督不足，对重点激励的科技创新主体和科研团队的评估较少。

（二）科技创新政策链不完善

1. 人才政策缺乏配套保障措施

目前的人才政策比较重视人才和国内外创业团队的引进，但留住人才的配套保障措施、激励培养政策没有及时跟上。比如：在人才引进后住房、子女入学、伴侣工作等方面存在政策不到位，难以解决引进人才的后顾之忧。政策偏向强调引进国内外高层次人才，对现有人才的开发利用缺乏足够的重视和政策引导，对省内高校毕业生的就业去向关注度不高，导致安徽省各个高校的毕业生大量流入长三角及其他地区。这些都反映出安徽省人才引进存在顶层设计全，但底层配套不足的现象，在2021年发布的《中国区域科技创新评价报告》中，安徽省关于人均指标上落后于全国其他地区。

2. 科技创新成果转化政策不完善

安徽省人民政府办公厅在2017年出台的《关于在全省企业中开展“四送一服”双千工程的实施方案》提出引导高校、科研院所和企业有效对接，有针对性地促进科技成果与企业需求有效对接，推进产学研合作。不难发现政策支持主要着眼于科技创新成果产出后的转化，在研发投入前未充分考虑科研后的成果何去何从。政府也缺少对现有科教资源、成果转化的调查研究，很多科技成果在源头上就缺乏市场转化的基础，导致大量科技资金投入到科研院所、高等院校的基础研究后，产出的科技创新成果难以转化，造成了资源的浪费和研究成果的搁置。

（三）科技创新政策制定主体协同性薄弱

1. 科技创新政策制定主体协同性欠缺

科技创新政策链的合理安排和有效衔接需要政府各部门之间的协调和合作，只有在科技创新政策制定中各部门形成合力共同制定政策，才能有效避免政出多门、政策链运行的断裂。在科技创新发展中，区域科技创新政策颁布主体会涉及省政府、科技厅、财政厅、人社局、发改委等部门。但从安徽省科技创新政策发布的参与部门主体来看，颁布的政策主要集中在安徽省人民政府办公厅、安徽省科技厅和安徽省财政厅，多年来一直由安徽省政府、科技厅独立颁布政策为主，协同程度较低。

2. 政策制定主体“各自为政”，政策重叠和资源浪费严重

科技创新政策涉及科技创新活动的各个阶段，安徽省政府办公厅、财政厅、科技厅、人社局等各自从分管领域出台政策，虽然政策制定在宏观目标上都致力于安徽省科技创新水平和能力的提高，但是政府各部门按照职能领域分工，在实际运作中又缺少统一协调的共享和沟通交流机制，导致各政策主体各自为政，造成政策出发点和政策目标的差异。而这种政策目标存在的冲突，会影响安徽省科技创新政策链布局的总体协调，造成政策惠及企业时出现支持重复和资源浪费。

（四）科技创新环境有待优化

1. 科技创新政策服务不足

目前安徽省共出台了兩项政策支持科技创新服务，即《安徽省推进科技特派员创新创业五年行动计划（2020—2025年）》《关于在全省企业中开展“四送一服”双千工程的实施方案》，主要是向企业提供“科技专员”技术服务和“送新发展理念、送创新项目、送生产要素、送支持政策”。科技创新政策链的运行缺少专门的政策服务平台和政策宣讲团队，导致政策咨询、培训、服务等不完善。企业在实际科技创新过程中，由于缺少政策服务、咨询等专业指导，出现了政府政策颁布后，企业存在不知情或不知如何申报等问题，以至于政策红利惠及企业时存在时间的滞后性和手续复杂性。

2. 科技创新政策宣传不足

政策宣传渠道不丰富，未充分结合现代化新媒体手段，对科技创新政策的宣传主要以政府官网发布和相关媒体报道为主。在实际科技创新政策链运行中，科技创新主体由于参与政策制定和执行的有限，政府和科技创新主体间存在信息不对称和滞后性的问题，并且企业、高校、科研院所等科技创新主体对科技创新政策链的需求不同，对政策宣传的针对性也有了多元化的要求，导致“酒香也怕巷子深”，好政策并没有发挥好的政策效用。

三、“十四五”加强安徽省科技创新政策“链条化”的对策

（一）完善科技创新政策链各环节的衔接

1. 政府要突破传统创新思维，树立政策设计的“链式思维”

“十四五”安徽科技创新政策要以整体性和协同性作为政策制定的出发点，考虑科技创新过程中所需的基础研究、技术创新、人才引进、招商引资、税收优惠等政策关联性，围绕科技创新活动不同环节和企业需求制定相契合的政策。其次统筹内外部资源，考虑创新链上的节点，集中力量加速构建政策链条，形成以科技投入政策激发基础研究;税收政策降低企业创新成本，激励企业加大创新投入;高科技人才政策促进原始技术创新;科技成果转化政策支持科技成果走向市场化;知识产权保护政策营造有利的创新环境。

2. 加强政策储备

“十四五”安徽省在针对未来创新的政策引导有待加强，政策出台往往是新兴技术进入市场之后才制定，但在科技创新发展高速的今天，新领域新兴技术层出不穷，政府需要具有战略性思维和长远的眼光，洞察科技创新的方向，以科技创新主体的需求和解决科技创新难题为出发点，加强政策储备，制定科技创新前沿的政策，完善科技创新支撑体系，从而打通政策链条。同时建立高水平、多层次智库，吸纳来自企业、高校、科研院所的精英，广开思路听取各方建议，服务科技创新政策的制定与完善重大决策。

3. 完善科技创新政策监督机制

科技创新政策链效能的实现，并不是单项政策得到落实执行的结果，只有综合科技创新政策链各环节的资源，才能促进政策链的稳固运行。因此，在“十四五”期间，要建立政策链制定和执行的监督机制，借鉴国内外政策监督的有益做法，完善监督制度，不仅要对政策落实给予激励更要约束政策执行不力的行为;另外还要形成有规律性的政策督查，克服形式主义作风，完善对政策链全过程的监督，保障政策合力发挥“链条化”的联动效能。

（二）强化科技创新政策链

1. 完善科技人才配套政策，健全人才保障服务机制

“十四五”期间要着力完善科技人才在职务晋升、未来发展等激励制度，关注所引进高层次人才的住房、子女读书、户籍、住房等需求，形成人才引进、人才流动、人才激励、人才保障的配套措施，为人才扎根提供更多的便利。重视本省现有人才和高校生源的培养，建设人才培育基地，充分利用中国科学技术大学、安徽大学、合肥工业大学等高等院校和培训单位，打造熟悉科技创新、项目管理、知识产权等领域的专业人才队伍，提升科技创新活动的人才水平。

2. 优化科技成果转化机制

在政策导向上推进产学研紧密结合，增强科技成果的可操作性和实用性，尤其要突出“产”即市场中企业的主体地位。充分利用中国科学技术大学、中国科学院合肥物质科学研究院等高等院校和科研机构资历，畅通与企业之间科技成果供需信息交流渠道，鼓励企业和科研院所、高等院校联合攻关。不仅要让高等院校、科研院所在科技成果产出后与企业进行合作，更要构建在科研前订单式研发的成果转化机制。构建政府也要发挥引导作用，调查研究现有的科教资源、成果转化等情况，出台配套政策激活这些资源，使科技研发和市场需求精准对接，真正实现“科创飞地”。

（三）加强科技创新政策主体间的协同合作

1. 完善科技创新政策主体的统筹协调机制

明晰科技创新部门主体的责任内容，破除各部门政策制定过程中的分割问题，确保不同视角出发的科技创新政策目标的统一性，避免出现政策重复支持等问题。安徽省科技厅作为科技创新发展的主管部门，应起到统筹的作用，加强同省财政厅、发改委、税务局等政策制定部门的协作，落实省政府有关科技创新发展的政策与规划，出台微观层面的配套政策和实施细则。

2. 在政策制定和执行的过程中，建立供跨部门协调的信息共享平台

加强政府各部门之间的协调和交流，促进各部门之间的横向协作，打破职能分工的壁垒，充分听取各方面的意见。统筹科技投入、人才建设、成果转化、税收政策支持、企业创新等多领域发展特点和现状，形成多部门高度协同、高效运行的政策链体制机制，使科技创新政策制定和执行部门的协作趋于常态化。从而凝聚科技创新政策合力，发挥政策“组合拳”优势。

（四）优化科技创新环境

1. 利用现代技术，丰富科技创新服务内容和手段

“十四五”根据科技创新战略规划以及利用大数据、互联网等现代科技手段建立科技创新服务平台，培育科技创新中介服务组织，专门负责促进省内科技创新活动，从企业创新到研发投入再到产品生产全过程提供科技创新服务。并通过编制政策操作指南，简化企业项目申报、资金申请、融资支持的繁杂手续，打通政策链服务的堵点和盲点，实现政策找人、一键申报。可以借鉴浙江省科技领域“最多跑一次”的改革，实现100%科技服务事项网上办理、100%打通科技信息孤岛、100%科技信息资源共享等。

2. 政府要增加政策宣传的渠道建设

不仅要在政府官网发布，还要结合新媒体进行宣传，使科技创新主体可以更好地获取政策信息，避免因信息不对称造成政策资源的浪费。政府也可以组建政策解读队伍，针对不同创新主体给予有针对性的宣传，并且政府要始终坚持“用户思维”，深入企业调研、沟通，了解科技创新主体需求，一旦发现政策链在推动企业创新中存在的缺链、断链等问题，立刻采取解决措施，补全强化政策链条，确保科技创新活动的参与主体能够了解到政府政策，提高政策认同感助力政策更好落地。

参考文献：

[1] 雷鸣，等.科技成果转化及其财政政策研究——基于链条式管理思维[J].财经问题研究，2012（11）：89-93.

[2] 唐欣，许永斌.四链互动视角下军民融合产业协调发展评价[J].科技管理研究，2020（2）：93-99.

[3] 贺艳，李中.五链融合破解科技成果转化难题[J].前线，2021（11）：83-86.

[4] 陈雄辉，等.“四链”融合发展水平评价研究——以广东地区为例[J].中國科技论坛，2021（7）：107-144.

[5] 盛朝迅.从产业政策到产业链政策：“链时代”产业发展的战略选择[J].改革，2022（2）：22-35.

基金项目：2020年度安徽省哲学社会科学规划重点项目“长三角一体化背景下安徽混合所有制经济高质量发展路径研究”（AHSKZ2020D10）

作者简介：邹俊（1979- ），男，安徽工程大学人文学院教授，硕士生导师，经济学博士，研究方向为产业组织理论、公共政策等。