张熠

一、问题的提出

人口负增长和老龄社会即将成为我国社会经济新的常态。自2000年我国进入人口老龄化社会以来,政府、民众和学界对此一直保持高度关注。截至2021年末,全国65周岁及以上老年人口占比首次超过14%,我国正式跨入“深度老龄化”社会。到2022年则更进一步,该占比继续提升0.70个百分点。如何“积极”应对人口老龄化,成为我国相当长时间必须面对的一大课题。

人口再生产模式从“高出生率-高死亡率”向“低出生率-低死亡率”转变是社会经济发展的必然结果[1]。国家统计局发布的数据显示,我国人口数量2020年比上年末增加204万,到2021年只净增48万。到2022年,我国人口形势出现历史性转折,呈现生育主导型的人口负增长,即低死亡率条件下出生率更低。2022年末比上年末减少85万人,人口自然增长率为-0.60‰,是改革开放以来全国总人口首次进入负增长区间。这标志着,从2023年开始,我国正式进入一个人口负增长时代[2],考虑长期积累的低生育惯性,这意味着老龄化已经成为一种不可逆转的人口态势。

辩证地看,老龄化并非只是挑战,也是社会进步的必然结果,甚至是显著成就之一。所谓的老龄化“问题”或“挑战”不完全来自于老龄化本身,更多源于变化了的人口年龄结构与现行经济社会架构之间不匹配所产生的矛盾,因而需要治理模式和公共政策调整使之适应[3]。20世纪60年代到21世纪初,西方学者先后提出成功老龄化、健康老龄化以及积极老龄化的理论,其发展历程体现了人们对人口老龄化认识论上的更新和转变。党中央提出了“实施积极应对人口老龄化国家战略”,将“积极应对人口老龄化”上升到“国家战略”层面。这一战略可以说是“积极老龄化”的中国化的创新版和升级版。很多学者对“积极应对人口老龄化”的理论和内容进行了阐释[4][5]。

既往研究,对于“积极应对人口老龄化”的阐释多集中于“应对人口老龄化”,事实上,阐释我国这一战略的关键恰恰是“积极”二字。部分学者认为“积极”是作为修饰词、形容词,还有部分学者认为“积极”是为了强调老年人身体功能、老年劳动参与或老有所为[4][6]。上述理解虽是“积极应对人口老龄化”的应有之义,但都未能全面涵盖积极应对人口老龄化的理念、内涵和政策目标。另外,“积极应对人口老龄化”虽然上升到“国家战略”层面,但现有关于老龄化治理模式及制度安排的研究缺少立足中国现实的方案和全局性的对策框架。因此,本文的工作主要有两个:一是,基于“积极老龄化”的理论重新思考和阐释“积极应对人口老龄化”中的“积极”二字;二是,把握长期人口负增长时代老龄社会的形势,抓住“中国特征和中国优势”,为中国特色应对老龄化的道路提供参考。

二、应对人口老龄化的新挑战、新趋势和新因素

中国的人口增长迎来重大转折点。2022年末,我国人口总量首次出现负增长。人口负增长出现之前往往已经积累了较长的负增长惯性,而且一旦发生,将持续较长时间,要回归正增长域的难度很大,回归人口正增长的可持续性也较差[7]。迄今为止,尚没有亚洲国家陷入“低生育率陷阱”后仅依靠生育鼓励政策就能大幅恢复生育率的先例。进入人口负增长时代,两个新“常态”需要成为共识:一是“少子老龄化成为常态”,人口老龄化趋势将无法逆转;二是应以“制度适应人口趋势”,而不是“人口变动适应制度”。基于此背景,我们应当廓清事实,从微观、中观和宏观全局性的视角前瞻性地考察、应对人口老龄化进程中的新挑战、新趋势和新因素,为人口负增长时代应对人口老龄化提供整体性的战略布局和政策研究方向。

(一)微观层面新挑战

积极应对人口老龄化应当借鉴世界卫生组织提出的“健康”“参与”“保障”三大积极老龄化理念[8],促进身体和心理健康年龄提升,鼓励支持老年人价值创造生涯延长。

首先,随着我国人口预期寿命延长,居民身心健康年龄却未同步提升。尽管2020年我国人口预期寿命达到77.1岁,但我国居民健康年龄却未能同步提升,大约为68.7岁,失能人口比例上升速度快。老年人心理健康问题也非常突出。根据世界卫生组织的数据,70岁以上老年人口自杀率是50～69岁人口自杀率的3.28倍,是30～49岁人口自杀率的10倍[9]。与此同时,我国老年病管理中存在明显的“轻预防、重治疗”的倾向,亟须通过更富有前瞻性的政策来提高健康投入的成本收益比。

其次,人口负增长和老龄化社会的交汇,也必将带来年轻劳动力数量缩减和社会抚养负担加重。大量研究表明,中国在过去40年时间里经济的高速增长在很大程度上取决于劳动力的充分供给。这一推力的减弱影响较为深远。特别是,我国预期寿命的提高伴随着起始工作年龄提升,但却未能带动实际退休年龄增加,导致我国劳动者退休年限与工作年限比值持续上升[10]。研究发现,2010年我国城市55岁到65岁人口中仅有29%处于就业状态,这一数字较1990年反而下降了2%[11]。1982年以来,我国劳动者退休年限与工作年限之比从0.33一直增长到0.55[12]。因此,亟须鼓励和支持老年人价值创造生涯延长,提高老年劳动参与率和实际退休年龄,维持社会保障体系的长期可持续性。

最后,人口负增长时代,为继续保持“人口红利”,必然需要依赖中国大量潜在的老年劳动资源。然而,我国养老金和退休制度一方面对老年人参与社会和家庭生产激励功能不足[13],另一方面也缺乏与之配套的劳动保障和反就业歧视制度[14]。在养老服务、老年健康、个人养老储蓄等领域也存在这种激励性和支持性政策均不足的问题,如目前养老服务的人员数量和素质偏低,也限制了老年健康服务产业的发展[15][16]。因此,亟须设计更具激励性、精准性的安全老龄化体系。

与我国不同,世界卫生组织提出的“积极老龄化”更侧重微观,而我国在中观和宏观层面上面临的挑战也同样十分严峻,因此在内容上,我国提出的“积极应对人口老龄化”不完全等同于世界卫生组织提出的“积极老龄化”。

(二)中观层面新趋势

本文注意到,我国的老龄化在地区间表现出明显的空间异质性,而且差距不断扩大。根据人力资源和社会保障部数据,2019年广东省约7名参保人中仅有1名退休者。与此相对,东北和一些中西部地区则赡养负担沉重,社会保险基金失衡严重,还面临年轻人口流失、产业资本流出和经济增速下降等问题,与南方沿海地区的差距不断拉大。从图1可以看出,收入越低的地区,其制度内赡养率越高[17]。

图1 工资水平与制度内赡养率①(1)① 图1横轴为工资水平,纵轴为制度内赡养率,变量经过去截距处理。其中,回归结果是采用2000—2019年的数据,并在剔除地区固定效应和年份固定效应后取残差得到的。数据来源于《中国统计年鉴》。② 图2横轴为工资水平,指各地区工资相对地区平均工资的差异;纵轴为实际缴费率,指各地区实际缴费率相对地区平均实际缴费率的差异。其中,实际缴费率=养老保险基金征缴收入/(参保人数×平均工资)。回归数据采用2002—2017年。数据来源于《中国养老金发展报告》以及《中国养老金精算报告》。

同时,各个地区在缴费和待遇上的差异也较大。越是工资水平较低的经济欠发达地区,劳动力流出越多,赡养负担越重,实际缴费率反而越高,如图2所示;反之,经济发达、人口流入的地区,实际缴费率越低,形成所谓的“逐底竞争”[18]。在养老金待遇和其他相关养老公共服务方面,不同地区也存在较大差异[19]。

图2 工资水平与实际缴费率②

2023年1月3日,中国社会科学院发布的《人口与劳动绿皮书》指出,中国人口负增长时代、老龄化时代即将到来。未来,城市间不仅“人才”竞争越来越白热化,“人口”争夺必定也将愈演愈烈,依据这一态势,区域老龄化不均衡将成为影响全国层面实现共同富裕、区域协调发展的重要问题,因此,亟待攻克区域协调发展和积极应对老龄化两大战略体系的协同高质量发展问题。

(三)宏观层面新因素

人口负增长时代,人口数量红利优势迅速减退,我们可能要用更少的劳动力支撑起更加庞大的老龄社会,但是,这绝不意味着我国就从“人口红利”变成“人口负债”的国家。宏观层面,中国应对老龄化存在很多有待挖掘的独特的积极因素。譬如,我国人口结构并不是仅仅存在老龄化,而是越往后的年轻世代人力资本和收入水平越高,在生育率下降的过程中形成所谓的“后浪现象”。1990年美国高中文化程度以上居民的人数约是中国的1.65倍,而2000年已降至1.17倍。同时,中国不同年龄组别受教育程度存在巨大差异,2000年中国65岁以上人口中超过一半学历低于初中,而在20～29岁人群中这一比例则仅为2.06%[20][21],这意味着,不同于其他国家,中国可以发挥年轻人“质量”优势,以弥补年轻人“数量”下降带来的系列问题。

此外,我国储蓄、国有资产和外汇储备规模庞大,是我国在应对老龄化中不同于其他国家的独特优势。根据世界银行公布的数据,1990—2021年,世界各国平均总储蓄占GDP的比重大约是23%～28%,而中国这一数据的波动范围在36%～51%,远超世界其他国家的水平③(2)③ 数据来源:World Development Indicators,https://databank.worldbank.org/reports.aspx?dsid=2&series=NY.ADJ.ICTR.GN.ZS#.。另外,我国居民储蓄率一直处于高位状态,而且近几年居民储蓄率和居民存款也一直处于快速上升趋势。由索洛模型可知,高储蓄率有助于提高人均资本水平,这为我们在应对人口老龄化的同时,保证了经济的高速增长。但同时,积极因素的背后存在许多挑战和问题。例如,高速代际人力资本进步可能会导致大龄劳动者被过早淘汰,给就业和社会保障体系带来负担[21];未来中国高速人力资本进步是否会减缓乃至停止,这又是否会与老龄化形成叠加冲击,即“人口红利”和“人力资本红利”双消失。这些问题也十分重要。积极应对人口老龄化必须一方面充分保持和利用中国代际人力资本进步等有利因素,避免这些有利因素的不利影响,另一方面要前瞻性地关注这些新因素的长期变化趋势。

积极老龄化应该与“中国特征”和“中国优势”结合起来。在我国,另一些非典型因素和特征,如起始工作年龄持续增加[10]、大规模人口流动[22]、居民高储蓄率[23];一些特殊的优势,如高速人力资本进步[21][24]、大量潜在的老年劳动资源[21]、“家”文化以及“一核多元”的治理模式[5]。这些“中国特征”也是我国在应对老龄化中要重点研究的。特别是一些“中国优势”恰恰对阐释和应对我国人口老龄化至关重要。学者在探讨积极应对老龄化时还应该结合和发挥我国的精神文化优势,如:民众通过考虑长远、未雨绸缪和勤劳奉献、家庭成员团结互助的优秀品格,可以增加养老储备,保持人力资本投资;通过健康预防来提高价值创造的参与率,通过区域调剂实现协调发展,等等。

三、更为“积极”地应对人口老龄化的政策体系设计框架

人口的年龄结构是社会结构中最基本的结构形式,更是其他社会结构(包括家庭结构、就业结构、社会组织结构、区域结构、社会阶层结构和消费结构等)的基础[1]。当年龄结构发生重大改变的时候,必然要求基于这种结构的各种政策和体制做出及时的、适当的调整[25]。恰如上文提到的,老龄社会和人口负增长的问题和挑战也许不能简单看作老年人口或生育年龄人口问题,甚至认为少子化的老龄社会是一种不正常的、畸形的人口形态;相反,它们仅仅是经济社会发展中的常态现象和规律结果。问题的产生,更多的源于我们对这种变化缺少必要的、积极的应对策略。因此,政策和制度应当及时、适当做出反应。

从现有的关于积极应对老龄化政策的研究来看,对“积极”理念未能达成一个共识,由此导致:一方面针对人口老龄化或者它的某一视角进行论证和建议的研究取向相当普遍,忽略与之相关的其他问题以及问题的其他视角;另一方面照搬西方国家的政策和理念而忽视了基于整体性的中国思考。因此,在人口负增长时代的新背景下,我们应该更新观念,提出一个更为“积极”地应对老龄化的政策框架和理念设计。具体而言,更为“积极”地应对人口老龄化的政策体系设计如下所述(图3)。

图3 更为“积极”地应对人口老龄化的理念和整体性框架

(一)“一个核心”思想

实施更为“积极”地应对人口老龄化的政策应当紧紧围绕“一个核心”思想。所谓“一个核心”,即积极应对人口老龄化战略中的“积极”二字。

这里的“积极”包括三个鲜明的特征,“更为‘积极’地应对老龄化的政策”指的就是能够最好地体现如下三个重要属性的政策。第一,理念上的“前瞻预见性”。由此能够更早识别未来个人、社会和政府在老龄化过程中面临的各种微观、中观、宏观风险,做到未雨绸缪;第二,方法上的“引导激励性”。由此能够引导个人参与到健康预防、社会和家庭建设中来,能够调动地方政府承担民生责任的积极性,能够抓住我国应对老龄化中的有利因素,做到扬长避短;第三,结果上的“倍增高效性”。由此在人口老龄化中能够以较低的成本同时促进社会资源供给的提升和社会资源消耗的减少,做到转“危”为“机”。

紧扣“积极”二字,使我们积极应对人口老龄化的政策目标变得“更为”清晰。它要求我们在研究中必须综合公共管理和公共经济学,抓住身体和心理健康年龄、实际退休年龄、跨区域人口合理流动、人力资本红利等杠杆点、发力点,增加应对老龄化的资源供给,优化资源配置,提高资源利用效率。

(二)三个整体视角

诚如上文提到的,应对老龄化不只关乎微观层面的老年人群体,它对经济社会的影响是全方位的,如宏观层面的经济增长[26]、资本市场发展[27],中观区域层面的养老金制度和基金收支平衡[28],区域财政支出[29]、产业结构转型[30]等都面临新挑战。正因如此,应对老龄化带来的多重挑战,必须坚持系统观念。

要试图找到应对人口老龄化的政策体系,应当全方位地从微观、中观和宏观“三个视角”加以分析。既要关注微观层面的个体和家庭行为,也要重视中观层面的区域老龄化现象,还要警惕和发现宏观层面的“未富先老”“边富边老”现象。其中,微观研究是中观、宏观研究的基础。老龄化社会面临的问题是复核型的,需要多视角、全方位考察,才可以找到解决办法,这样积极应对人口老龄化的政策考量才更为全面。

(三)三个支柱领域

2002年在马德里召开了“第二次老龄问题世界大会”,大会提出并通过的“积极老龄化”在改变人类20世纪以来对老龄化消极悲观思维和提供人类解决老龄化的理论和政策具有深远的意义。“积极老龄化”得以实现必须依靠健康、保障和参与三大支柱。中国的积极应对人口老龄化也应当重视和参考“健康”“参与”和“保障”这三大支柱。其中,健康老龄化问题强调晚年保障身心健康,是积极老龄化的前提;生产老龄化问题侧重老年社会参与积极人生,是积极老龄化的核心;安全老龄化问题关注老年生命和生活质量的保障,是积极老龄化的托底。但是,本文认为中国“积极应对人口老龄化”时,其中的“健康”、“参与”和“保障”与西方学者在对其内涵和范畴上的定义应有所不同。由于国情的差别,后者在三大领域更多侧重于微观层面,而本文认为中观层面的区域老龄化以及宏观层面的老龄化问题也应当囊括在“保障”范畴中;同时考虑中观区域协调模式和宏观战略保障,使积极应对人口老龄化的政策内容更为丰富。

(四)五个关键问题

综合上述讨论并联系当前实际,我们认为以下五个关键性问题是积极应对人口老龄化的战略部署中不可回避的政策主题,厘清这些问题可以使得积极应对人口老龄化的政策靶向更为精准。

第一,针对健康老龄化方面的新挑战,怎样的健康干预能够更具前瞻性地、更高效地撬动健康年龄的提高和医疗资源的节约?这些干预政策是如何发挥作用的?又该如何引导、激励人们积极参与到这些政策中来?第二,针对生产老龄化方面的新挑战,何种政策能够有效地推动老年人积极地参与社会和家庭建设,从而延长价值创造生涯?第三,针对安全老龄化方面的新挑战,何种社会保障政策体系能够在保障性功能的基础上具有更强的激励性,从而能够使得有限的养老资源得到最大程度的利用?第四,针对区域老龄化方面的新趋势,解决区域老龄化问题的关键是什么?哪些制度会带来区域老龄化失衡?何种区域协调模式和老年公共服务提供模式能够在公平和效率的权衡中达到最优的社会福利效果?第五,针对宏观老龄化方面的新因素,如何充分利用高速人力资本进步、高储蓄率这些我国独有的优势,同时避免它们带来的负面影响?

从研究领域来看,第一个问题体现了积极老龄化中的“健康”理念,即所谓的“健康老龄化”(3)本文提到的“健康老龄化”不同于世界卫生组织于1990年提出的“健康老龄化”,指的是内涵更为丰富的积极老龄化下的“健康”理念。;第二个问题体现了积极老龄化中的“参与”理念,即所谓的“生产老龄化”(4)这里的“生产老龄化”与积极老龄化中的“参与”内涵是一致的,它不仅包括有形的物质财富的生产,也包括无形的社会价值的生产。;第三个问题体现了积极老龄化中的“保障”理念,即所谓的“安全老龄化”。积极老龄化框架下的“健康老龄化”“生产老龄化”和“安全老龄化”均从微观社会保障制度设计出发。本文结合中国独特的背景和因素,在积极老龄化的框架下进一步提出从中观区域协调模式和宏观战略保障两个维度分析“区域老龄化”和“宏观老龄化”的问题。

第一、第二、第三个问题都属于微观视角,侧重讨论政策如何影响个体和家庭的行为决策,内容可能包括健康预防行为、劳动参与行为、家庭分工行为、人口流动行为、人力资本投资行为等;第四个问题属于中观视角,侧重于探讨政策如何影响地方政府间的行为,例如政府间的社会保障调剂或财政横向转移支付等;第五个问题属于宏观视角,侧重分析宏观层面战略,主要是如何利用和避免代际人力资本进步及其变化趋势应对人口老龄化方面的有利和不利影响。

四、更为“积极”应对人口负增长时代老龄社会的具体应对方案

目前,国家为了应对现实中的养老压力已经出台了一系列相对应的政策措施,这无疑非常必要。但考虑人口负增长和老龄社会成为我国的常态,不仅要考虑短期的应急策略,更需要为长期战略做准备;不仅要考虑政策的制定,更需要考虑政策的实施;不仅要考虑政策的收益,更需要考虑政策的成本。因此,作为可能要长期面临的国情,思考怎样更为“积极”应对人口负增长时代的老龄社会,十分有必要。在表1中,本文将传统的政策与更为“积极”的政策方案做了对比,两者在理念、方法或过程以及预期结果上出现诸多差异,具体如下文五个议题和方案。

表1 更为“积极”的政策与传统政策的对比

(一)健全面向健康老龄化的预防性干预政策体系

正所谓“上医治未病”。在健康老龄化中,传统政策如事后的照料补贴,虽然家庭和老年人会加大照料的使用,在一定程度上降低了家庭在照料方面的压力和负担,但是事后照料对健康的促进作用极其有限。而且,由于处于一个缺少有价值认可和有尊严的生活状态,事后照料老年人仍然会感到其是家庭和社会负担。尤其是,从长远看,人口负增长时代少子化成为常态,老年健康和照料问题对小型化的家庭和社会将形成严峻的挑战,而预防性干预政策则可以很好防止这些问题。

但是,健康可能产生很多不同的陷阱,有些健康收益本是非常“好摘的果子”,但常常容易被忽视。比如,政府和民众往往愿意把钱花在昂贵的治疗上,而不是廉价的预防上。诺贝尔经济学奖获得者巴纳吉和迪芙洛在非洲、印度等地通过大量研究发现,诸如疫苗、蚊帐这样低成本的预防性措施就可以挽救很多生命,却很少被人采用,“好摘的果子”却比看上去难摘多了[31]。太多这样的“果子”都未被摘下,在健康问题上政府和民众都走向了一个误区——短视,导致重治疗轻预防。据测算,目前我国60岁以上老年人年医疗支出已超过5000亿元。同时,老年人患病后对其家庭连带造成看护负担,产生的间接经济损失更是难以估量。2020年,我国慢性病卫生费用占卫生总费用的比重为70%,许多老人的多种病症是可以由诸如疫苗等干预手段来预防的(5)国务院新闻办公室2020年12月23日发布的《中国居民营养与慢性病状况报告(2020年)》。。一项对老年人慢阻肺疫苗接种的研究表明,针对慢阻肺的疫苗可以达到14倍的成本收益比,并且可以有效地延缓老年人失能年龄,降低照料需求,特别是高成本的社会照料需求[32]。

预防为主,是我国的卫生工作方针。未来,健全完善我国老年慢性病预防体系、提高老年人口的健康年龄十分必要。为实现这一点,需要政府、医院和社会通力合作。

首先,大型公立医疗卫生机构与基层医疗卫生机构可以共建居民无缝化的健康管理体系。大型公立医院与基层医疗卫生机构可以通过双向转诊的方式,建立一个规范管理、紧密协作、上下贯通、数据共享的无缝化对接健康管理,并且从单纯的治疗疾病为主,转向预防与治疗并重,将“末端治理”变为“源头治理”。其次,政府可以建立预防慢性病管理的绩效考核体系。对政府而言,应当将预防慢性病管理纳入政府考核指标,让其规范化、常态化。更新政府治理老年慢性病的理念,从以往的向医院“买疾病服务”变为“买健康管理服务”。最后,社会组织应积极参与社区治理,助力构建多维慢性病宣传体系。重视民众预防性干预的引导,通过网络、影音和传统纸质平台等多渠道向社会公众进行慢性病防治知识科普;摸清社群现状,引导重点人群接受相应预防性干预。

(二)构建支持生产老龄化的劳动政策体系

在生产老龄化中,传统政策相对消极地看待老年人的生产力、创造力,认为老年人退出各项社会活动和工作有助于保障老年人,同时促进年轻人的发展,但这忽视了老年人仍然有许多可以发挥余热的空间和领域。

我国有着大量潜在的老年劳动力资源。据统计,2000—2018年,OECD国家65岁及以上老年劳动参与率从5%提高到15%。美国虽然有大量的年轻劳动力移民流入,但老年劳动参与率依然在2018年达到20%。老龄化严重的日本和韩国则分别达到25%和30%[33]。而对比中国,根据2016年城市劳动力住户抽样调查数据,我国退休人口劳动参与率只有4.2%。2002—2009年城镇住户调查数据估算表明,仅有7%的城镇职工在办理退休手续后重新就业。因此,在人口负增长时代,为应对未来劳动年龄减少,可以围绕以下三个方面前瞻性地搭建支持生产老龄化的劳动与退休政策体系。

第一,设计引导延长职业生涯的政策体系。延长职业生涯一方面可以延长个体生命周期中的劳动工作年限,增加人生中价值创造生涯;另一方面缩短个体生命周期中领取养老金的时间和退休后的闲暇时间,缓解并适度抵消人口老龄化对经济社会发展的压力。设计恰当的政策体系并引导老年人内生延迟实际退休年龄,从而一方面提升老年人价值创造生涯,另一方面缩短资源需求时间,发挥“倍增效应”。

第二,建立老年参与家庭建设的支持体系。我国特有的文化和家庭结构使得老年人在家庭生产中扮演着比较重要的角色,参与家庭生产的程度比较高,尤以家务劳动和照看第三代以及高龄老人最为典型。这些活动都具有非常高的社会价值,但是目前支持政策体系尚不健全。以“一老一小”为重点完善人口服务体系,鼓励地方采取积极措施,支持隔代照料、家庭互助等照护模式,促进人口长期均衡发展。

第三,制定灵活的老年第二生涯配套政策。与参与家庭建设相比,我国老年人参与第二生涯或“安可”生涯(encore career)的程度很低。老年人之间自发形成的民间组织以娱乐文体活动为主,但实际上不少老年人有发挥余热的需求,需要政策措施引导,使老年人第二生涯的需求转化为实际的行动。制定灵活的老年第二生涯配套政策,促进老年人从事教育、护理、环保、社区管理等第二生涯,这对于积极应对人口老龄化,对于“老有所为”“老有所乐”是大有裨益的。另外,可以搭建老年人人才信息服务平台,为老年人提供人才政策、招聘信息、志愿公益、老年教育等重要信息。

(三)打造更具激励性和保障性的安全老龄化体系

在安全老龄化中,传统老年保障性的政策将老年人单纯视为需要保护的对象,大量关于老年群体的政策更多的是福利性质的,几乎没有考虑政策的引导性和激励性,但实际上,老年人是愿意在拥有充分保障的前提下参与社会和家庭建设的。

社会保障制度中存在大量信息不对称现象,最典型的就是道德风险问题。一些研究就运用数量干预、价格干预理论对养老保险和退休行为中的道德问题进行分析,并提出了一个保障性和激励性权衡的理论[34]。但是,道德风险问题并不仅仅存在于养老保险和退休制度中,也不仅仅只有数量和价格两种干预手段,还包括产权干预和行为干预。因此,在打造安全老龄化的体系时,要充分兼顾政策的激励性和保障性,采用多种手段使应对老龄化的资源得到更大程度上的有效利用、精准实施。事实上,打造安全老龄化体系可以从以下三个方面为应对健康老龄化和生产老龄化形成重要托底和支撑。

通过医疗保障政策可以搭建预防老年人慢性病的屏障。我国老年人两类疫苗接种率不高,2019年度全国流感疫苗接种率统计,在60岁以上的老年人群中,自愿自费人群接种率为1.1%;应对慢阻肺的23价肺炎疫苗自然接种率只有3%左右。一些关于随机疫苗劝说实验研究发现,向老年人提供疫苗接种费可以用医保卡支付的信息后,可以在很大程度上提升老年人的疫苗自愿接种率。而一些研究还进一步发现,对慢阻肺患者进行疫苗接种后,实验组老年人幸福感大幅提高[35]。因此,通过疫苗进入医保卡的方式,可以在很大程度上激励老年人对疾病进行预防性干预,同时保障老年人身心健康。

设计兼具激励性和保障性的劳动退休制度。改革开放以来,我国的国情已然发生了翻天覆地的变化,但是目前劳动退休制度却没能适应新的形势,突出表现在现行的法定退休年龄仍然是延续20世纪50年代以来的制度设计,而当时我国人口平均预期寿命尚不足50岁,现在超过78岁,我国养老保险领取规则的设计与之也不再适应。一方面,导致在法定退休年龄附近的低龄、健康老年劳动力劳动激励性不足,导致劳动参与率低,不利于社保基金平衡;另一方面,对于确实没有意愿和能力达到目标退休年龄的劳动者,在提前退休期间只能享受较低的社会保障待遇,退休制度的保障功能被削弱。因此,完善我国退休制度一方面需要加强退休制度的弹性设计,另一方面需要根据老龄化进程动态合理地设定退休制度的核心要素[13]。此外,可以预料人口负增长时代的到来,伴随健康的低龄老年劳动力比重增加,他们必然成为劳动力市场的重要组成,也非常有必要针对退休以后的老年劳动力设计相应的保障制度。

通过行为干预手段促进个人养老金发展。个人养老金为基本社保提供补充,增加养老保障,多重渠道保障养老需求,而行为干预手段在社会保障中的运用也越来越得到重视。尽管我国高度重视多支柱养老保障体系的发展,2022年以来陆续颁布了多项个人养老金相关制度,但从各国经验来看,个人养老金发展中普遍面临低参与率问题,并且传统税收优惠等价格手段的激励效果不佳,反而是行为干预手段效果较好[36]。例如,一些如添加默认选项和自动进入计划等助推(nudge)行为干预政策可能是未来需要考虑的方向,典型的如美国的401(K)计划,员工在入职时自动进入他们公司的401(K)计划,但可以选择自愿退出。一些研究发现这一计划让401(K)计划的参与率从20%提高到80%,且随着时间推移,参加这一计划的人会更少地选择退出[37][38]。

(四)构建区域协调发展与积极应对老龄化战略协同体系

大规模的劳动力流动成为我国工业化和城市化的重要推动力量,但同时独特的流动特征也改变着我国区域人口的年龄素质结构和分布,造成区域养老负担、区域养老公共服务水平呈现差异化的格局。因此,区域间的劳动力流动成为影响区域协调发展和积极应对人口老龄化两大战略体系的协同高质量发展的关键性问题。

在应对区域老龄化方面,很少有政策对此进行讨论。原因在于,大多数研究者容易陷入以下几个误区:一是认为地区人口老龄化差异是经济发展的必然结果,二是认为社会保障赡养负担差异更多是源于历史人口因素,三是认为人口流动规模越大越好。陷入这样的误区的结果是,我们可能会忽略人口流动的外部性,以及人口流动背后的制度根源,导致区域不平衡在不合理的制度中持续恶化。事实上,在区域层面应对人口老龄化的关键是精准地把握现有制度对人口跨区域流动的影响,优化相关制度,促进效率提升的同时,实现区域间的公平。具体而言,有如下举措。

第一,深化户籍制度改革,让愿意流动的人口流动起来。毫无疑问,人口从低收入地区向高收入地区迁移是人口流动的基本特征和规律,然而户籍制度在这一过程中不仅造成了劳动力市场的分割,还给流动带来了巨大的门槛成本:一方面筛选了大量低流动成本的年轻劳动,另一方面年轻劳动力变为老年劳动力后因户籍制度等因素的制约难以获得城市居民的资格或享受与城市居民一样的公共服务而返回家乡。显然,这一制度成为形成地区人口老龄化差异格局的重要原因。

第二,推动地区用人和薪酬制度改革,让不愿意流动的人口就近就业。我国不同地区的社会保障赡养负担呈现显著差异,而其中最为典型是南北地区间的差异。以往的多数文献认为,由于北方地区是老国有企业聚集的地区,员工年龄逐渐偏大,面临着集中退休的压力,而且认为这些地区普遍生育率较低,产生了少子化驱动的老龄化,人口结构上的双重压缩导致了社会保障赡养负担南北差异。然而,一些研究发现上述原因不足以解释当下的区域老龄化差异现状,他们发现其重要原因来自于北方地区不合理的用人和薪酬制度,如“论资排辈”,年轻劳动力工资相对老年劳动力工资水平较低,这一方面引发年轻劳动力流出,另一方面导致企业对老年劳动力需求减少,未使用老年劳动力的情形增加,两者共同推高赡养负担,并诱发资本流出,影响经济发展[21]。因此,未来赡养负担重的地区应当改革用人和薪酬制度,提高流出地年轻人吸引力,优化老年用工,以此来缓解这一问题。

第三,优化社会保障区域协调模式,减少人口流动带来的福利损失。传统政策认为,流动规模应当越大越好,各个地区之间赡养负担、缴费和待遇上的差异是自然形成的,任何干预都很可能造成效率损失。但这相对忽视了很多问题,如低收入地区可能陷入“年轻人口流失—赡养负担上升—费率税率提高—用工成本上升—进一步人口流失”的恶性循环。通过一定的区域协调模式,如加大区域间社保基金调剂力度、推动全国统筹等制度设计不仅可能大大有利于公平,甚至可以促进效率,实现公平和效率的“双赢”[17]。

(五)构建兼顾人口质量与数量发展的宏观老龄政策体系

传统政策关注人口数量因素,将老龄化视为一种负面的冲击,但忽视了老龄化是社会发展的必然结果,因此可以通过兼顾人口质量的提升来发掘“人力资本红利”,更为“积极”地应对老龄化。

人口负增长时代的老龄化社会,在不考虑迁移因素的情况下,年轻劳动力减少造成的负面影响只能通过生产率的提高来平衡,即通过劳动力的质量提高来平衡劳动力的绝对数量的减少。为实现这一点,我们应当做如下筹备。

第一,建立兼顾人口质量与数量发展的老龄政策体系。我国并不是简单的少子化、老龄化,而是沿着一条人口“数量—质量”边界变动,从一个高生育率、低人力资本积累的经济体,变为低生育率、高人力资本积累的经济体。人口质量因素或者说“人力资本红利”是我国应对人口老龄化、克服“未富先老”问题的重要抓手。我们要继续提升年轻人的受教育水平,更加着力提升年轻人的人力资本水平及效能,继续保持高速的代际人力资本进步速度。另外,我国的高储蓄率一方面意味着我国有较为充分的能力应对老龄化,另一方面也可以为老龄社会潜在的高速增长提供动力。

第二,探索化解代际人力资本进步对经济社会的不利影响。首先,高速的人力资本进步导致年轻和大龄劳动力出现巨大的人力资本差距,会加速对大龄劳动力的淘汰,带来不利影响。我国老年劳动力因为历史原因普遍受教育程度低,因此,构建老年人力资本开发的有效机制,如加大对老年人力资本的培训和健康投资,有巨大的政策空间。其次,随着年轻人逐渐进入老年人队伍,未来的平均受教育程度的个体差距会趋于缩小,会出现人力资本进步速度放缓和人口老龄化的叠加冲击,这时候我们可以考虑将资源更多地用于难以发挥人力资本红利的领域,如照料。通过构建解决“一老一小”的照料问题,更大限度地释放年轻人的劳动时间,推动经济高质量发展。

五、结论与讨论

伴随我们进入人口负增长时代的老龄社会,试图回到传统社会的高生育率和大家庭规模的概率已然微乎其微,至少现在难以想象这个世界会再次年轻[1]。基于这一背景,在应对人口老龄化问题上我们并不难在思路上达成一致和共识,即健全相关政策体系和制度框架,通过调整或重构各类公共经济政策以适应变化的人口年龄结构,而并非逆转或延缓老龄化。即便如此,我们还需要在更新观念和创新制度的基础上进一步凝聚新的共识。

首先,进入人口负增长时代的老龄社会,少子老龄化将成为常态,制度适应人口趋势也将成为常态。在这一时期,人口老龄化的趋势已然不可逆转,传统的刺激和鼓励生育的政策必然代价高、收益少。其次,在步入人口负增长时代之初,这一人口形势既带来挑战也蕴藏机遇,是完善我国积极应对人口老龄化政策的重要“窗口期”。在这一时期,我们既看到微观层面的新挑战、中观层面的新趋势,又要观察到宏观层面的新因素和契机。我们可以在全面把握这些“中国特征”和“中国优势”的基础上,走中国特色的应对老龄化的道路。再次,现有的治理模式及制度安排仍然缺乏恰当的政策理念、中国化的方案、整体性的框架,以及结构化和系统性的反应,相应的研究亦存囿限。最后,我们应该更新观念和创新制度,以“前瞻性”“激励性”“倍增性”的政策理念为核心,“微观”“中观”“宏观”为视角,“健康”“保障”“参与”为支柱,基于“中国特征和优势”,在多部门、全生命周期、多重保障、多区域、多代际通力协作的基础上构建兼顾整体性和可持续性的社会经济支持体系。

值得进一步强调的是,在积极应对人口老龄化的传统政策中存在许多有待更新的观念和制度。例如,在老年健康方面,传统政策“重治疗轻预防”,因而有必要构建强有力的老年慢病预防干预体系;在老年劳动参与方面,传统政策“消极看待老年劳动力”,低龄健康老人未来会成为人口的绝大多数,因此有必要提前搭建老年劳动的支持体系;在老年保障方面,传统政策“重保障轻激励”,以至于政策成本高、收益低,因而有必要打造更具激励性和保障性的安全老龄化体系;在区域老龄化方面,传统研究认为“区域不平衡问题是经济发展的客观规律,而忽略了背后的制度扭曲”,因此,纠正制度带来的效率和公平的损失十分必要;在宏观老龄化方面,传统政策“重人口数量,却忽视我国重要的优势和特征”,因此,也有必要兼顾人口质量的提升,发掘“人力资本红利”,更为“积极”地应对老龄化。