张利萍

(中共南通市委党校,江苏 南通 226000)

面对百姓的公共服务需求呈现多层次、多样化、多维度的变化趋势,公共服务发展中不平衡、不充分的问题仍然存在,应深刻把握公共服务与共同富裕之间的内在逻辑关联,以公共服务需求变化面临多维困境为视角,深入贯彻落实各项决策部署,把提升公共服务水平作为促进共同富裕的重要着力点。本研究以共同富裕视域下南通市公共服务实践为基点,探讨公共服务高质量发展存在的困境并提出应对策略,助力人民群众获得感、幸福感、安全感的提升。

1 公共服务与共同富裕的逻辑关联

1.1 公共服务供给均等化是实现共同富裕的前提

根据江苏省政府工作报告及南通市政府工作报告,十三五时期,江苏省一般公共预算收入由2015年的8028.59亿元增至2020年的9058.99亿元,增长了12.8%,规模居全国第二位。南通市一般公共预算收入由2015年的625.6亿元增至2020年的639.3亿元,增长2.2%[1-2]。从根本属性上看,共同富裕具有人民性。在经济高质量发展的背景下,进一步推动公共服务供给均等化,有助于解决城乡、区域、行业间的发展不平衡问题,实现发展成果的共建共治共享。

1.2 公共服务供给高效化是实现共同富裕的重要保障

公共服务供给要以政府保障为基础,吸纳多元社会主体参与,形成全民共建共享的公共服务供给格局。在供给过程中要明确权责边界,清晰界定不同类别公共服务供给中政府、市场与社会等主体间的关系,推进公共服务实施效果最大化,使服务群体、服务方式和服务水平都迈上一个新台阶。以高效的方式助推民生福祉达到新水平,助力共同富裕目标的稳步实现[3]。

1.3 公共服务供给数字化是实现共同富裕的技术支撑

数字技术的快速发展不仅服务了广大基层群众,也为基层政府推出更为便利、高效、精准化的公共服务提供了可能。各地政府积极推出公共服务App,围绕“网上社区”服务理念,整合养老、医疗、教育、文旅等民生及基层社区服务资源,全方位提供各类实用信息及无障碍交流渠道,着力解决居民服务与企业服务“最后100米”的延伸问题,实现只进“一个入口”就能办好一件事。在公共服务实践中将数字化转型与公共服务理念、制度、机制、过程、评价等有机衔接起来,真正实现技术系统与供给系统的互嵌耦合。

1.4 公共服务供给精准化是实现共同富裕的关键环节

随着社会的不断发展,居民对美好生活的期盼也在不断发生变化,从对吃饱穿暖的物质渴望到对高品质生活的追求,从“有没有”到“好不好”再到“优不优”,深刻体现了需求从“量”到“质”的跨越和提升[4]。江苏省全省常住人口为84 748 016人,与2010年第六次全国人口普查时的78 660 941人相比,十年间共增加608 7075人,增长7.74%,年平均增长率为0.75%,流动人口数量居全国第三[5-6],这促成了江苏省民生服务需求的多元化趋势,也为公共服务精准化供给带来一系列挑战。进一步提升公共服务供给精准化水平,能有效解决公共服务结构性失衡问题,满足人民日益多元化的生活需求。

2 理解公共服务需求变化的三维视角

2.1 公共服务需求变化的源动力：人口流动

2010年末,南通市净流出人口34.56万人。2020年末,南通市户籍人口为756.06万人,常住人口超出户籍人口16.61万人,即净流入人口16.61万人。人口向市区集聚比较明显,市区常住人口为376.65万人,比第六次全国人口普查时增加了58.48万人,占全市常住人口的48.75%,较第六次人口普查时提升了5.07%[5-6]。

根据人口流动规律,人口会继续向城镇和发达城市集中,随之而来的是流动人口群体子女的教育问题、家庭团聚问题及父母照料问题。在理解公共服务需求变化时,要及时掌握人口流动的变化及规律,人口结构与空间分布的动态变化是公共服务需求变化的直接决定因素。

2.2 公共服务需求变化的约束力：经济发展

人口流动既取决于工作机会,也取决于地方经济社会发展水平,且反过来进一步影响公共服务需求。2021年,南通市公共预算收入占GDP的6.44%,低于苏州、无锡、常州和宁波(11.50%、8.57%、7.81%、11.81%)。税收占公共预算收入的80.7%,低于苏州、无锡、常州和宁波(86.30%、82.00%、82.80%、85.22%)。人均GDP为14.2万元,低于苏州、无锡、常州和宁波(17.82万元、18.77万元、16.69万元、15.4万元)。企业类市场主体占总体市场主体的27.68%,低于苏州、无锡、常州和宁波(30.25%、38.70%、33.50%、41.74%)[7-13]。总体而言,南通市经济发展水平偏低,做大经济总量的同时还需提升发展效益,特别是要提高市场主体的科技含量和效益水平。

2.3 公共服务需求变化的制约力：城乡差距

在促进城乡基本公共服务均等化中分好城市“蛋糕”是城乡融合发展、促进共同富裕的关键。城乡在人口教育状况和教育资源配置方面仍存在不均衡问题,城乡医疗资源差距也十分明显,农村医疗资源较为落后。以南通市通州区为例,按照60万人口计算,每千名常住人口拥有医生1.48人,护士0.95人,即使加上300多名具有医师(助理)资格的乡村医生,也远达不到《“健康南通2030”规划纲要》中提出的目标：2020年,医生2.5人/千人,护士3.5人/千人;2030年,医生3.5人/千人,护士5人/千人[14]。绝大多数基层医疗卫生机构医护人员配置、病床与工作人员之比达不到最低编制要求,人才引进困难突显。

3 提高公共服务水平面临三重困境

3.1 供需结构不平衡,公共服务均等化受限

南通市不同地区的公共服务均等化水平仍有较大差异。根据江苏省统计局数据,2020年,南通市基本公共服务体系总指数为92.54,在全省13个设区市中排第7位,发展总指数为90.44,排第9位,群众满意度总指数为85.79,排第6位。从11个领域的水平指数看,排在前五位的有5个领域,排在第6～10位的有4个领域,排倒数三位的有2个领域。对照2020年的省定目标值,南通市基本公共服务体系建设整体实现度为98.6%,比2019年提高0.1%,63个监测数量指标中,南通市有59个已达目标值。从排名看,有26个指标进入前四名,其中21个指标排第一位或并列第一,排第5～10位的指标共27个,9个指标排在倒数三位,其中,最低生活保障标准指标及人均公共服务支出等指标与公共服务高质量发展水平存在一定的差距。

3.2 智能化水平不高,公共服务效能化受限

随着科技的发展,人们越来越希望得到多元化、个性化、高层次的公共服务。当前,南通市智能化公共服务领域存在覆盖面小、集成度低、服务数据壁垒等问题。在智能化服务推广中,针对老年人、残疾人等弱势群体的医疗健康智能化服务依然偏少。在智能化服务应用上,尽管已有各类智能服务APP,但还缺乏集成高效、权威综合的智能化服务发布与咨询平台,技术标准不统一也给后续的平台一体化建设造成了阻碍。由于政务信息化建设的整体规划不完善,相关职能部门之间的资源与信息共享机制还不是很协调,供给不平衡不充分的现象仍旧存在。在农村智能化服务平台建设中,乡村基层治理平台尚未形成智慧联动,导致对部分群众的服务需求响应不及时、服务需求辨识不精准、服务内容不专业等问题。

3.3 社会力量参与不足,多元化需求满足受限

总体来看,南通市社会力量的公共服务参与规模不断拓展,呈现良好的发展势头,但社会组织参与公共服务的渠道仍较为匮乏,如普遍缺乏有效的需求反馈及相应对接平台,不能很好地发挥其在专业人才、社会资源、组织策划能力上的优势,缺少服务项目策划自由,难以调动积极性等。当下,众多社会组织参与公共服务的内容与形式也未突破公益志愿范畴,服务碎片化且缺乏专业性,在医疗、养老等亟需支持的项目中参与程度较低,边缘化现象严重。

3.4 财力保障机制蓄力不足,可持续供给压力较大

随着人口老龄化程度的不断加深,地方社保兜底保障的压力持续加大。经济社会的持续健康发展使社保体系得到进一步健全和完善,医保报销范围持续扩大,标准不断提高,低保等其他各类保障标准也得到进一步提升,这给财政支付造成了压力。调研发现,个别地区出现低保户依靠低保生活,缺少劳动积极性,不愿从事与其健康状况、劳动能力相适应的工作,与低保政策的初衷背道而驰。

4 提高公共服务水平的路径

人口空间分布的变化给公共服务供给带来新的挑战,公共服务均等化任重道远。要深刻把握经济社会发展规律,尊重公共服务需求在个体层面的异质性,发挥包括流动人口在内的各类主体,特别是社会组织在公共服务供给中的作用,创造良好的制度环境,支持公益事业发展。

4.1 深化公共服务供给侧改革

建立健全人口监测预测体系,结合区域人口总量调控目标及人口分布特征,针对农村地区公共服务设施少、资源利用率低等情况,科学规划城乡公共服务供给资源,优化城乡公共服务资源空间布局。加快制定与人口净流入地区人口流动形势相匹配的公共服务政策,多渠道创新公共服务供给方式,建立与特定群体需求相适应的服务模式,缓解人口流动不确定性导致的政策失效问题及供给压力。

在基本公共服务领域,针对需求识别不精准导致的供给低效或无效问题,构建供需无缝衔接运行机制,解决供需结构性失衡问题,如供需错位、供不应求或供非所求现象[15]。建立基于全生命周期的基本公共服务需求反馈机制,精准识别不同区域、不同年龄的群体对公共服务的特殊需求,通过“滴灌”的方式确保公共服务精准供给与优质供给。

4.2 完善智能化服务体系

提升基本公共服务供给水平既要把蛋糕做大,也要把蛋糕分好。要根据省市与区县平台统建,推动实现大厅实体端、电脑端、移动端及自助终端协同发展。在服务过程中,通过场景化的功能布局与专人专事的岗位设置,促使传统“面对面”的咨询模式向“肩并肩”专人服务模式转变,并按实际需求有序整合实体服务窗口,促进不同业务的融合。在数据共享模式上,积极推进数字赋权,利用字段授权途径提升数据查询效率,突破不同部门间的数据壁垒,在整体上提升服务需求的响应效率与识别精准度[16]。

完善智能化服务体系,既要有效整合公共服务系统内部的供需数据信息,还要将分散在政府、市场、社会中的公共服务供需情况进行汇总。市县区要及时上报供给总量及供给的密度水平等指标,以便进行统一整合利用,避免资源的浪费。围绕弱势群体移动端不会办、不能办等问题,要着手梳理热门服务帮办、待办事项清单,推进线上线下配套机制改革。开发APP长者关爱模式,有效解决老年人的数字鸿沟,让老年人充分享受智能化服务带来的便利。

4.3 健全社会组织培育机制

坚持政府履职、社会参与、群众满意原则,重点在就业培训、文化卫生、医养结合等领域探索政府采购、定向委托专项基金等多元化社会购买方式,出台精准配套政策,落实社会组织税收优惠政策,增强政策的可操作性。通过培育发展枢纽型社会组织形成长效机制,优化培育发展环境,提升社会组织参与公共服务项目的积极性,发挥培育孵化、联系服务、资源支持等功能,增强社会组织的服务转化水平及资源链接能力,拓宽其参与公共服务的渠道。依托社会组织的专业优势,充分发挥其在公共服务中的协同作用及拾遗补缺功能。

在社会组织培育管理过程中要推进服务项目化,如聚焦辖区空巢独居、低保残障等困难人群建立结对帮扶机制,开展“畅通一条联系渠道、解决一个具体困难、实现一个小小心愿”的“三个一”精准帮扶行动。推进项目品牌化,做优做强社会组织特色项目。推进组织规范化,为备案的社会组织提供一对一登记注册服务。制定完善的社会组织星级评定办法,定期开展街道级社会组织星级评定工作,给予星级组织优先获得政府购买服务项目、使用指导中心资源、外出交流学习、评奖评优的机会。

4.4 完善兜底保障政策体系

调研发现,部分救助政策标准较为严格,满足条件的群众较少。以《南通市市区因病支出型贫困家庭救助暂行办法》为例,自该办法在开发区实施以来,全区仅有6户家庭满足申请条件并获得救助补贴,政策的覆盖面较窄。南通市作为沿海城市,居民收入水平与生活水平较高,部分救助政策无法全面覆盖相对贫困家庭。应根据当前南通市发展情况,结合各市县区的实际问题,研究调整政策标准,让更多的困难群众享受到经济发展的福利。

4.5 构建可持续的财力保障机制

科学合理界定公共服务领域中央与地方政府的支出责任,将适合更高一级政府承担的事权与支出责任逐步上移,适当增加中央和省级政府在基本公共服务领域的事权和支出责任。完善转移支付制度,科学设置并合理搭配一般性转移支付与专项转移支付,充分发挥省级财政转移支付调节省内基本公共服务财力差距的各项功能。健全完善各项财力保障机制,优化财政支出结构,拓宽公共服务资金来源,加大县级财政保障基本公共服务的能力[17]。充分发挥集中财力办大事的财政政策体系优势,持续推进财政事权和支出责任划分改革,强化财政政策和财政资源统筹,逐步提高市级财政比重,增强财政对推进共同富裕的中长期保障能力。牢固树立五大发展理念,按照全国“一盘棋”的要求积极打破行政区概念,推动公共服务统筹协调发展。以地方行政机构改革为契机,加大跨区域、跨部门的合作力度,循序渐进推进各地区间的公共服务政策协调机制,完善公共服务设施建设,及时解决公共服务供给中出现的问题。

4.6 健全考评监测机制

健全考核评价监测机制,确保政策执行的有效性和满意度。结合考评监测机制中的量化评价指标,对短板弱项及时进行补丁式的政策性供给,实现对覆盖领域、覆盖群体、覆盖范围的精细把控、精密管理。以满足人民对美好生活需求为根本宗旨,完善每半年一次的考评制度,公开清晰地展示各阶段公共服务的成效。分析考评指标监测体系的变化趋势,及时发现公共服务工作中的薄弱环节,为各级政府及时调整政策提供科学依据。对考评监测体系中的各得分项进行排名分析及逐一对比,对存在较大提升空间的项目进行细化,对落后项目进行拆解,进行有针对性的提升和改进,切实提升公共服务供给的成效。