黄寿孟，杨博雄，杨 明

（1.三亚学院 信息与智能工程学院，海南 三亚 572022；2.三亚学院 陈国良院士团队创新中心，海南 三亚 572022；3.三亚学院 容淳铭院士工作站，海南 三亚 572022）

为了积极响应贯彻落实党的十九大报告中的“政府大数据应用专项行动”，全国各地政府正积极实施“数字政府”的应用服务。同时国务院办公厅也颁发了“政务信息系统”相关管理实施方案，也就是说在国家层面已经制定了政务数据管理的一系列相关政策，从数据共享的顶层规划与可行性研究到数据共享的项目管理与服务应用，从数据共享的技术落地到数据多维度融合，政策中都有明确规定，从数据使用层面来说，可以通过技术打破数据孤岛，实现数据互通的跨源多维政务数据共享与服务管理[1]。

从数据治理的技术层面来说，大数据技术、人工智能技术、网络通信、云计算等技术的广泛应用，跨源多维数据的清洗分析、比对挖掘、共享分析可以由大数据技术实现，而数据的存储集约、管理利用等操作可以由云计算技术完成[2]。当然这些数据资源的应用须由人工智能技术、网络通信技术等技术手段来实现，比如新的信息技术可以完成政务信息资源管理，数据管道技术可以实现政府部门之间的数据共享。目前已有地方政府进行各自数据共享平台的各种测试，实现数据汇聚的新技术也相继出现，比如支撑大数据的存储与管理的spark Mllib、DeepLearning、Caffe、Oryx2框架等，从而更新政府各部门政务服务模式[3]。

本文提出政务数据治理与服务创新就是要解决“互联网+政务服务”数据共享问题，首先完善跨源多维政务数据的概念，它是政务数据治理理论的补充，其次对跨源多维政务数据治理平台、模型、方法和技术实现方案进行研究，采用多项先进技术（如区块链、数据管道、分布式计算等）以及多个学科融合搭建数据共享平台，其目的是在进一步丰富数字政府政务治理理论研究的同时，为政府数据中心、政务共享与服务创新的实践应用提供有指导意义和价值的示范或参考。

1 相关工作

1.1 研究现状述评

政务数据治理是国内外学者关注的热点研究内容，从信息化层面来看，美国推行政务数据信息化服务较早，美国支持的重大信息化工程 “信息高速公路”“访问美国”一直支撑着政府信息化服务[4]。2017年Barrientos分析了数据安全的共享模式，提出政务数据共享模型，在某些事务上实现了政务数据与服务创新[5]。2016年Welch通过研究政务数据开放共享机制，挖掘民众组织与政府机构的数据共享关联，发现市级政府与民众组织的数据共享意愿较为强烈[6]。可见美国的信息化管理手段，在政务事务的岗位中充分利用信息资源，不断进行资源整合共享，满足组织机构的服务创新，或者说美国已经意识到政务数据共享的统一管理，实现“一门一窗一网”的政务创新服务。

另外澳洲、欧洲、亚洲的国家正积极实施电子政务信息化服务[7]。比如欧盟建立了“开放数据门户”“欧盟开放数据门户”“欧洲数据门户”，通过这些门户平台采集了6 000多个数据集，为欧盟统计局提供了包括人文地理、经济、气候在内的各种统计数据，让政府决策相关策略提供科学数据[8]。

而国内的政务信息化起点比较晚，但信息化政务发展很快，自从出现信息网络化后，短短20年的时间实现了政务服务信息化[9]。2018年，张会平等从政务信息化的业务关联与场景应用方面完善数据治理[10]；同年邓念国学者通过分析阻碍政务数据治理的主客观因素，提出政务数据共享的相关机制、技术服务的破解方案[11]。2019年，安小米等提出政府大数据治理体系的最大资产化[12]；同年李军等学者们设计政务数据服务架构，构建政务数据共享与服务创新的治理框架[13]。另外，在国家层面,政务事务信息管理已经实现了一个数据中心管理模式，地方政府的数据中心也取得了一定的创新服务，但是在数据共享层面，数据利用率较低，跨单位、跨部门、跨业务的数据共享服务有待改善。

2018年我国工信部发布了《中国区块链产业白皮书》[14]，表明了区块链的作用以及其广泛应用，强调加大支持区块链技术应用的产业发展。2019年北京将区块链技术应用于政务服务[15]，将不动产交易业务、房产信息、用电过户等业务办理简化流程，解决部门之间数据共享问题、业务繁琐耗时问题。南京将区块链技术结合证件电子照构建一个证照共享平台[16]，对接各个政务部门的电子证件业务，推动政务数据共享进度，方便民众便捷办事，提升政务办理效率[17]。在国外，乌克兰政府使用区块链存储政务信息并公开、透明展示给公众；美国实行“区块链倡议行动”[18]，应用区块链技术实现企业档案信息保存、法律体系数据共享等业务；Svein等从实现技术层面提出区块链技术与政务系统结合，实现政务部门间数据安全可控的共享方案[19-21]。

传统政务时代的数据治理强调无纸化办公，是以电脑办公自动化为目的，重在提高政务办公效率，体现政务数据处理的积极作用，而政务信息化时代则实现了项目管理，构建“数字政府”的理念，更加强调数据、企业（个人）和政府之间的联系，实现技术、业务和模式的规范管理，强调法治政府、服务型政府的探索与创新。我国从1978年开始推动电子政务，逐步实现“金字”工程，建立政务内网与政务外网的数据联网，全面推进电子政务协同创新发展。现阶段我国提出以区块链技术创新驱动的电子政务服务，满足“互联网+政务服务”的用户体验需求。

其实政务信息化时代的服务创新是许多学者思考与探索的重要内容，其中不少学者提出政务服务的创新，不仅从实践归纳总结，还可以模拟情景进行试验，比如赵生辉设计了一套服务业务与使用者之间沟通交流和协同工作的环境，该环境模拟了多种条件下的业务开展情况，将普通的政务服务开放给测试对象，由多元化的测试主体进行协同互动，推动创新进程[26]；也有不少学者提出政务服务的个性化、精准化服务，比如邓念国提出通过转换治理理念、提供基础技术支撑、推进“智慧整合”、提供个性化和精准化服务、扩大社会参与和自助服务来加以完善，实现电子政务服务创新与优化[22]；还有安小米、郭明军等提出政府部门的电子政务建设，需要以民意为导向，实现政务服务的个性化，实现公共服务的价值共创，满足人民日益增长的政务服务个性化需求[23]。

综上所述，电子政务服务创新包括技术、理念和模式3个重要的方面，这三个方面相辅相成，技术与制度协调发展，技术与模式的创新使公众能更加积极、透明地参加到政务活动中，从而积极推动电子的发展。

1.2 政务数据治理研究

文献[24]解析了我国政务数据应用服务的影响因素，建立政务数据服务共享机制与技术服务策略、工作考核机制的理论研究。文献[25]构建“激励-统筹-约束”的数据共享理论模型（ECC 模型），实现了组织、机构、部门协同合作的共治模式。事实上，数据共享是一种系统工程，现有的文献分析出政务数据共享模式有2种: 一种是集中共享服务，以国家数据中心为服务集中节点，实现相关事务的数据共享。该类政务数据共享架构可实现统一进行数据集成、整合、标准化处理；另一种是分布式共享服务，以市级单位为节点，实现本市相关业务的数据共享。这种政务数据共享架构是以相关的应用平台支撑起服务应用与技术应用。不管是集中共享服务模式还是分布式共享模式，都称为IT治理[26]。IT技术实现电子政务治理的应用拓展，构建政务数据共享创新服务的关键性指导，探索“数字政府”理念的工作模式实现项目管理服务信息化的技术体制[27]。文献[28]提出了电子政务数据治理的顶层规划框架，阐述了数据治理结构、治理模式、治理机制以及三者之间的联动关系，其中治理模式下的治理决策与技术决策作用于治理机制下的监控机制、沟通机制、激励机制，完善数据治理结构的上下层规划设计。治理机制采用区块链技术、管道技术、大数据等技术体系[29-30]，其中区块链技术因实现数据可靠性、可信性、可溯源等特点在数据治理等领域已被广泛应用；管道技术可实现多维数据的关联，完成事务数据对接，实现构件共享汇聚；而大数据技术实现分布式数据处理，完成数据链路预测、个性化服务推荐应用。当然在政务数据治理中还采用其他信息化技术，比如人工智能技术，这些问题相关专家已进行深入的研究。

2 跨源多维政务数据治理模型

2.1 跨源多维政务数据的界定

政务数据指政府所拥有和管理的数据，具体包含了自然信息、城市建设、城市健康管理统计监察和服务与民生消费类数据。从宏观意义上看，政务数据是基于政府产生的，它记录的包括面向政府和政府自有两方面，涉及到生活数据、服务数据、公共数据3项，其中包括电力、医疗、环保、教育、住房、道路交通等数据。政务数据具有实时性、权威性、真实性、完整性4大特点，所以它也是大多数项目建设的数据来源。为了适应国家政务治理更新需要，新一轮的电子政务系统正转型与改革进程中，跨源多维政务数据治理、数据集成共享创新是一项基础而关键的课题。政务数据共享是地方政府间各业务部门单位内部数据的共享（也可指各地政府间数据共享）。政务数据开放是指地方政府各业务部门单位通过对内部数据的整理清洗、安全隐私处理后向公众开放的数据。“跨源多维政务数据”是指电子政务数据的中不同部门、不同业务、不同来源、不同结构的政务数据，比如政务数据中会使用工商、民政、行政等结构化数据，也会使用到证照、身份证图像等半结构数据，还有审批文件、申报资料等非结构数据，又如政府部门各政务间内网、外网或者与之问卷调查相关的各种来源不同的政务数据。同时政务数据也是多维的，它的维度（属性）不是平时所说的二维表能表示出来，而是高维度的事实数据表来表示，如果多维数据具有多个事实数据表，则每个事实数据表中的度量值均被组织到度量值组中，并且通过定义维度关系使得每个度量值组都与特定的一组维度相关，比如各种类型的贸易交易数据、Web 文档、基因表达数据、用户评分数据、Web使用数据及多媒体数据等。

2.2 数据治理模型

基于区块链技术的政务数据治理平台除了解决用户数据共享问题，还需要解决用户数据安全需求，因此基于区块链的政务数据共享交换平台有应用层、区块链层、数据层3层架构，为了确保数据在整个平台操作过程中的安全，需要从用户、数据自身、共享过程、数据操作记录等多个方面来考虑实现政务数据的安全共享。同时为了方便各个部门对元数据操作控制权限的分配设定，提供数据权限的判断功能，则在元数据合约中为各个部门分别设定其使用元数据上传或获取功能的权限。管理合约相关功能有用户管理、数据共享、操作记录、反馈功能等，系统平台中功能实现离不开调用合约的功能范围。

新一轮的电子政务系统需要解决跨源数据和多维数据，这是因为不同政务部门，其业务数据不同，数据结构也不同，比如政务处理中业务数据是结构化数据，而政务审批、申报的数据是非结构化数据，还有系统日志的数据是半结构化数据，因此需要采用区块链技术与数据管道技术来实现各种数据的交互对接。数据层采用管道技术实现数据对接，平台层采用区块链技术解决数据安全问题，应用层实现政务流程的优化与服务创新，体现了模型结构与机制模式创新的数据治理新形式。

跨源多维政务数据治理模型中的数据交换平台是采用区块链技术构建多个节点的数据共享交换平台，也就是说运用区块链技术构建一个分布式的数据库系统，不同的数据源与不同的数据节点进行对接，而各个节点又采用了共识机制实现各个节点数据的同步，从而确保了政务数据的同步性与安全性。

2.3 数据治理模型的创新点

跨源多维政务数据共享平台是实现数据治理的精准对接平台，完成平台监管者与运营者、数据使用者与提供者不同角色的服务对接。政务数据共享用户角色分析如表1所示。

表1 数据治理的角色表Table 1 Roles for data governance

从表1中可得知各个角色在明确数据权责的基础上完成政府各业务部门的数据共享，实现数据精准对接。数据监管者负责数据管理机构的监控功能，如数据管理局履行管理监督数据的运营决策；数据运营者主要实现数据治理服务，包括政务数据采集、清洗、脱密等数据交换技术与共享服务技术；数据采集者主要负责不同结构、不同类型、不同维度的数据，完成跨源多维数据的提供与流转；数据使用者主要完成政务数据开放、数据访问需求与开放数据服务需求。

在政务数据治理过程中，需要打通数据壁垒，确保政务需求的创新服务，从技术层面来说需要采用数据管道技术来解决此难题，同时还要确保数据的安全，这就要采用区块链技术，发挥数据的价值，解决数据治理的管理问题。数据治理平台建设是一项极其复杂的系统工程，需要深入分析影响因素，特别是新技术下的数据共享影响因素。通过文献分析与梳理，本文将影响因素分为6个方面，具体情况如表2所示。

从表2 中得知，影响驱动力是推动政务数据治理的关键因素，其主要目的就是为了提高数据治理的共享能力，实现不同部门、不同业务数据共享与协同服务的应用；本级政府条件是数据治理实施过程中所需要的各项资源，协调多个政府部门围绕跨源多维政务数据治理的相关事宜而开展实施工作；实施条件是数据治理实现“运管分离”的电子政务治理理论中角色分责的体现，技术层面由外包团队实现，也是跨源数据治理有效实施的一个重要因素；管理平台是从组织角度让跨源数据治理有严格的工作规范，是数据治理工作管理的重要影响因素；而运维机构也是数据治理中技术选型是否主流、自动化运维的重要影响因素。

3 服务创新分析

从跨源多维政务数据治理的影响因素中分析出政务数据服务的对策建议，数据的汇聚与服务创新是一项持续且相互促进的发展过程，同时数据治理也是“共享与服务”的创新管理体制，是在汇聚过程中就开始以需求为导向的服务创新，实现数据共享与汇聚的良性循环。

3.1 政务数据治理的技术服务创新

采用信息技术优化政务服务，通过区块链技术实现数据安全优化创新。政务数据治理系统融合数据共享与信息化工程，实现数据资源驱动服务创新的业务流程优化协同，构建政务服务一体化的大平台，实现电子政务数据治理的协同联动，具体的融合平台架构如图1所示。

图1 基于区块链的数据协同创新系统Figure 1 Data collaborative innovation system based on block chain

从图1中得知服务创新系统是以区块链技术为核心，在云平台中部署电子政务数据资源，实现数据共享的安全可靠高效的运行方式；数据层则是以管道技术、微服务架构进行整合，让可公开、可使用的数据“上链”，消除政务系统数据孤岛问题，实现多维度的数据汇聚；应用层是实现数据联动共享的信用规范，连接便民服务、民生服务等体系工作信息，实现法人与自然人的画像以及数据审计等服务内容，这里采用区块链中的联盟链来实现，只有利益相关的特定区块链服务客户才能使用（即同类业务部门）。节点只有经过授权许可后方可接入网络（即国家、省主管部门授权），接入节点按照规则参与共识和读写数据（即自然人或法人），因此它具有较弱的去中心化的特征。这里需要对“中心化、去中心化”的含义做出澄清。去中心化不是不要中心，不是无政府主义。在去中心化的终点，中心化部分的绝对值比中心化时期还要高；区别只在于中心化部分占有资源的比重降到1/3以下。这很像工业化中农业产值不仅没下降,比农业经济还上升许多，但农业产值比重从98%下降到6%。所以只有在旧的问题解决之后，轮到腾出手面对与解决新问题时，用转型方式而非应用方式发挥区块链去中心化所长才比较现实。

基于区块链技术为核心的数据治理平台连接了数据层各个部门单位“上链”的数据接口，通过区块链的智能合约确保数据安全，同时又支撑应用层各个业务部门中的数据信任服务，从而把政务服务能力和社会治理能力融合为一个全新的联动平台，完成基于信任数据、高效协作、互联互通、公开透明的政务联动管理系统。通过系统完成跨部门的无纸化审批流程、区块链电子签名完成电子档案文件的存储和共享，实现“零跑腿”的便民服务，大大提高工作效率和部门联动能力。

3.2 政务服务模式创新

数字政府背景下的政务服务方式把传统被动服务变为主动服务的“互联网+政务服务”形式，因此利用数据治理和信息技术以改进政务服务效率为目标核心，实现服务模式创新（包括对外服务与对外应用），同时保护政务数据的隐私敏感部分，若部分数据经过数据清洗后还是不能对外开放，就需要进行服务模式的转变，由大众化服务转变为数据的个性化服务。如图2所示，从政府数据治理的角度来说，政务服务创新的核心是优化营商环境，协调经营贸易主体。营商主体包括企业单位、事业单位、民众、服务业务部门、数据运营单位等，而多方主体参与有助于数据治理的使用价值，优化个性化服务。

图2 政务数据治理的服务模式Figure 2 Service mode of government data governance

4 绩效评价

跨源多维政务数据治理协同创新系统由4部分组成：顶层规划、治理实施、创新应用以及服务评价。其总体框架如图3所示，其中顶层规划包括“数据可视化监控”的治理机制、数据治理模式及与之分离的治理结构，实施项目涉及到跨源数据的汇聚、互联互通，通过数据管道、区块链技术实现数据创新服务应用，最后以用户服务体验评价政务创新应用的成效。

4.1 评价方法

数据包络分析法（Data Envelopment Analysis，简称DEA）是由Charnes等在1978年首次提出[29]，可以解决多投入产出决策单元（Multiple Dmus Unit，简称DMU）的非参数统计估算。采用DEA的优点主要体现在3方面：一是不需预先设计权重，每个投入产出的权重由DMU 实际数据求得最优权重，可以避免主观因素的影响；二是以DMU 各投入产出的权重为变量，直接使用原始数据进行分析；三是适合处理复杂关系的决策问题。

但是DEA也存在不足之处，无法对相对有效的DMU进行效率排序评价，因为超效率DEA模型在评价第i个DMU时，不再包含第i个DMU在内，而是被其他所有的DMU投入产出进行线性组合替代，从而达到对DMU进行充分比较和排序的目的[21]。

4.2 样本数据来源

以2019年某市政府公安局、教育局、农业局等7个部门为研究对象，每个部门为一个DMU，共有8个投入指标和1个产出指标，采用DEA评价方法分析出该市政务数据共享的绩效。具体数据如表3所示，其中投入间接指标计量单位为“次”，投入指标单位为“万元”，产出指标为问卷得票数，表中数值0.001代表缺失值或0值，数据标准化后基本达到效度测量的要求。

表3 政府各部门指标数据Table 3 Index data of government departments

4.3 结果分析

为了更好地描述该市政务数据投入产出效率，将每个部门为一个DMU构建DEA超效率模型，并采用MATLAB软件计算出超效率值，得知2019年该市政府各部门数据共享信息化服务的效能结果如下表4所示。

表4 政府各部门效率评价值Table 4 Efficiency evaluation value of government departments

从表4 中得知，DEA 评价值小于1 说明该部门存在资源浪费现象，即资源转化成效不高，评价值越低表示资源浪费越严重，可通过优化资源配置或改进资源管理方式来提高资源有效转化；DEA 评价值大于1说明该部门投入规模有效转化、规模效率提升有效利用，评价值越高说明资源利用效率越高，评价最高为教育局。

根据DEA 超效率模型分析政务数据信息化服务的效率，目的是为了政府各部门重视跨源多维数据共享的资源转化，构建合理“人、财、物”资源框架体系，积极发挥资源的效率。从表3与表4中得知不同部门投入与产出的转化区别较大，因此必须采取具有针对性政策与资源投入来推动跨源多维数据共享与服务创新的高效优化升级，满足民众对信息化服务的高要求，所以在实施项目管理时将政务治理中管理方法运用于数据共享与服务管理中，从而提高资源使用效率，同时提升政务数据共享的水平，并以提升用户体验服务创新为目标来优化评价结果。

5 结语

本文提出“跨源多维政务数据治理”理论，是传统电子政务理论的服务创新，是一种数据科学与管理科学的创新方案。在传统数据共享平台上综合分析、归纳总结出符合新时代的政务服务平台，在管理科学层面上加入技术层面实践的探索，是政务服务实践理论的补充与创新：一是采用区块链技术确保政务数据安全、优化政务服务、实现无纸化办公的升级创新；二是构建“数字政府”框架，转变政务服务方式，由传统的被动服务向现代的主动服务，提高政务工作效率；三是数据共享的个性化服务，为了确保跨源数据的安全性，政府无法对社会直接开放政务数据，只能根据社会工作的需求，对数据再次开发利用，为社会企业提供个性化推送服务，解决了政务数据中心化、共享程度低、数据量大的实际问题，实现政务事务一站式办理。该平台还存在不足之处，比如同一时间点流入区块链可能会造成拥堵，导致数据共享效率缓慢，影响运行效率与稳定性，希望后期不断完善分析政务数据个性化的价值，为数字政府和营商环境提供决策辅助与支持。