王雪滔

一、前言

党的二十大报告指出：“高质量发展是全面建设社会主义现代化国家的首要任务，发展是党执政兴国的第一要务，没有坚实的物质技术基础，就不可能全面建成社会主义现代化强国”。财政作为国家治理的基础和重要支柱，影响着我国经济、政治、社会等领域的发展，财政领域高质量发展极为重要[1]。其中，财政收入作为国家实现其经济职能的保障，高质量的财政收入成为高质量发展的应有之义。可以说，高质量的财政收入是经济高质量发展的结果反映，同时也是推动经济高质量发展的财力基础。在新发展阶段背景下，受国内外环境影响，我国经济下行压力加大，伴随“营改增”“减税降费”政策的实施，财政收入增速减弱。但在新发展理念之下，对于财政收入端的考量不应拘泥于单一“数量”观念，亟须建立“财政收入质量”思维。本文基于新发展理念，在阐释财政收入质量内涵的基础上，构建财政收入质量指标评价体系，为评价我国财政收入质量，实现高质量的财政收入提供有益探索。

二、财政收入质量的内涵

关于财政收入质量的内涵，有学者认为高质量的财政收入应包括收入规模与经济发展水平相适应、收入结构与布局合理等因素[2-3]。还有部分学者认为财政收入质量应遵循财政收入的合法性、合理性、真实性、稳定性、经济性、效率性以及财政职能在组织收入中实现的程度[4-5]。在指标的具体构建方面，秦强从财政收入稳定性、真实可靠性、公平性、约束性和可控性等因素着手，构建包含9 个子指标的财政收入质量评价指标体系[6]。遵循高质量发展理念，通过构建科学合理的财政收入质量评价体系，最终达到财政收入持续增长、宏观税负运行平稳、税收占比逐步提升、行业税源分配合理等目标[7]。本文认为，对于财政收入的评价，应从过去仅注重财政收入数量转变为以收入数量为基础，并兼顾结构与可持续性的考量[8]。

（一）应摒弃单一“数量”思维

具体到财政收入质量的衡量，一定数量的财政收入是财政实现其职能的基础与保障。对于财政收入数量的考察，不但要看绝对收入规模，更为重要的是其相对收入规模，即是否与经济发展水平与发展阶段相适应。相对收入规模综合反映出政府与微观主体之间占据和支配社会资源的关系，同时，也是政府宏观调控的合理程度体现。社会主义市场经济条件下，财政收入规模过大或过小都会对社会经济发展以及财政自身运行产生不利影响。因此，相对财政规模讲求适度原则，适度财政收入规模是市场经济发展的客观需求与健康发展的保障[9]。

（二）未来税制改革方向

第一，提升直接税比重。《中华人民共和国国民经济和社会发展第十四个五年规划和2035 年远景目标纲要》提出要“优化税制结构，健全直接税体系，适当提高直接税比重”。不论是基于当前我国财政收入增长放缓的现状，还是实现共同富裕的目标，我国直接税体系建设及其功能的发挥都仍有巨大的优化空间。强调健全直接税体系，发挥其调节功能具有重要理论与现实意义，成为未来税制改革的重要方向。第二，提升个人所得税收入占比。当前，我国直接税比重较低的原因，很大程度上归咎于个人所得税税制不完善、比重较低，这一现状产生两方面的影响：其一，个人所得税比重较低限制了税收在宏观经济调节领域的“自动稳定器”功能；其二，基于理论和国际对比的实践证明，个人所得税应成为筹集税收收入的主要手段，但长期以来较低的个人所得税比重限制了其对于财政收入与税收收入的贡献程度。第三，完善产业税收结构。新发展阶段，面临“三期叠加”宏观经济背景，产业结构亟须腾笼换鸟，运用税收政策助推产业转型，实现产业结构调整与优化升级的高质量发展，是政府进行宏观调控的必然思路。这在客观上要求我国目前需要加大税制改革力度以释放改革红利、激发微观经济主体活力。为加快产业结构转型，近些年相继采取了一系列如税制改革和减税降费等宏观刺激政策，但仍存在重点产业领域国际竞争力不足、部分行业产能与需求不匹配、高技术层次产业创新性不强等问题。

（三）财政收入可持续性的考量

当前，我国财政收入所面临的财政风险与挑战更加严峻与复杂，构建财政收入质量指标，需着重考虑“十四五”时期我国财政安全运行面临的风险挑战因素，亟须加大对财政收入可持续性的考量。

第一，实现财政收入可持续性需加强财政管理工作。财政管理对经济社会和财政体系影响重大，积极的财政管理工作是国家治理能力的体现。新发展阶段，我国财政管理工作面临新的挑战。加强财政管理工作，深化财税领域改革是当前完善政府治理的关键工作环节，其中，预算公开透明是深化财政改革与强化财政管理的重要抓手。根据上海财经大学发布的《中国财政透明度报告》显示，近些年我国省级政府财政透明度总体呈现上升趋势，但整体上仍处于较低水平，且省际之间差异明显[10]。第二，实现财政收入可持续性需提升收入协调性。财政收入协调性一方面指财政收入与经济发展水平相协调，另一方面指财政收入的预算与决算相协调，即财政收入的预决算偏离度较小。财政收入预决算执行过程中若存在偏离过大现象，则在一定程度上意味着政府的治理能力不足，影响公众对政府的信任水平。因此，将财政收入预决算执行偏差控制在合理范围内，对于完善我国财政预算管理，提升财政收入可持续性具有积极意义。第三，实现财政收入可持续性要谨防债务风险。分税制改革使地方政府面临税收收入大幅度减少与基础设施建设等支出责任日益繁重的困境，地方政府不得不绕过预算法中相关对于举债限制的规定，通过设立地方政府融资平台等措施来举借债务，并利用投资项目收益和财政担保等保证债务本息的偿还。债务规模的迅速增长使地方财政负担较重，每年需偿还的债务本息给地方政府带来了巨大的财政压力，债务风险的逐步积累对财政收入可持续性产生不利影响。

三、财政收入质量评价指标的构建

基于以上分析，财政收入质量指标评价体系的设计主要包括财政收入数量、收入结构与收入可持续性三个维度。

财政收入数量：这一子指标细分为公共财政收入与地方本级财政收入。公共财政收入是财政收入数量的最直观指标，但考虑到上级转移支付的存在可能会削弱地方财政收入数量的客观考察，故加入本级财政收入指标。

财政收入结构：这一子指标细分为税收收入比重、税种配置结构、所得税收入比重、产业税收收入比重。其中，考虑到未来税制转变方向，将非税收入比重、间接税比重、企业所得税占税收收入比重设为负向指标。

财政收入可持续性：以管理水平、协调程度和风险因素等指标进行度量。具体指标含义如表1 所示。

四、现阶段提升财政收入质量的路径

（一）保障适度数量的财政收入

财政收入数量是财政收入质量的根基，在当前经济下行压力加大，财政收入增速趋缓情形下，应通过优化升级产业结构、创新财税管理机制等手段培养财源与税源，保证一定数量的财政收入；同时，要勇于短时间内“牺牲”财政收入规模，继续坚持更大规模的减税降费，用政府收入的“减法”，作为企业纾堵去痛的“除法”，换取企业效益的“加法”与市场活力的“乘法”。增强市场主体活力，推动实现正和博弈，实现通过减税降费推动经济增长，经济增长带动财政增收的良性循环。

（二）优化财政收入结构

第一，提升税收收入占比，规范非税收入。相较于税收收入，地方政府非税收入具有更大自由裁量权，使其易产生不规范现象。应按照国际通行标准，将适合采取收费形式的财政性收入纳入预算监管中。同时，税务部门征税过程中，应在依法征税基础上，适时出台相关条例和法规，完善包括土地出让金制度和各类行政事业性收费等制度，并加大人大等外部监管对非税收入的监督审查，最终逐步规范非税收入的征收活动。

第二，完善直接税体系，提升直接税在我国税制体系中的地位。当前，我国已形成以增值税等间接税为主的税制结构，意味着以间接税为主体的收入格局短期内不易改变。但高质量发展之下，经济社会的发展需要提升直接税比重，为此，应在完善直接税体系过程中处理好直接税与间接税的关系，保持宏观税负基本稳定前提下，建议采取渐进式改革的方式，逐步提升直接税占比，为间接税比重的降低创造改革空间。

第三，完善个人所得税制度，提升个人所得税占比。一是扩大个人所得税征收范围，将基金理财、储蓄存款利息所得纳入征收范围；二是加强企业所得税与个人所得税之间的协调，确保小微企业市场主体适用个人所得税，减少以往二元所得税制下的重新征收现象。最终实现优化所得税结构、提高所得税累进程度、增强所得税调节收入分配的作用。

第四，健全产业税收结构，提高高技术行业税收收入贡献度。应完善激励科技创新型等高技术行业的税收优惠力度，有效的税收优惠可以激励企业创新。例如，通过将当前税收优惠方式从加计扣除逐步调整为税收抵免，对于符合条件的研发费用在企业所得税中以一定比例直接扣除，允许向后结转，强化激励效果。通过该项政策培养出更多高技术企业，做大行业规模，最终提高高技术行业税收收入贡献度。

（三）增强财政收入可持续性

第一，强化财政收入管理，提升财政透明度。目前，我国财政管理水平有待加强，尤其在财政透明度方面，地方政府的财政透明度整体上仍处于较低水平，弱化财政信息有效公开与政府行为约束的程度。未来应继续推进预算透明度进程，通过不同主体对政府资金的监督，规范政府收支行为，加强财政透明的问责机制，增强财政收入可持续性。

第二，加强财政收入协调程度。一是实现财政收入与经济发展水平的协调，即在不同经济发展阶段获得对应发展水平的财政收入；二是通过加强财政收入预算管理、提升预算编制科学性、建立和完善财政收入预算执行监督机制等手段，降低财政收入预决算偏离度，提升财政收入可持续性。

第三，关注财政风险，防范地方政府债务风险的发生。防范和化解地方财政风险，尤其是债务风险的发生，首先应通过完善政府间的财权事权体制，科学划分政府间支出责任和支出事项；其次应通过改进地方官员绩效考核机制、强化预算约束等手段规范地方政府行为；最后通过建立健全地方债务相关法律法规、提升债务资金使用效率等措施完善地方政府债务风险管理，最终加强财政收入可持续性。