省人大城乡建设与环境资源保护委员会

海岛既是保护海洋环境、维护生态平衡的重要平台，又是维护国家海洋权益、保障国防安全的战略前沿。按照省人大常委会的工作安排，省人大城乡建设与环境资源保护委员会对我省海岛生态保护工作情况进行了专题调研。调研组详细了解海岛的规划和区域功能管控落实、生态修复与培育、污染防治等情况，听取各方面的意见建议，分析问题产生的原因，探讨解决问题的措施，在充分调研的基础上，形成关于全省海岛生态保护工作情况的调研报告。

一、海岛生态保护工作情况

我省管辖海域中共有海岛589 个，其中有居民海岛32 个，无居民海岛557 个，海岛总面积101.79 平方千米，海岛岸线总长度572.79 千米。海岛绝大部分位于近岸海域，距大陆海岸线5 千米以上的海岛主要分布在长岛境内，距大陆海岸线最远的有居民海岛是北隍城岛，离山东半岛大陆距离约61千米。

（一）海岛的规划和区域功能管控落实情况。编制海岛保护规划，不断完善海岛保护利用制度。近年来，我省先后印发实施了《山东省海洋主体功能区规划》《山东省海洋生态环境保护规划（2018-2020年）》等规划制度，推动形成海岛生态保护法治化、规范化管理格局，制定《山东省无居民海岛使用审批管理办法》《山东省无居民海岛使用权招标拍卖挂牌出让管理办法》《山东省无居民海岛使用金征收使用管理办法》等政策措施，促进无居民海岛开发秩序不断规范。沿海各市根据当地实际情况，出台符合各自情况的海岛保护利用规划。

目前，我省已建立涉及海岛的自然保护区15个，海洋特别保护区9 个，国家级海洋公园6 个，列入各级自然保护区、海洋特别保护区和国家级海洋公园的海岛共295 个。通过建立保护区，有效保护了海岛生态系统的完整性和自然性，提升了海岛生态服务功能。

（二）海岛的生态修复与培育情况。我省针对部分海岛海岸海蚀严重，海滩、礁石受油污污染，水生动植物和海鸟生存环境遭到破坏，原有海堤坍塌损坏等问题，积极争取政策资金支持，实施了23 个海岛整治修复项目，主要包括小管岛、镆铘岛、崆峒岛、麻姑岛、灵山岛、刘公岛等海岛，对海岛陆域、岸滩和周边海域生态系统进行保护与修复，有效恢复了海岛生态系统，维护了海洋生态环境，提升了海岛资源承载能力和旅游开发价值。

（三）海岛的污染防治情况。打赢蓝天、碧水、净土保卫战，夯实海岛保护基础。狠抓挥发性有机物治理、扬尘整治、移动源监管和重污染天气应对“四个关键”，推进细颗粒物和臭氧协同管控。加强河湖湾长制工作，扎实推进海岛海岸带修复治理，实施“蓝色海湾”整治项目，清理海岸垃圾。扎实推进农村面源污染防治、化肥减量增效行动。加强对上岛交通船舶实施铅封管理，对船舶垃圾、含油污水等通过岸上接收，严禁排放入海。

二、海岛生态保护方面存在的主要问题

（一）统一规划和综合管理有欠缺。《山东省海岛保护规划》规划期到2020 年，而目前《山东省国土空间规划》还没有正式出台实施，在“多规合一”的大背景下，存在规划衔接不畅的问题。我国海岛管理是传统陆地管理方式的延伸，海洋产业及海岛管理部门根据各自需要从事海岛开发、规划和管理，统一规划和综合管理有欠缺。虽然通过改革加强了海岛资源的所有权管理，但是适应保护性利用趋势的海岛资源管理机制仍未完全建立，资源遭受破坏等问题仍然存在。

（二）海岛生态破坏和修复压力依然较大。沿海地区通过采用人工海堤连接近岸海岛、围垦滩涂、开辟海水养殖场等方式，改变了海岛地形地貌，破坏了一些具有较高资源和生态价值海岛的生态系统和自然景观，使海岛失去部分自然属性，部分距离较近海岛因人工陆连或围垦，失去单一海岛属性。工业建设和围填海工程发展迅速，用海需求不断扩大，与海岛及其周边海域的生态系统冲突日益突出，海岛生态系统脆弱，易受外部环境影响，且恢复速度慢、难度大。目前我省海岛生态修复整治项目较少，而且省级配套资金缺乏，对海岛造成的破坏短期内难以恢复。

（三）岛陆开发活动较多，海岛污染问题依然多发。农田开垦直接改变海岛地表形态和生物栖息地，影响海岛生物群落结构和生物多样性，也可能间接导致水土流失，引发农业污染，对岛陆土壤及环岛近海造成影响。矿产开发不仅占用空间资源，直接破坏生态环境，还可能排放污染物对周边环境带来影响。矿产开发和运输过程中的突发事故（如溢油）会对海岛生态系统造成严重破坏。多数海岛没有垃圾和污水处理设施，垃圾主要靠船运出岛或岛上填埋，生活污水多直排入海。环境污染突发事件处置能力有待提高，不能及时监控突发事件，处理和管理危机能力不强，应急机制不够健全。

（四）海岛基础设施建设相对薄弱。尽管很多有居民海岛开通了部分航线，但交通基础设施仍不发达，道路、码头建设滞后，公共服务保障能力不足，居民生产生活条件不便。部分有居民海岛淡水资源紧缺、电力供应不稳定。

（五）海岛科研投入及执法力量不足。我省海岛数量众多，需要专门的海岛科研及技术支撑机构，但能够从事海岛生态环境保护、自然资源分析的科研机构和技术人员太少，导致对海岛自然属性认识不够。同时，缺少专业测量、探测设备和登岛船艇及工具等，对部分海况复杂的无居民海岛很难实施登岛作业，影响了海岛保护管理效果。

此外，还存在旅游资源开发不足、海岛保护意识有待提高等问题。

三、做好海岛生态保护工作的几点建议

（一）科学编制海岛规划，有效规范海岛保护利用。遵循我省国土空间规划相关统筹管控要求，将海岛保护利用规划纳入海岸带保护与综合利用规划，构建省市县配套统一的海岛规划体系，对重要海岛实行特殊保护制度。推动沿海城市开展规划编制工作，细化无居民海岛的功能定位、管制空间、管控指标等内容。制定重点海岛开发利用的单岛规划，“一岛一策”组织实施生态保护和开发利用活动。以长岛、刘公岛等各级各类海岛保护区为重点，创新管理体制机制，健全海岛保护体系，加大建设经费投入，完善监测评估网络，强化检查、评估和调整，有效保护海岛生态系统的完整性和自然性，提升海岛生态服务功能。

烟台长岛。（资料图片）

（二）加大海岛生态修复力度，科学保护海岛生态系统。积极开展海岛综合整治修复，加大投入力度，采用多种形式实施重点海岛区域整治修复，重点保护海岛修复受损海岸线和自然景观。在恢复海岛生态系统功能的基础上，重点加强对无居民海岛鸟类、生态林、自然景观和原始地貌的保护。岛上建筑物和设施应与海岸线保持适当距离，减少对沙滩面积的占用，避免破坏海岛自然岸线，设计格调尽量与周围景观相协调相融合。开展生态岛礁建设工程和海岛生态修复技术研究，探索建立海岛生态修复效果评估机制，加强对海岛整治修复的引导和监管等。

（三）加强污染防治，推进“和美海岛”建设。落实大气、水、土壤和近岸海域污染防治行动计划，明确海岛污染防治目标和任务，科学确定和控制排污总量，统筹大气、水、土壤和近岸海域污染治理，落实陆源入海污染物达标排放要求，完善入海排污管控机制和考核体系。落实最严格的水、耕地资源管理制度，严守考核评估和监督。排查入海污染源，加强综合防治，切实监管入海排污口，优化入海排污口布局。加大执法巡查力度，优化突发环境事件应对机制，实行生态污染损失责任索赔。鼓励支持海岛发展循环经济，建立废旧物资循环利用机制。以海岛生活污水处理和生活垃圾处理为重点，综合整治海岛环境，推进“和美海岛”创建示范建设。

（四）完善海岛基础设施，改变海岛生活不便的现状。加快有居民海岛交通、水电基础设施建设进度，硬化岛上道路，修建陆地、海岛码头。重点发展风能、波浪能、潮汐能和海水淡化等新能源新技术，改变海岛生活不便的现状。合理设置防灾减灾设施，减少台风、风暴潮、地震、海啸、海岸侵蚀等自然灾害的破坏。

（五）加强海岛科学研究，为探索海岛保护利用提供技术支撑。建议国家、省级层面设立海岛科研专项经费，增加海岛保护科研投入，提倡科研机构开展海岛保护与利用技术成果转化。采取政府购买服务的方式，委托相关资质单位对海岛生物资源、海岛地理环境等基础信息进行全面调查。组织开展海岛生态状况评价、资源环境承载能力评价和可持续发展能力评价等科学研究，为探索海岛保护利用提供技术支撑。

（六）加大海岛管理人才培养力度，推动执法类事业单位改革。加强省市县各级海岛管理人才队伍建设，落实工作机构和人员编制，建立科学的培养、考核、评价和激励制度，全面提高海岛管理人才队伍整体素质。建立以省级海岛科研机构为核心，市县海岛科研队伍为补充的海岛管理技术支撑体系，开展海岛保护与利用关键技术研究和海岛管理政策的研究。建设海岛科技成果转化平台，推动海岛科技产业经济多元化快速发展。

（七）发展海岛生态特色经济，探索海岛开发保护利用新模式。针对海岛的资源、环境、位置等特点，制定开发规划，促进海岛生态旅游、文化旅游等发展，打造集群化海岛旅游产业链。推动小管岛等重点海岛保护性利用工作，发展海岛生态特色经济，形成资源节约、环境友好的用岛模式。

（八）加大资金投入，拓展融资机制。省市县各级政府要加大对海岛生态保护工作的资金投入力度，支持海岛保护、生态修复、科研活动和边远海岛基础设施建设等，保障资金需求。积极申请国家海岛保护专项资金和中央分成海域使用金返还项目，制定出台优惠政策，探索建立多渠道、多元化投融资机制，充分发挥政府财政扶持资金和引导基金的导向作用，鼓励民间资本参与海岛建设，研究政府购买服务等新型建设方式，开辟海岛建设新途径。推进无居民海岛使用权流转，提升无居民海岛使用权价值，在控制风险的前提下，探索适合海岛保护开发的融资渠道。■