文/中国电子科技集团公司第二十九研究所 贺颖 周华

一、概述

公文，即公务文书，它是党政机关、人民团体和企事业单位在实施管理、处理公务过程中形成的具有法定效力和规范格式的文本，是传达贯彻党和国家方针政策，指导、布置和商洽工作，请示和答复问题，沟通信息，交流经验和记录情况的重要工具。公文具有指令策令作用、行为规范作用、传递信息作用和凭证记载作用。

公文传递正能量，它源于管理活动，同时，又反过来指导、规范管理活动，它传递的信息最准确、最真实、最诚信，价值含量最高。公文承载着一个企业的生命周期，记录着企业的发展与改革，包含了企业发展中的重要信息，其核心架构可能涉及企业的商业秘密，甚至国家秘密。因此，做好公文管理对于企业的运转至关重要，若管理不当，不仅会对企业的生产经营和对外形象造成影响，甚至还会危害国家安全，给国家和人民带来重大损失。因此，做好公文管理工作，对企业的进步与发展有着显著的积极作用。

本文首先介绍了公文管理的特点；其次，面对新时期的复杂环境形势，客观分析当前企业公文管理工作面临和存在的问题；针对管理现状，提出提高公文管理质量的措施和办法，以保证公文管理工作在企业运营过程中发挥积极有效的作用。

二、公文的特点

公文是法定机关与组织在公务活动中按照特定形式，经过一定的处理程序而形成的书面材料。通过公文传达政策指令、处理行政事务、协调合作关系，以保证工作能够准确、高效地开展。公文具有以下几个特点[1]：

（一）作者的法定性。法定的作者，是指依法成立的，能以自己名义行使权力和承担义务的机关、组织和领导人。公文的作者不是指拟制公文的草拟者，而是指公文的发文机关。公文的发文机关是依照国家法律成立，并被授予相应行政职权的机关，其基本职权之一就是制发公文。

（二）法定的权威性。公文具有权威性。公文的权威性是指公文在一定时间和空间内对其受文对象具有指挥、约束、协调等强制作用。

（三）效用的现实性。公文是在现实工作中使用的，能够作用于现实公务活动并对其产生直接影响。公文对现实公务活动有指导、指挥、约束及沟通协调的作用。

公文的现实效用具有一定的时间性，任何公文都不可能永久有效。

（四）体式的规范性。公文是一个组织的代言者，是一个组织履行职能、实施管理、处理公务的重要工具，它反映了一个组织的基本职能和核心价值。

公文具有特定的规范格式，格式不规范，不仅影响公文的质量和美观，更重要的是会影响公文的效力和严肃性，甚至产生谬误。2012 年4 月16 日，中共中央办公厅和国务院办公厅联合发布了《党政机关公文处理工作条例》，并于同年7 月1 日正式实施。为适应《条例》的规定要求，中共中央办公厅和国务院办公厅又对《国家行政机关公文格式》（GB/T 9704-1999）进行修订，最终形成国家标准《党政机关公文格式》（GB/T 9704-2012）。《党政机关公文格式》是公文处理工作的统一法规，规定了公文写作的准则和标准，为公文的规范性提供了指导依据。

（五）处理的程序性。公文处理的程序性是指公文在办理和管理过程中要依据国家有关法律法规进行管理，制定相关程序，规范公文的活动过程。

三、当前企业公文管理存在的问题

公文管理对于企业的发展起到显著的作用，良好的管理机制可以促使企业充分开展信息交流、对外协作以及监督检查等。然而在新时期的复杂环境下，仍不可避免地存在着诸多问题。

（一）差错频率高。公文作为一种指导和规范管理活动的文体，作为信息沟通的重要工具，需严格遵循相应的行文规则和写作标准[2]。当前企业制发的公文都或多或少在不同程度上违背了标准行文准则和写作规范，常见的问题包括：文种混用、越级行文、混淆行文方向、通用格式错误等。

1.文种混用。2012年4月6号颁布的《党政机关公文处理工作条例》（中办发〔2012〕14 号）规定党政公文的法定文种共计15种，见图1。

图1 党政机关公文种类

党政机关公文种类共有15 种，目前企业比较常用的文种有：请示、报告、函、通知、通报、决定、批复等，最容易混用的文种是报告和请示，见表1。

表1 请示与报告的区别

报告和请示都是向上级机关行文，且都不能抄送给下级机关，公文格式也相同。但报告是向上级机关汇报工作，重在呈报，无须答复；请示必须事先行文，须在得到上级机关的指示或者答复后方可行文，故有“事前请示”“事后报告”的说法。

2.越级行文。《党政机关公文处理工作条例》规定“一般不得越级行文，特殊情况需要越级行文的，应当同时抄送被越过的机关”[3]。

所谓“一般不得越级请示”，是指各级机关应按隶属关系和职权范围逐级行文，体现一级管一级，一级对一级负责的原则，按照这个原则，各级机关都应有固定的受理请示范围。

属于特殊情况需越级请示时，应当抄送被越过的上级机关。特殊情况包括：多次请示上级机关但得不到解决，而又非解决不可的事项；回复更高一级上级机关的询问或汇报更高一级上级机关直接交办的事项；情况紧急，若逐级行文会贻误时机，造成重大损失。

3.混淆行文方向。行文方向也称行文方式，即根据组织之间不同的行文关系，可以将组织的行文分为上行文、下行文和平行文三个方向，或称三种行文方式：（1）上行文：指下级机关或单位向所属上级单位或者只对直属上级单位呈送公文的一种行文方式，例如请示、报告。（2）下行文：指上级机关或单位对所属下级机关或单位的行文。下行文属于指挥性、指导性、指示性和部署性的公文，例如决定、批复、通报、通知等。（3）平行文：指没有隶属关系、业务指导关系的同级机关、同级单位或者不相隶属的机关或单位之间的一种行文。在法定公文中最典型，也是唯一的平行文文种，就是“函”。

在日常的公文制发过程中常出现向上级单位报“通知”，或者在给下级单位下发“通知”中抄送给上级机关，混淆行文关系。

4.通用格式错误。公文的文面结构是由版头、主体和版记组成，每个结构的各要素都需遵循相应的编排规则和要求。例如，版头中包含了份号、密级及保密期限、发文机关标志、发文字号、签发人等，对于涉密的公文，必须标注份号、密级及保密期限，若漏写，则会对公文的管理带来保密风险。

（二）存在安全保密隐患。公文记载了企业发展的重要信息，可能包含商业秘密和国家秘密，对公文的保密管理，尤其是对涉密公文的保密管理是企业生产运营中须引起高度重视的一项重要工作[8-10]。尽管国家在相关保密法律法规中严格规定了涉密文件的管理，但在执行过程中仍存在诸多问题，导致失泄密事件时有发生。

1.保密意识不到位。公文管理工作人员保密意识淡薄，没有将保密管理要求融入实际工作中。主要存在以下几个现象：一是对文件登记不及时，要素登记不全，信息登记不准确；二是对文件的知悉范围控制不当；三是对文件的管理不当，涉密文件应按照保密要求妥善保管；四是未按照保密要求正确使用信息设备，随意拍摄电脑，在互联网设备上处理、传输涉密文件等。以上现象都直接反映出公文管理人员对保密管理工作意识不到位，缺乏红线意识，最终导致发生失泄密事件。

2.管理制度不健全：（1）缺少管理制度。公文的拟制、审签、分发、归档各环节都紧密相连，至关重要，缺少相应的管理制度约束和规范活动，对公文的收发、查询、归档把控不严，会对公文的信息安全留下隐患。（2）制度执行力不强。虽然建立了相关管理制度，但在实际工作中却未能得到有效实施，从业人员未能严格按照规章制度执行，管理规范形同虚设，未能将责任和义务落实到位，导致在实际工作中出现监控不当或不到位的现象。

3.定密流程不规范。缺少规范的定密制度，没有做到依法定密、及时准确，导致定密不当，高密低出、低密高传的现象时有发生，存在极大的保密隐患。

（三）管理时效性欠缺。时效性是公文管理最关注的重点问题之一，及时办理，日结日清，是对公文办理人员的基本要求。但在实际工作中，这一基本要求却很难做到，究其原因：首先，程序复杂烦琐。管理者在制定程序的过程中缺少对公文时效性的思考，制定的程序过于复杂，导致经办人需要经历一系列烦琐的流程才能办结，影响企业的运转效率。其次，督办催办效率低。督办制度不健全，特别对于有时限的公文，推诿不办、过期未办的现象时有发生，导致文件积压，公文管理质量大打折扣。再次，管理灵活性不够。管理人员缺少主观能动性，过于强调程序要求，管理死板，缺乏实际与理论相结合，执行效率低。

四、提高公文管理质量的措施

（一）加强公文质量要求。1.强化公文写作。第一，制定公文写作规范要求，从行文原则、公文种类、公文格式、行文规则等几方面规范写作；第二，制定标准的行文模板，经办人可根据模板框架行文，从根本上减少公文差错；第三，加强公文写作培训，有针对性地对发文数量较多的部门开展专题培训，其一是熟悉和了解基本的公文办理流程和要求，其二是提高公文写作能力，结构合理、语言准确、主旨清晰。2.加强审核力度。加强对公文的审核，包括两个方面：首先，对行文规范进行审核，若发现文种混淆、越级行文等情况，不予审核通过；其次，加强对内容的审核，公文写作是公文管理的核心体现，公文应简明扼要、思路清晰、重点突出、卷面简洁。3.提高反馈力度，建立奖惩机制。加强反馈力度，公文管理人员应定期对公文办理质量较差的部门及人员反馈差错情况，对差错率较高的部门或人员予以指导；若反馈后屡次不改，则予以通报批评。

（二）完善公文管理制度。公文管理制度应具有实际的指导意义，应当细化收发文的具体办理流程、明确角色划分、落实职责要求，以保证公文办理的每一环节都有条不蓄地进行，每一流程都符合相关制度的要求。建立考核机制，制定收发文管理的KPI。加强公文督办和催办力度，以保证公文办理的时效性，对于推诿不办、超期未办的，应予以考核结果不合格，给予相应处罚，以提高公文办理效率。

（三）加强公文管理保密要求。1.提升管理人员的保密意识。首先，公文管理人员应进行保密审查，持证上岗，并签订保密责任书和承诺书；其次，加强对公文管理人员的日常保密培训和思想政治教育；再次，强化监督检查，定期对公文管理工作进行保密抽查，发现隐患及时处理。2.完善保密机制。建立健全的保密管理机制，完善公文管理制度，以降低安全保密隐患，保证公文运转有序而高效地进行。第一，公文管理工作应设定专门的岗位，实行专人专管，“业务谁主管，保密谁负责”，管理人员须对自己管辖范围内业务的保密工作负责；第二，明确责任落实，将保密管理工作落实到每一个环节的办理人员，并明确其职责要求；第三，严格定密管理，确保公文密级准确无误。第四，保密融合业务，将保密要求与业务制度相融合，完善公文管理制度，做到有章可循，有规可查。3.严格过程管理。公文管理包含了公文的制作、传递（外发）、销毁及归档的过程，应针对每一过程制定与之相应的保密管理制度，杜绝保密违规现象，减少保密风险。

（四）加强信息化建设。加强公文管理系统的信息化建设：建立电子信息管理平台，使各管理环节有机结合、紧密相扣；解放双手，操作便捷，在实现资源共享的同时，又能做到安全保密；利用强大的文件处理能力，有效提高公文办理的时效性及公文管理的规范性。

五、结语

做好公文管理对于提高办公效率、规范企业管理以及稳定企业运营发展都具有重要的意义。企业应当不断提高公文管理质量、提升公文办理效率、加强安全保密管理、完善公文管理制度，从而实现公文的高效运转，为企业的发展提供支撑与保障。