杨菊华

一、引言

生育不仅是家庭、更是人类社会存续的基础;生育已经超越了家庭事务的范畴,具有明显的正外部性。当前,中国的人口、经济、社会发展均已进入新的历史时期,在人口负增长的背后,透视出的是人民群众日益增长的美好生活需要与不平衡不充分发展之间的矛盾。在长期“人口论”思潮的影响下,中国的生育政策以控制生育为出发点和落脚点;而面对生育率的长期低迷、人口年龄结构的持续失衡以及人口负增长时代的提前到来,中国在过去十年间完善了生育政策的顶层设计,推动了生育政策领域的三大转变:从单独二孩、全面两孩到能满足绝大多数家庭生育诉求的全面三孩政策的转变,从严格的生育控制到强调优化人口发展战略、增强生育政策包容性的人口思想转变,从超生罚款、“一票否决制”到建立生育支持体系,降低生育、养育、教育成本的生育政策配套支持措施转变,新的人口政策、新的思想、新的举措既标志着中国社会各界对于“人手”和“人口”的认识和争论暂时告一段落,生育的社会价值、人的社会意义再次受到重视,也透视出中国对人口问题的认识从过去偏重数量转向同时注重数量与结构、从视人口为经济发展的工具转向同时注重人口内生要素的长期均衡发展以及人口与经济社会的协调发展。

为此,2015年以来,尤其是2019年以来,中国持续清理不利于生育新政的旧政策,不断推出适应全面两孩、三孩政策的配套支持措施,正在形成具有本土特色的生育支持体系框架。公共性的婴幼儿照护支持体系或幼有所育支持体系(简称幼育支持体系)是生育支持体系或家庭友好政策体系的核心构成,是一项具有很强实践性和重大政策性、理论性的系统工程。工业革命后,西方社会开始从家庭支持和儿童发展的角度关注学前儿童的早期教育和托幼(主要是幼儿园)服务。20世纪60年代中期,尤其是20世纪80年代以后,发达国家的生育率和女性就业率双双走低,部分国家的生育率跌入极低水平。由此,学界开始检视其背后的深层次原因,寻求提高生育率的途径,进而推动了低生育率国家和地区幼育支持体系的发展。

中国历史上较早形成了“家国同构”的政体格局和宏大的家国关系理论:家庭是承载国家治理理念、实现治理目标、提升治理水平的平台抓手和重要主体。不过,虽然中国很早就有“及幼”“慈幼”思想,但在传统社会,养育甚至教育的主体都是家庭。在中国,对3岁以下婴幼儿公共幼育支持的关注一直是从妇女解放、促进生产和儿童发展的角度出发的。在改革开放前期,幼育支持体系逐渐解体,但2015年后尤其是2019年以来,国家开始重建幼育支持体系,以满足广大家庭的幼育服务需求。特别是近五年,国务院,国家发展和改革委员会,国家卫生健康委等相关政府部门或单独、或联合出台了数十项直接与生育支持相关的政策措施,为新时代幼育支持体系的形成和发展提供了基本遵循与发展的方向。

那么,相关政策具有怎样的价值取向?采取了哪些具体策略?本文聚焦0～3岁婴幼儿幼育支持体系,以政策文本为资料来源,分析当前中国幼育支持政策的总体思路,总结、凝练幼育支持体系的主要策略。作为生育支持体系的重要构成,幼育支持体系是全球多国和地区应对(极)低生育率的重要举措,中国政府和社会给育儿主体提供的正面生育支持起步较晚,但起点较高、力度较大、进程较快、思路较明确、覆盖面较广。通过文献的梳理和分析可知,目前有关生育支持尤其是针对3岁以下幼育支持的研究比较丰富[1][2][3][4][5][6][7][8],但系统性的研究不多,有关“幼有所育”的政策梳理与系统分析依然缺乏。“幼有所育”牵及人口、社会、公共管理、经济、政治等诸多领域,在宏观层面关涉家国关系、性别平等、公共服务供给等议题,在微观层面关涉夫妻关系、婴幼儿健康成长、家庭福祉等内容;在支持主体上牵扯政府、企业、社会、家庭、个人等众多主体。本文希望通过较为系统的政策文本分析,助力推动中国幼育支持体系高起点布局、高起点发展、高起点服务、高起点配套,从而更好地满足广大育儿家庭对生育支持的刚性、迫切诉求。

二、中国幼育支持体系的基本思路

低生育率已成为全球多国的共性,儒家文化圈国家和地区成为全球生育“洼地”,生育率长期过低成为全面推进中华民族伟大复兴的一个突出问题。第七次全国人口普查(简称“七普”)数据显示,中国的总和生育率仅为1.3,已跌至“低生育陷阱”;2022年,全国出生人口跌破一千万人,出现了2017年以来的“六连降”,此后的出生人口还将持续减少,人口负增长提前到来。这是多重因素综合作用的结果。这些因素包括过去40多年生育控制的遗产、儒家文化对子女的过度期待、根深蒂固的“女主内”的传统性别角色规范以及日益严重的女性工作-家庭的矛盾冲突等。面对前所未有的人口大变局,自党的十八大以来,中国适时调整了生育政策,出台了一系列生育政策配套支持措施,提振生育意愿和生育水平、改善人口年龄结构、促进人口长期均衡发展的生育支持体系框架初步形成。作为生育支持的内核,新时代幼有所育支持体系建设的基本思路具有“三个面向”的突出特点。

(一)面向中国式现代化的新征程

从现在开始至2035年中国基本实现现代化为止,将是中国进入新时代后一个尤为关键的跨越期。这是一个承前启后的时代:既承全面建成小康社会、实现第一个百年奋斗目标之“前”,又启全面建成社会主义现代化强国、实现第二个百年奋斗目标之“后”。全面三孩政策的落地,标志着生育政策环境实现了城乡一体、地区一体、民族一体的积极性转向,在完成生育转变、稳定低生育水平多年后,中国未来的生育率走向将取决于政策的落实情况。以0～3岁婴幼儿为服务对象的幼育支持是最重要的民生发展领域之一,不仅关涉生育者、养育者和教育者自身的发展,而且也直接牵及生育新政的效能、人口长期均衡发展,以及人口与经济、社会、环境的协调发展。故此,幼育支持体系建设不仅被融入中国特色社会主义现代化建设的工作要求中,而且多次体现在年度性的政府工作报告、国家“十四五”规划、2021年《中共中央 国务院关于优化生育政策促进人口长期均衡发展的决定》(简称《决定》)以及党的二十大报告中。

2019年国务院办公厅《关于促进3岁以下婴幼儿照护服务发展的指导意见》(简称2019年的《指导意见》)明确提出了托育服务规划的时间安排,到2020年,初步建立政策法规体系和标准规范体系,建成一批服务机构;2025年,基本健全政策法规体系和标准规范体系,基本形成托育服务体系[9]。《决定》提出了优化生育政策、促进人口长期均衡发展战略下托育服务发展的两阶段目标,到2025年,基本建立积极生育支持政策体系,基本完备服务管理制度,明显提高优生优育服务水平,加快建设普惠托育服务体系,从而达成显著降低生育、养育、教育成本的目标;到2035年,使优生优育、幼有所育服务水平与人民群众对美好生活的需要相适应,明显提高家庭发展能力,在人的全面发展方面取得更为明显的实质性进展。可见,幼育支持体系着眼2035年并以更长远的时间面向,进行政策体系、管理体系、服务体系的建构与完善,正是面向新时代、面向中国式现代化发展新征程的必要举措,既与2035年“基本公共服务均等化基本实现”这一新时代发展战略目标相呼应,又与进一步改善幼育服务、不断完善服务体系的关键时间节点相呼应。

(二)面向人口规模巨大的基本国情

近年,托育服务、生育支持、生育支持体系建设等,成为包括人口学、社会学、公共政策等领域学者的重点研究关切。国内学者较多且较系统地回顾了先发国家和地区尤其是北欧国家家庭支持(友好)的具体措施,探索了其对中国的启示与借鉴,对建立完善中国幼育支持体系提供了有价值的参考思路。党的十八大以来,党和政府借鉴国际经验,不仅优化生育政策,而且出台了一系列的生育支持配套措施,强调生育政策要与经济社会政策相衔接,缓解家庭的生-养-教负担,提振生育意愿,促进女性全面发展,推动男女更好地平衡工作与家庭责任。

不过,尽管北欧国家家庭支持的生育成效较为明显,其总体思路和具体措施对中国幼育支持体系的建构具有借鉴意义,但中国在社会制度、经济结构、文化传统、人口特征等方面均具有独特性,由此决定了中国幼育支持体系的建构必须立足本土。中国巨大的人口规模意味着极其复杂的城乡、地区、人力资本等社会结构;同时,中国家庭的数量巨大,2020年家庭户数达到49416万户,而不同家庭可能对幼育支持的需求亦有差别。这些都是中国的基本国情,是设计、建构幼育支持体系时必须予以充分考虑的关键元素。为此,2019年的《指导意见》强调,人的社会化进程始于家庭,儿童监护抚养是父母的法定责任和义务,家庭对婴幼儿照护负主体责任;发展婴幼儿照护服务的重点是为家庭提供科学养育指导,并对确有照护困难的家庭或婴幼儿提供必要的服务。一方面,政府强调构建普惠性托育机构,对幼育服务起引领示范作用和兜底保障;另一方面,基于人口规模巨大、家庭需求复杂的现实,政府摒弃大包大揽的思路,为家庭提供更有针对性的幼育支持。2020年国务院办公厅《关于促进养老托育服务健康发展的意见》(简称《健康发展意见》)也明确要求,“建立常态化指导监督机制,加强政策宣传引导,强化家庭赡养老人和监护婴幼儿的主体责任”;“支持优质机构、行业协会开发公益课程,利用互联网平台等免费开放,依托居委会、村委会等基层力量提供养老育幼家庭指导服务,帮助家庭成员提高照护能力”。

(三)面向广大人民群众的民生诉求

当前,广大家庭尤其是城市家庭对幼育支持具有刚性、急迫和不可让步的需求。中国的改革开放与限制性生育政策施行同步推进。市场经济体制改革突出经济发展目标,限制人口快速增长的生育政策作为助力经济发展的人口政策,重在限制生育水平,降低人口增长速度。回望过去,限制性生育政策取得了巨大成效,达成了人口控制目标,形成了人口机会窗口,对中国经济社会发展起到了巨大的推动作用。时过境迁,新世纪以来,中国的人口发展进入一个新时代,人们的生育意愿低于政策生育率,实际生育水平更低。对很多家庭而言,多生一个孩子会带来经济、时间、精力等方面的巨大的压力,很多年轻人产生了“不婚不育保平安”思想和“底线生育”思维。同时,由于教育、经济、社会、政治资本的大大改善,年轻女性不仅主观上具有强烈的职场追求,而且客观上有能力追求更好的自我发展,但有效生育支持的不足使得她们遭遇更加剧烈的工作-家庭矛盾冲突,严重制约着她们在工作和家庭场域双双出彩之梦想的实现。

因此,新时代幼育支持体系的一个重要思路是,多主体携手、全方位发力,建立并不断完善以婴幼儿照护为核心、向上推及婚嫁、向下延及教育的生育支持体系,旨在降低婚嫁、生育、养育、教育的直接成本与间接成本,谋民生之利,解民生之忧,通过给家庭提供幼育服务和其他支持,不断满足广大人民群众对美好生活的诉求。比如,党的十九大报告将“促进生育政策和相关经济社会政策配套衔接”确立为人口发展的战略任务之一,并将“幼有所育”新增列入“保障和改善民生”的七大类基础发展领域之中[9]。十九届四中全会进一步强调,必须健全幼有所育等方面国家基本公共服务制度体系,注重加强普惠性、基础性、兜底性等民生建设,创新公共服务提供方式,增进人民福祉、促进人的全面发展,满足人民群众的多层次多样化需求,使改革发展成果更多更公平地惠及全体人民[10]。“建立生育支持政策体系”写入了党的二十大报告。换言之,当前的幼育支持主要是以有3岁以下婴幼儿服务需求的家庭为出发点来展开,以满足其幼育支持诉求为落脚点进行谋划布局的。

三、中国幼育支持体系的主要策略

基于上述幼育支持思路,面向新时代的中国幼育支持体系主要采取了以下策略。

(一)以组织建设为基础

人口是经济社会发展的基础性、长期性和战略性要素,人口问题是国之大者。2021年,为进一步优化生育政策,健全人口长期均衡发展工作的组织领导,强化统筹协调,形成工作合力,国家建立了由国务院副总理孙春兰为召集人、国家卫生健康委(简称国家卫健委)为牵头组织、涵盖26个政府部门和单位的国务院优化生育政策工作部际联席会议制度(简称联席会议制度),以贯彻落实党中央、国务院关于优化生育政策工作的重大决策部署,统筹协调全国优化生育政策工作,研究并推进实施重大政策措施,指导、督促、检查有关政策措施的落实。

实际上,联席会议制度一直都存在,但以前是计划生育工作联席会议,目的在于控制人口增长速度;随着中国人口政策的调整、人口工作重心的转移,国家人口发展战略由过去“控制人口数量,提高人口素质”转为“优化生育政策,促进人口长期均衡发展”,生育政策转向实行积极生育政策及配套支持措施,相关工作也随之调整。人口总量的负增长、人口结构的少子老龄化、人口分布的迁移流动与城镇化,以及健康、教育等人口素质问题,关涉经济社会的方方面面,牵及众多的政府职能部门和各级政府的日常工作。为加强公共政策之间的统合性、协调性,必须要有更高的组织机构予以统协。从《中华人民共和国人口与计划生育法》的修订到2022年国家卫健委等17部委联合出台《关于进一步完善和落实积极生育支持措施的指导意见》(简称2022年的《指导意见》),再到联席会议制度的确立。这些政策文件的出台,意味着国家完善并落地优化生育政策及其配套措施的决心和力度不断加大。

(二)以法律制度为保障

2021年《中华人民共和国人口与计划生育法》的修订、《中华人民共和国家庭教育促进法》的出台、2022年《中华人民共和国妇女权益保障法》(简称《妇女权益保障法》)的修订,以及《中国妇女发展纲要(2021—2030年)》和《中国儿童发展纲要(2021—2030年)》(简称“两纲”)等法律法规的制定与实施,都直接或间接地强调以法律制度来保障新时代的幼有所育,加强幼育支持体系建设,解决家庭的后顾之忧。

就婴幼儿照护支持而言,相关法律大多强调,要强化生育保障,提高优生优育服务水平,落实产假制度和生育津贴,探索实施父母育儿假,完善生育保险制度等;要强化养育保障,发展多种形式的普惠性托育服务,鼓励用人单位创办母婴室和托育托管服务设施,实施弹性工时、居家办公等灵活的家庭友好措施等;要强化教育保障,不断推进教育公平与优质教育资源供给。比如,为助力全面三孩生育政策落地落实,“两纲”明确提出完善支持家庭生育养育教育的法律法规政策,强调加强生育保障、养育保障、教育保障,大力发展多种形式的普惠托育服务,将3岁以下婴幼儿照护服务费用纳入个人所得税专项附加扣除,并从住房等方面为家庭提供支持。这些法律法规不仅成为尊重并保障女性发展权的有力制度和政策安排,而且也成为建立和完善幼育支持体系的法律依据。

(三)以政策制度为引领

通过对相关政府政策文件的梳理、分类,可将近五年的政策制度分为以下三大类。

一是纲领性指南,为幼育支持体系的形成与完善指明了方向、提供了根本遵循。前述法律法规、2019年和2022年的《指导意见》等,多属这类。比如,2019年的《指导意见》不仅明确了婴幼儿照护的主要阶段性目标,不断满足城乡家庭婴幼儿照护服务的多元化、多样化需求,而且还规定了幼育服务的主要任务,提出了保障措施的基本设想,明确了组织实施的基本要求,如在全国开展婴幼儿照护服务示范活动,建设一批示范单位,充分发挥示范引领、带动辐射作用,不断提高婴幼儿照护服务整体水平。在此基础上,2022年的《指导意见》对幼育支持的具体措施进行了细化。

二是规范性文件,明确了幼育服务的发展路径,初步框定了支持体系的基本构架。比如,《健康发展意见》从政策体系(包括机构布局、城乡统筹发展、普惠服务、用地保障、财税支持、人才要素资源)、服务供给(包括增强家庭照护能力、优化社区服务、提供公办机构服务水平、扩宽普惠服务渠道、引导金融机构提质增效)、环境营造(包括软件和硬件环境),以及依法从严、便利高效的监管服务等方面对幼育支持提出了具体要求。2019年国家卫生健康委《托育机构设置标准(试行)》和《托育机构管理规范(试行)》分别对机构建设标准、机构内设条件、安全措施,以及从业人员要求、不同班型的生师比、机构与家庭的关系、婴幼儿照护的具体内容、健康保健等进行了具体规定。相关政策持续推动了幼育支持的体系化、标准化、规范化、安全化、法治化发展。

三是保障性政策,守住了幼育服务的安全底线,夯实了可持续发展的基础。诸多政策文件都强调,建立健全从业人员职业资格准入、技能标准等制度规范,指导托育机构做好卫生保健、传染病防控等工作,完善依法从严、便利高效的监管服务,依法加强事前事中事后监管,强化行业自律、服务机构的主体责任以及社会监督,坚决守住幼育服务的健康安全底线。同时,加强政府对托育服务的经费投入和兜底责任,以人财物的合理布局来保障生育支持的可持续性。总体而言,相关政策不仅从宏观层面明确了积极幼育支持体系的主要目标,还从微观层面落实了积极幼育支持的具体措施,为新时代幼育支持体系的发展提供了支撑与引领。

(四)以全程性、统合性、系统性与普惠性为关切

面对既有生育支持措施碎片化、区隔化、离散化等问题,新时代的生育支持措施不断优化、细化与统合化。早在“十三五”时期,中国就已明确提出了人口长期均衡发展的国家战略,十九届四中全会提出了“优化生育政策”的主张;国家“十四五”规划提出了“增强生育政策包容性”“降低生育、养育、教育成本”的思路;2021年的《决定》和2022年党的二十大报告反复强调,优化人口发展战略,降低生育、养育、教育成本。同时,国务院办公厅、国家发展改革委、国家卫健委等部门多次出台幼育支持的政策文件,如2019年的《指导意见》、2022年的《指导意见》等多个政策文件,不断细化幼育支持的具体措施。

新时代幼育支持体系的建构思路实现了五大突破。

一是突破了强调“生”的时点局限,突出“能孕”“好生”“善育”“乐教”的全过程。比如,2021年的《决定》、2022年的《指导意见》等,都强调要将婚嫁、生育、养育、教育一体考虑,从而切实解决家庭的后顾之忧,平缓生育水平的下降趋势及其潜在风险。

二是突破了部门区隔的政策局限,突出相关政策的统合性、关联性与协调性。2019年和2022年两个《指导意见》都强调多个相关部门和群团组织在幼育支持领域的联动作用,尽可能消除相关政策在孕、生、养、教等多环节、全过程中的矛盾与冲突。

三是突破了重“经济”轻“服务”的领域局限,突出时间、经济、服务、就业、环境的全局性,视幼育支持体系为一个系统、综合的工程。比如,积极探索生育休假和待遇保障机制,持续完善围产保健假,适度延长产假和陪产假,积极探索家庭育儿假、家庭照护假、弹性工作等育儿的时间支持,降低育儿的时间成本;宁夏、江苏、山东等地都相继出台了3周岁以下婴幼儿父母各享受每年累计不少于10天的育儿假制度。

四是突破了育儿“家庭专责”的主体局限,突出“家国共育”的社会性。幼育支持体系建构本身就是其社会性的实践表征。当前,国家大力推动以家庭为主体、政府引领、市场扩面和社会补充的“一体三翼”的幼育服务格局,遵循“政策引导,普惠优先”原则,将每千人托位数量从1.8个提升到2025年的4.5个,并在服务时间、内容、场域、模式上进行积极探索,增供给、调结构、保安全、促持续,满足家庭的多样化需求, 降低育儿的时间与机会成本。比如,《“十四五”积极应对人口老龄化工程和托育建设实施方案》(简称《方案》)“鼓励依托社区、幼儿园、妇幼保健机构等新建和改扩建嵌入式、分布式、连锁化、专业化的托育服务设施”,从而使普惠性幼育服务“付费可享有、价格可承受、质量有保障、安全有监管”,惠及所有有需求的家庭。

五是突破了重“多孩”轻“一孩”的局限,突出新时代幼育支持的公平性。当前,幼育支持措施存在多孩家庭指向、政策覆盖面较窄等问题,即只有生育二孩、三孩的家庭方能享受补贴,而一孩家庭不能享受产假延长、住房等方面的补贴,全国很多地方都是如此。幼育支持政策向二孩、多孩倾斜是鼓励适度生育的必要举措,但生育二孩之前,必须要先生育一孩。当前,婚育年龄的推迟,不婚和不育比例的提高,推迟甚至降低了某个时点一孩生育比例。正因如此,幼育支持体系也将低胎生育纳入考虑的范畴。

(五)以友好环境营造为导向

前面提到的组织建设、法律建设、制度建设和服务建设等,从大范围来讲,都属于育儿友好的软件环境;此外,育儿友好环境还包括硬件的物理环境、软件的文化环境以及软硬兼具的市场环境。就物理环境而言,近年来,国家在机场、车站、大型商业中心等公共场所大力发展便利可及的亲子设施,为婴幼儿出行、母乳喂养、父职履行、日常照护等提供便利条件。2019年的《指导意见》明确提出,“加快推进公共场所无障碍设施和母婴设施的建设和改造,开辟服务绿色通道,为婴幼儿出行、哺乳等提供便利条件,营造婴幼儿照护友好的社会环境”。就文化环境而言,近年,国家大力弘扬“甜蜜爱情、幸福婚姻、和谐家庭、美好生活”的新型婚育理念,营造有利于婚嫁和生育的社会氛围,涵育轻松、友好、理性的育儿观念与行为;提倡家庭事务夫妻共担,从而推动公共领域和私人领域性别平等同步发展,缓解婚育焦虑,推动育龄人群“适龄婚嫁”“适时孕育”和“适度生育”。

友好环境建设的重要一环是两性平等就业的市场环境。中国政府一直强调性别平等,从宪法到一般性的政策法规,都对劳动力市场的性别平等做出了明确规定。《中国妇女发展纲要(2021—2030年)》从全生命周期视角出发,要求从健康、教育、经济、参与决策和管理、社会保障、家庭建设、环境、法律等八个领域切实保障妇女权益。新《妇女权益保障法》注重消除劳动力市场的性别歧视、保障育龄期妇女的平等就业机会与权利,要求用人单位在招录(聘)过程中,除国家另有规定外,不得限定为男性或规定男性优先,不得将妊娠测试作为入职体检项目,不得将限制结婚、生育或婚姻、生育状况作为录(聘)用条件;强调男女同工同酬,在晋职、晋级、评聘专业技术职称和职务、培训等方面,坚持男女平等原则,且用人单位应根据妇女的特点,依法保护妇女在工作和劳动时的安全、健康以及休息的权利,如经期、孕期、产期、哺乳期的特殊保护;它还要求人力资源和社会保障部门应将招聘、录取、晋职、晋级、评聘专业技术职称和职务、培训、辞退等过程中的性别歧视行为纳入劳动保障监察范围。公共领域和私人领域性别平等和育儿友好氛围的营造,既是推动性别平等的重要手段,也是幼育支持体系的重要构成。

(六)以人财物保障为支撑

“人从哪里来”“物往哪里安”“钱向哪里去”等问题,是影响幼育支持体系良性运行和可持续发展的重要因素。可从以下方面解决这些问题。

首先,着力人才培育。一是通过正规教育培养人才,将婴幼儿照护服务人员作为急需、紧缺人员纳入培训规划,支持高校和职校增设家政服务相关专业。2019年的《指导意见》提出,高等院校和职业院校要根据需求开设婴幼儿照护相关专业,加快培养婴幼儿照护相关专业人才;《健康发展意见》要求,加强社会工作、婴幼儿发展与健康管理、婴幼儿保育等学科专业建设,结合行业发展动态优化专业设置,完善教学标准,加大培养力度;二是调动社会力量拓展人才,完善校企合作机制,支持实训基地建设,推行“职业培训包”和“工学一体化”培训模式。《健康发展意见》强调,“按照国家职业技能标准和行业企业评价规范,加强养老托育从业人员岗前培训、岗位技能提升培训、转岗转业培训和创业培训”。2021年,人力资源和社会保障部办公厅印发《关于颁布网约配送员等18个国家职业技能标准的通知》,针对“婴幼儿发展引导员”和“保育师”两个职业群体,出台了统一规范的国家职业技能标准,为社会力量参与人才培养提供了部分国家标准依据。三是强化激励机制留住人才,依法保障从业人员的合法权益,建设一支品德高尚、富有爱心、敬业奉献、素质优良的婴幼儿照护服务队伍。四是招募服务志愿者。《健康发展意见》提出,鼓励、支持公益慈善类社会组织开发志愿服务项目,建立健全“一老一小”志愿服务项目库,为此,很多地方开始将志愿服务纳入本地托育服务工作指导文件当中。

其次,进行合理规划,解决幼育服务机构的场地问题。2019年的《指导意见》与《健康发展意见》都从统筹谋划新增用地和改造现有社区用地入手,提出应对思路,要求无论是新增用地还是既有土地资源改造,都要适当向婴幼儿照护服务机构和设施建设用地倾斜,支持将各类房屋和设施用于发展托育服务;对新(改)建托育服务设施的工业(产业)园区、用人单位等提供土地支持或减免租金;加大支持社会力量、用人单位内设婴幼儿照护服务机构;《方案》“鼓励依托社区、幼儿园、妇幼保健机构等新建和改扩建嵌入式、分布式、连锁化、专业化的托育服务设施”。

最后,拓宽筹资渠道,积极探索由政府、用人单位、家庭等共同参与的育儿成本分担模式,降低育儿的经济成本。比如,国家逐渐扩大生育保险的覆盖范围,推动灵活就业群体参加生育保险;扩大生育津贴的支付范围,鼓励探索将生育奖励假、陪产假、共同育儿假等覆盖在内;探索通过税收调节政策分担企业的用工成本;各地根据自身发展水平、人口状况、财政情况,制定契合地方发展特征的成本分担机制。又如,鼓励社会资本参与托育服务体系建设,推动“公建民营”“民营公助”“民办民营”“公私合营”等多样化服务快速发展。2021年的《实施方案》、国家发展和改革委员会《积极应对人口老龄化工程和托育建设中央预算内投资专项管理办法》《支持社会力量发展普惠托育服务专项行动实施方案(试行)》《健康发展意见》等,都大力提倡幼育服务主体的多元化发展;政府还积极提供财政补贴,探索财政激励机制,包括设立专项托育服务财政补贴资金,统筹资金管理,定向划拨,如给每个托育床位补贴1万元。人财物资源的规划、安排、布局与落地,成为幼育支持体系的重要保障。

四、总结与反思

2022年,中国人口发展出现了重大的历史性转折。虽然在未来几年内,人口增长情况可能出现波动,但长远来看,内生性的人口负增长将具有长期性和不可逆性。人口负增长的一个重要主导动因在于“生得少”。生得少无疑是多重因素共同作用的结果。不过,虽然在这些因素中,育龄妇女人口的减少、婚育时间的推迟等客观因素十分重要,但孩子能生但没人照看,生育意愿的下降更成为二孩尤其是多孩生育的重要制约因素。

幼育支持是国家公共支持体系的重要组成部分,是基础性的社会公共政策。作为一项系统复杂的一揽子工程,幼育支持向上牵及婚嫁端点、孕育始点、分娩时点,向下关涉育的经历和养的过程。新时代以来,中国持续优化幼育支持政策、制度与服务环境,为积极应对新时代的“少子老龄化”问题、促进妇女的全面发展、进一步推动公私领域的性别平等提供了强有力的法律制度和政策保障。特别是近年来,中国政府从全要素、全生命周期视角出发,加快构建福利性、安全性、保障性的幼育支持政策体系,旨在满足不同生育意愿和生育行为人群的多元需求。当前幼育支持政策的“三个面向”和“六大策略”,也是新时代不断完善幼育支持体系的引领与方向。长远来看,这将有助于扭转日渐弱化的婚育家庭观念,提振过低的生育水平,更好地促进人口长期均衡发展。

作为一项可在短期内由政府推动建立的支持项目,幼育支持具有较强的引领性、指导性、示范性作用,政策色彩浓、政府作用大、可行性较强,故幼育支持自然而然地成为完善整体生育支持体系的突破口。在中国式现代化新征程中,幼育支持体系的进一步完善,必须基于中国国情,关照幼育的全方位,吸取他国的经验和教训,凝练有益于引领幼育支持体系发展的理论框架;必须明确幼育支持是“必需品”而非“选择品”的定位,划清“家国共育”与“家庭责任”之间的边界;必须处理好家庭与社会的关系、重点与一般的关系、当前利益与长远利益的关系,不断推进幼育支持体系的实践创新,给予育儿家庭更多的有效选择,帮助有二孩、多孩生育意愿的家庭达成理想的生育目标,不断提升他们的获得感、幸福感、安全感。