曾瑾汇

党的二十大报告指出：“完善基层直接民主制度体系和工作体系，增强城乡社区群众自我管理、自我服务、自我教育、自我监督的实效。”[1]加强村(社区)纪检监察监督工作是推动全面从严治党向基层延伸的必然要求，是整治群众身边腐败和干部作风的现实需要，是基层监督融入基层治理的重要内容，是促进乡村组织振兴的重要举措。当前，传统基层监督方式和监督手段不能满足基层治理的现实需要，监督主体分散、监督力量薄弱、监督成效不明显等问题依然存在，破解基层监督中的难题，需要从理论和实践层面进行深入探索。

一、创新基层监督方式的必要性

基层监督需要不断适应新形势和新变化，切实加强党对基层监督工作的领导，瞄准监督的重点对象和重要内容，把基层的党组织、骨干队伍等力量组织起来，优化基层监督网络，整合各方力量，运用新手段，提高基层监督工作效能，尽最大可能减低基层廉政风险，做好党风廉政的预防和治理工作。

(一)打通基层监督“最后一公里”的迫切需要

《中国共产党农村基层组织工作条例》明确指出，村党组织书记应当通过法定程序担任村民委员会主任和村级集体经济组织、合作经济组织负责人。 现实中，与“一肩挑”相配套的监督制度有待完善。一是权力运行监督制度有待细化完善。“一肩挑”之后，权力资源更为集中，有效减少内耗，推动工作，但村班子中减少了制约力量，对权力监督提出了更高要求。二是村级财务监督制度有待调整完善。“一肩挑”之后，村级财务负责审核权限尚无统一规范，操作不一，少数村党组织书记优亲厚友、巧立名目，存在廉政风险。总之，若依赖基层政权内部，难以对权力双重叠加的村两委负责人进行有效监督。为此，必须要规范村级“微权”、管好村级“微官”、严惩群众身边“微腐败”，推进纪检监察职能向基层延伸“最后一公里”等难题，进一步完善基层监督体系。

(二)适应基层治理现代化的内在要求

基层治理属于国家治理体系的一部分，与国家治理整体社会整合治理不同，重点回应的是群众需求和基层社会秩序。基层治理具备一定的独立性和自主性，推进乡村治理现代化需妥善处理国家治理与农村基层治理的关系。[2]2021年4月28日，中共中央、国务院出台的《关于加强基层治理体系和治理能力现代化建设的意见》中强调，推动全面从严治党向基层延伸，加强日常监督。与此同时，基层治理现代化的目标也对基层监督提出新的要求和方向指引，基层治理现代化的目标是建立起各类组织积极协同、群众广泛参与，自治、法治、德治相结合的基层治理体系。为推进乡村治理现代化，激活基层治理的自主性，需要发动社会力量进行基层社会治理，建立依托党的组织、村民自治组织、群众参与的多元主体协同运行机制。

(三)促进乡村组织振兴的必然选择

走中国特色社会主义乡村振兴道路，就要加强党对“三农”工作的全面领导，就要坚持农业农村优先发展，按照产业兴旺、生态宜居、乡风文明、治理有效、生活富裕的总要求，以监督体系推进农业农村现代化，实现乡村各种资源的权力运行机制与中央从严治党、社会发展要求相一致。小微权力监督工作是党和国家监督体系的重要组成部分，是乡村基层贯彻执行乡村振兴战略顺利实现的关键所在。在乡村振兴战略不断推进的过程中，政府社会力量、资源不断且大力度向基层汇集，乡村小微权力掌握了更多的资金项目等资源的使用。因此，新时代党和政府、社会群众更加重视对乡村基层工作进行监督。[3]推动小微权力监督实践服务于乡村振兴战略，就需探索基层监督新方式，通过加强对基层党组织的监督，振兴乡村组织，助力实现乡村兴、农民富、生态优、文化兴的农村现代化发展。

二、重庆市巴南区姜家镇开展基层监督“三员合一”的有效探索

重庆市巴南区姜家镇党委、政府开展的基层监督“三员合一”指村(社区)纪检委员、村(居)监督委员会主任、村(居)监察监督员由同一人担任，统称基层监督员，负责全面监督基层工作。同时，选聘基层监督专家，创新增设社情观察员，组建“1+3”基层治理监督体系，制定基层监督权限清单，采用“专项监督+派单监督”模式，建立村(居)社情反馈事项落实制度，完成基层监督全覆盖，打造基层监督工作新样本，为全区、全市及全国推行基层监督工作摸索新路子、创造新经验。

(一)增强基层监督的独立性和主动性

监督工作顺利开展需要一个独立的有效载体。动员纪检监察机关、基层群众等力量参与基层监督，防止多头监督导致的监督力量分散，就需明确基层监督机构的主体地位，增强其监督执纪的独立性。姜家镇开展的“三员合一”试点工作是在巴南区纪委监委指导下，领导姜家镇纪委发挥纪检监督专责，派出监察室指导工作，以基层监督员为助力，强化监督主体力量，对村级干部用权作风、廉情信息、群众关切事务等客观需求监察监督，改变以往监督无力化、监督人员无意愿、监督无勇气等普遍性问题。从监督人员职务上看，推进村纪检委员兼任村务监委会主任、村监察监督员的人员设置机制，便于集中监督力量与拓宽监督反馈渠道。基层监督员多渠道收集群众意见，分析社情观察员上报的问题，并会同其他监督力量召开廉情分析会，向区派出监察室、镇纪委汇报线索，使村级监督力量直接对上级纪委负责。从职能适用范围看，该举措既是对监督适用对象的补充，也是监督领域的延伸，更加突出监督、宣传等预防性职责，及时预判廉政风险点。

(二)丰富基层监督的方式和手段

村民参与村级监督治理是法律明确保障的民主监督方式，能对村干部履职用权起积极推动作用。但频发的村官“蝇”腐败表明其并没有达到《中华人民共和国村民委员会组织法》所期许的目标，村民参与本来具有的功能也没有实现。[4]村级腐败更多表现为性质轻微且次数频发，受基层工作紧邻群众、与社会接触最紧密等特点，“蝇”腐败会较大程度激化干群矛盾，影响党和政府的公信力。此外，被从上而下动员起来的传统政治管理方式难以具备参与的性质，这也与狭小区域、熟人关系与累积惯例等紧密相关，容易出现将熟人关系置于既定的规则之上的可能。[5]姜家镇“三员合一”工作创新监督方式，前移监督关口，以身边人动员群众，充分听取真实意见，从具体人、具体事入手，综合运用举报受理、线索处置、约谈提醒等方式，强化常态化、近距离、可视化监督。制定相应规范性文件，固定协作区域的工作安排、机构设置，形成长效化的规范运行机制，一定程度上破解“熟人社会”带给乡村治理的困局。

(三)形成县(区)、乡(镇)、村三级监督联动机制

基层纪检监察组织自身配备的力量相对有限，基层监察人员开展调查、监督、处置的专业能力存在不足，且对同级党委的监督难以保证实效。构建县(区)、乡(镇)、村上下联动的监督协作，形成基层监察网络体系，将各级监督力量攥指成拳，汇集基层监督资源，达成监督合力。姜家镇基层监督“三员合一”工作选聘的基层监督员和社情观察员，接受区监委派出监察室和镇纪委的领导，协助乡镇纪检监察机关排查问题，设立公开类、群众身边腐败问题等正负面清单，通过财务审查、列席村务等方式，梳理分析线索并及时向上反馈基层廉政情况，切实强化纪检监察机关对于乡村问题线索的研判与收集力度，促进监察职能向基层延伸。此外，镇纪委分析研判廉政风险时，按程序分类分层处理，强化程序背后的责任，后续联合镇督查室对事项落实情况进行督办，督办结果向镇考核办书面反映，还将整办成效纳入相应事项落实责任人的考核。因此，构建基层监督协作运行机制，基层监督员通过借助上级纪委纪检监察机关之力，将被赋予更强的监督权威。

(四)推动基层监督队伍建设规范化

村级治理呈具体性、琐碎性、不规则性、复杂性和偶发性特质，加之部分监督队伍力量缺乏对基层事务的了解，难以判别并倾听群众真实诉求。此外，国家监察体制改革使得监督范围极大扩张，不仅体现在监督对象数量上，也体现在监督的具体事项上。[6]相应地，基层配备的监督人数、队伍素质却与繁重的基层事务失衡不匹配，自身监督体量薄弱，难以规范均衡制约权力。姜家镇开展的基层监督工作，严格按照“两推选一选聘”程序，产生基层监督员和社情观察员，组建一支能力素质过硬、考核评选常态化、监督动员自主有效的队伍。依据制定的监督权限正负清单，重点围绕人选条件、选聘流程，把握人选入口质量，并按考核结果实现末位淘汰制。加强常态化教育培训，聘请纪检干部和专家授课，将具有专业能力和监督经验的人员与年富力强的人员相整合，发挥各自优势，使得力量互补、人员搭配合理。

三、重庆市巴南区姜家镇开展基层监督“三员合一”的现实启示

中共重庆市委六届二次全会提出，建设社会主义现代化新重庆，“新”在人民群众对更加幸福美好生活有实实在在的新感受。[7]姜家镇自启动基层监督试点工作以来，基层监督创新已初见成效，基层治理水平已初步提升，得到群众充分肯定，切实提升人民群众的获得感、幸福感、安全感、认同感。姜家镇的实践探索在全面打通基层监督“最后一公里”，推动监督下沉、监督落地、监督问题未发之时发挥了重要作用，对基层干部和公职人员用权监督约束更有力度，是以高质量监督推动基层治理提质增效的重要创新，具有重要的现实启示。

(一)坚持加强党组织对基层监督工作的领导

基层监督是政治性极强的一项工作，巴南区的实践探索充分体现了镇党委的坚强领导，把准了基层监督创新方向和重点，所取得的成绩都是在党的统一领导下的成果。实践表明，开展基层监督创新工作，整合基层监督力量，必须坚持和加强党委的领导，基层监督员要自觉接受区监委派出监察室、镇纪委、村(社区)党组织的领导和指导，开展各项工作都要在组织领导下进行。基层监督要围绕党委工作重心，把中央决策部署的落实作为重要内容，对标对表党委决策，只有这样才能体现出基层监督的本质要求。

(二)确保基层监督依规依纪依法进行

基层监督涉及任务清单多、操作环节多、工作程序复杂，对监督制度和基层监督员的要求高。从巴南区姜家镇的实践探索看，辖区8个村(居)实现基层监督“三员合一”全覆盖。经过党委研究、人选推荐、考察了解等程序选聘23名社情观察员。镇党委按照党内法规尤其是党内监督条例等相关内容制定相应工作规范，建立符合要求的工作制度，内容十分详细具体；从基层监督员的产生及其职责权限、监督内容、监督方式等各个方面进行规范，既有法理依据，也有理论支撑，始终注重监督的科学性，保证和支持基层监督员依规依纪依法行使职权，提升了村(社区)基层治理水平。

(三)科学划清基层监督的边界

抓好基层监督责任重大，姜家镇在探索基层监督创新工作方式过程中，始终注重基层监督职责权限范围，准确划清基层监督边界，制定基层监督职责权限动态清单，确保基层监督员独立行使监督权，不越位，实行全过程高效透明监督。同时，党委政府重视预防风险，注重从大案要案的重视整察转向抓预防的日常监督，并形成一套科学的廉政风险防控机制。在规划设计之初做到源头防控；在廉政风险隐约初现苗头时及时收集线索做好预判；当风险已成现实，接到群众举报时，精准有力打击腐败现象并回头整改。