席 磊 孙美元 赵 鹏 李子薇

（作者单位：北京市水生态保护与水土保持中心）

一、研究背景

中华人民共和国成立以来，北京市共修建大中型水库21 座，其中大型水库4 座，包括密云、官厅、怀柔、海子水库；中型水库17 座，包括遥桥峪、半城子等。21 座大中型水库是北京市地表水资源调配的骨干工程，承担着防洪、供水、改善生态环境等方面的功能，对全市经济社会的发展作出了重大贡献。北京市大中型水库库区和移民安置区分布在密云区、延庆区、房山区、怀柔区、平谷区、昌平区、顺义区、通州区和门头沟区等9 个主要区、86 个乡镇（街道）、849 个村，农业户口移民总人数109 108 人。

2006 年，国务院印发了《国务院关于完善大中型水库移民后期扶持政策的意见》（国发〔2006〕17 号）（以下简称《意见》），明确提出后期扶持近期目标是解决水库移民的温饱问题以及库区和移民安置区基础设施薄弱的突出问题，中长期目标是强化库区和移民安置区基础设施薄弱环节，加快推进区域生态环境建设，改善移民生产生活条件，促进经济发展，增加移民收入，使移民生活水平不断提高，逐步达到当地农村平均水平[1]。

随着《意见》的持续实施，北京市已解决移民温饱和移民安置区基础设施薄弱等突出问题，基本完成政策提出的后期扶持近期目标。现阶段，随着乡村振兴战略的不断实施，以及为进一步实现移民后期扶持中的长期目标，北京市逐步加大产业扶持项目的投入力度。2020—2022 年，北京市累计实施产业扶持项目20 个，其中2020 年密云区实施了11 个温室配套物资建设项目；2021 年密云区实施了3 个产业扶持项目，包括1 个产业园建设项目、2 个农业及附属设施建设项目；2022 年密云区实施了5 个产业扶持项目，延庆区实施了1 个产业扶持项目。产业扶持项目的实施推动了移民村农业种植、文化旅游等产业发展，拓宽了移民群众经济收入渠道，有效促进了移民群众增收，为库区和移民安置区经济发展注入了新的活力。

本文以北京市近年来实施的大中型水库移民产业扶持项目为例，采用实地调研、典型案例分析和资料分析等方法，探究北京市库区和移民安置区产业扶持项目收益分配机制，分析存在的问题，提出解决对策建议，为后续水库移民产业扶持项目规范、高效、良性运行提供依据。

二、北京市水库移民产业扶持项目收益分配原则及模式

（一）收益分配的基本原则

良好的收益分配机制是北京市实施移民产业扶持项目的根本遵循，关系到移民群众的切身经济利益、移民群众的满意度，以及库区和移民安置区的社会稳定。产业扶持项目收益分配机制的确立应当遵循以下原则。

1.充分尊重移民群众意愿

产业扶持项目的实施和收益分配是增加移民村集体经济收入与保障移民群众持续致富的重要渠道，因此在决策阶段，应当履行民主程序，召开村民代表大会，充分尊重移民群众的意愿，保障移民群众的知情权、参与权和监督权[2]。同时，广泛听取移民群众的建议，制订具体的收益分配方案，确定移民村集体和水库移民参与机制与利益共享分配机制。项目年度收益分配方案应当按照章程经村民代表大会讨论通过，经公示后报上级移民管理部门备案，确保产业收益分配由移民群众当家作主。

2.明确收益分配的对象

《水利部关于进一步做好大中型水库移民后期扶持工作的通知》明确规定，水库移民后期扶持资金投向产业发展项目形成的经营性资产、产权归移民（组）集体所有，既可自主经营，也可委托新型经营主体管理，所得收益由移民村（组）集体和水库移民共享，优先扶助贫困移民。由此可知，产业扶持项目的收益分配必须坚持移民群众是受益主体的原则，分配对象主要为大中型水库库区和移民安置区的移民群众，乡镇及街道办事处不能直接参与项目的收益分配，项目所得收益应当用于促进库区和移民安置区经济社会发展，不断改善移民生产生活条件，并防止经济收益被少数人侵占和控制。

3.确立合理的收益分配方式

项目收益分配方案应科学合理，统筹兼顾各方利益，保障各利益相关方的合法权益。从可持续发展的角度出发，坚持服务与发展并行，以间接分配为主、直接分配为辅。一是将项目收益更多地用于生产基础设施的建设与维护，不断完善产业配套设施，改善移民生产生活条件。二是利用项目收益建立社会保障基金，增加库区移民群众社会保障投入，补充库区医疗和养老资金，发放社会救助资金和社会福利资金，进一步优化移民社会保障体系。

4.确保收益分配公平公正和公开透明

产业扶持项目的收益分配要遵循公平公正的原则，严格执行项目方案中明确的收益分配方案、分配标准和分配程序，保证库区和移民安置区的社会稳定。但收益分配也应当考虑到库区移民群众的实际生活情况，如一些老年移民或残疾移民，生活条件相对较差，受水库建设影响较大，在进行收益分配时适当予以倾斜照顾。另外，由于库区移民相对分散，个别项目的实施难以惠及广大库区移民，部分移民群众由于无法获得项目实施带来的直接收益，容易产生各种猜疑，引发不满情绪。因此，在分配项目收益时，应当保证公开透明，让移民群众充分了解项目收益的使用情况，消除疑虑。

（二）收益分配模式

通过对北京市实施的移民产业扶持项目进行调研可知，收益分配模式大致可以分为以下两种。

1.直接分配

收益直接分配是指产业项目的实施能够直接给移民群众带来经济收益。一是移民村通过土地流转、资产入股等方式直接获得项目分红。例如，密云区河南寨镇日光温室大棚建设项目中，村集体通过将大棚承包给承租人种植原味西红柿、西瓜、草莓等特色果蔬，从而获得收益，村集体将所获得的收益用于移民村配套设施建设、发放库区移民福利等；溪翁庄镇金叵罗村的产业园区项目通过土地流转实现对集体土地统一经营管理，村集体农民专业合作社采取股东运营模式，使当地移民群众能够直接获得土地流转收益和股权分红收益。二是移民直接参与项目运营，获得固定劳务报酬。当地移民群众以工人身份直接参与项目建设和运营，领取劳务报酬。这解决了部分移民群众的就业问题，进一步增加了移民群众的经济收入，在带动移民群众增收致富方面效果显著。

2.间接分配

收益的间接分配是指产业项目的实施给移民群众带来间接效益。部分项目无法为库区和移民安置区带来直接经济效益，但通过项目建设能够完善移民村基础设施，进一步带动区域经济发展。一是完善配套基础设施，改善移民生产生活条件。例如，密云区河南寨镇日光温室大棚建设项目在实施过程中，配套建设了田间道路和排水设施，改善了村民种植和劳作环境；密云区溪翁庄镇金叵罗村产业园区项目在实施过程中建设了乡村道路、停车场、道路绿化等配套基础设施，改善了当地的村容村貌，在服务游客的同时惠及了移民群众的生产生活。二是带动文旅产业发展，促进移民增收。例如，密云区溪翁庄镇金叵罗村产业园区项目每年能够吸引大量游客前来游玩，增加了餐饮、娱乐等配套服务的需求，为移民群众提供了大量就业机会，进一步带动移民群众增收。

三、北京市水库移民产业扶持项目收益分配机制存在的问题

（一）缺乏收益分配经验

随着水库移民后期扶持工作从短期目标向中长期目标转变，移民后期扶持产业项目成为后期扶持工作实施中面临的新课题，也是下一步工作的方向和重点。目前，北京市实施的移民扶持项目较少，在项目收益分配机制方面缺少经验，相关研究较为欠缺，市级层面暂未出台相关指导性政策文件，各区执行过程中均结合自身实际情况，尚未形成较为完整的政策体系。

（二）产业扶持项目单一，收益分配方式缺乏灵活性

近年来，北京市各库区和移民安置区实施了一定数量的移民产业扶持项目，但项目类型以温室大棚建设为主，资产经营方式主要为租赁托管，较为单一，收益分配方式缺乏灵活性、多样性和创新性，现有的收益分配方式难以适应不断变化的移民后期扶持项目工作。这可能会影响库区和移民安置区的经济发展，进而影响移民群众的收入水平。

（三）项目运行管理专业化程度不足

大部分水库移民在搬迁之前主要以农业生产为主，在产业项目方面缺少相关经验知识和专业技能，库区和移民安置区劳动力外流现象严重，优质劳动力大量外出务工，留在当地的多是老、幼、病等群体，人力资源相对匮乏，造成项目在实施和运行阶段存在各种问题。另外，产业项目收益分配涉及股权分配、财务核算等专业问题，基层缺乏相关会计专业人才，在实际工作中遇到问题往往难以解决。

（四）收益分配标准和方式不明确

自大中型水库移民后期扶持政策实施以来，各地区资金和项目数量逐步增加。从北京市实施情况来看，不同类型的产业扶持项目产生的经济效益和社会效益差异较大，最终形成的资产类型也有所不同，基层部门难以把握收益分配方式和比例标准。此外，部分项目未提前编制收益分配方案，仅采取按人头平均的方式进行分配，未结合项目实施情况设计合理的分配方式，忽略了移民生产生活情况的复杂性，对低收入移民群众的分配倾斜程度不够。

四、完善北京市水库移民产业扶持项目收益分配机制的建议

（一）推动产业扶持项目实施，探索收益分配新路径

从北京市移民后期扶持工作的实际情况可知，库区和移民安置区的基础设施与生态环境建设已初见成效，进一步加大产业项目投资力度的时机已基本成熟。后续应提高对促进移民增收的重视程度，鼓励各库区和移民安置区根据自身特点与优势，探索资源发包、物业出租、居间服务、资产参股等多样化路径发展新型农村集体经济[3]，从特色产业、休闲观光、农创文旅、农耕体验、康养基地等新领域、新业态，积极谋划相关产业扶持项目。库区和移民安置区还要通过推动项目实施，逐步探索符合北京市特点的产业扶持项目收益分配新路径。

（二）推动水库移民产业扶持项目收益分配专项研究

积极探索移民产业扶持项目多样化发展路径，统筹规划北京市水库移民产业扶持项目实施，并启动水库移民产业扶持项目收益分配专项课题研究，分析研究不同类型移民后扶产业项目收益分配的现存问题，形成专题报告，为北京市水库移民同类型产业扶持项目收益分配模式的构建提供参考依据，提高各项目收益分配的合理性和公平性，进一步促进库区和移民安置区后期扶持产业高质量发展。

（三）不断拓宽产业项目经营方式

不同的产业项目应当采取不同的经营方式，以确保项目收益最大化。针对村集体所有但未承包到户的项目，建议采取股份合作经营的方式，将相关资产打包入股，村集体、企业按比例分红。同时，应当鼓励村集体自主经营，发展特色产业，壮大集体经济，推动村集体进行股份制改革，不断健全内部管理机制和收益分配机制。此外，还可以采用租赁托管经营方式盘活相关资产，支持有实力的种养大户和经验丰富的移民群众在同等条件下优先租赁，让移民群众充分受益。

（四）加强产业扶持项目运行管理

移民产业扶持项目在运行过程中应当坚持产权关系明晰、治理架构科学、经营方式稳健、收益分配合理的原则[4]，对产业扶持项目资产进行确权登记，明确项目资产的所有权、经营权和收益权，确定项目的管理主体是移民村集体组织。同时，积极引入专业化团队，充分发挥其技术、人才等方面的优势，进一步完善项目运行方式、内部治理和收益分配机制，提高项目专业化运行管理水平，保障移民群众切身利益。

（五）制定项目运行管理和收益分配实施办法

北京市应制定大中型水库移民后期扶持产业项目运行管理和收益分配实施办法，进一步规范产业项目运行管理和收益分配，明确项目区移民群众的权利、产业项目资产的范围、项目资产所有权、项目运行管理模式、收益分配原则和具体机制，以及各部门、单位的职责等，切实保障移民群众的合法权益，确保产业扶持项目形成的资产保值增值，推动移民群众财产性收入稳定增长，促进移民群众和库区群众增收。另外，根据水库移民后期扶持政策中蕴含的“扶贫取向”[5]要求，应结合库区和移民安置区不同经济状况采取差异化的项目收益分配方式，对单一的收益分配方案进行优化，结合项目收益情况对方案进行动态调整，不断完善收益分配机制，确保实现移民群众共同富裕。