王茀佳

（大连海事大学，辽宁 大连 116026）

1 国际船舶登记制度与海南自由贸易港概述

本文将对于目前已有的国际船舶登记制度作总结与分析，提出当前海南自由贸易港国际船舶登记制度存在的短板。结合域外相关实践经验，为海南自贸港船舶登记相关制度发展建言献策，以期促进我国航运业发展、积极对接国际规则、持续完善海商海事法律法规制度。

1.1 国际船舶登记制度

当前世界各国的船舶登记制度大致可分为三种：即严格船舶登记制度、开放船舶登记制度以及第二船籍登记制度，即国际船舶登记制度。

严格船舶登记制度多为传统海运国家实施，所采取的船舶登记条件严格、标准较高，如挪威、英国、美国、日本等。开放船舶登记制度较为宽松方便，在船舶资本构成、管理运营和船员雇佣上没有太大限制，因此又称为方便旗制度，以巴拿马、巴哈马、利比里亚等国家和地区为代表。[1]

第二船籍登记制度产生之初，就是实行严格船舶登记制度的传统海运大国为了应对方便旗制度造成的本国船队外流而采取的一种应对措施。在早期实践中，有关国家采取了在其境外属地或本土某一特定区域设立单独的船籍港来进行“离岸船籍登记”的试点工作。其所设立的船舶登记条件相比于各国传统的严格登记制度，有一定程度上的放宽，且与原本的严格登记制度互不影响。在“离岸登记”与“国境内登记”两种模式的实践选择中，该制度后期便发展为当今世界航运领域较为常见的国际船舶登记模式，即在一国境内设立船籍港开展国际船舶登记业务。

当前实行国际船舶登记制度的大部分国家和地区都已不只是单纯的船舶船旗国入籍措施，而是涵盖了船员国限制，船舶税收优惠、简便登记流程、减少登记手续以及不断扩展船舶注册的种类等各项配套措施的综合性航运制度。中国作为当今世界的航运大国，应以突破严格船舶登记制度的局限为目的，灵活设计符合国情和需求的国际船舶登记制度，要汲取境外制度成功实施的精神和内涵进行大胆创新。

我国在国际船舶登记制度领域的相关探索经历了单项的试点，较长周期的调研、调整与反馈，再到逐步放开各项配套措施的一个过程。自2007 年起，在上海港、天津港、大连港等境内港口实施“特案免税”登记政策，这是我国内地对于探索建立国际船舶登记制度的首次尝试。

2021 年，海南省人大审议通过了《海南自由贸易港国际船舶条例》，这是中国大陆地区首个专门针对国际船舶登记制度程序规定的文件，集中了一批国际船舶登记制度的最新创新成果。该条例实施一年多以来，有力促进了海南洋浦船籍港的建设，吸引了一批中资外籍船舶回流入籍，促进了海南自贸港航运业的发展。但同时也应注意，海南自贸港2025 年将面临全面封关运作，面对新形势，新挑战，作为航运领域制度集成创新的重点，该条例尚有较大的改进空间。

1.2 自由贸易港相关法规及立法体系

1.2.1 中国自由贸易港船舶登记法规设立现状

由于中国改革开放多年来的自由贸易试验区（以下简称自贸区）先行先试经验，在讨论海南自由贸易港（以下简称海南自贸港）国际船舶登记制度时不可避免地要从自贸区开始进行梳理。

自由贸易港并不是对自贸区政策的照搬照抄，也不仅仅是规模扩大，而是要在更高的制度层面探索更高水平的对外开放，是我国在新时期寻求发展新动力的重要举措。从地理空间上来看，自由贸易港所划定的空间范围也明显扩大，利用了海南岛作为离岛的特殊地理区位，可供调配使用的资源也比自贸区更加丰富多样。

2020 年6 月1 日，海南自由贸易港挂牌成立。为增强海南自贸港的竞争力和吸引力，全力打造海南国际航运中心，海南海事部门高度重视国际船舶登记制度的落地实施，全力推进制度集成创新成果和配套优惠政策。2021 年6 月，海南省人大通过了《海南自由贸易港国际船舶条例》，并于同年9 月1 日开始实施。条例的通过受到海运业界的充分肯定，对地方航运经济发展、国家海运强国战略稳步实施起到了良好的推进作用。

1.2.2 《海南自由贸易港法》确立的自贸港立法体系

2021 年6 月10 日，全国人大通过了《中华人民共和国海南自由贸易港法》（以下简称《自贸港法》），赋予了海南自贸港更大的地方立法自主权。

海南自贸港的建设目标，重点放在投资与贸易自由化上，即全力打造优良的营商环境，对标世界上知名的自由港，吸引全世界的优质资源汇聚于此。中央赋予海南地方政府更大的立法自主权，落到细节上就体现为海南地方政府与国务院有关部门的“会同立法”权。此处的“会同立法”表述存在一定的模糊空间，具体能带来何种程度的立法便捷化，还有待进一步观察。在2025年海南自贸港全面封关运作前的这段时间内，如何高效优质地推出一系列法律法规制度的集成创新，是对海南地方政府各部门的一项考验，构建科学的海南自贸港立法体制与法律体系对海南自贸港的良好发展尤为关键。

2 海南自贸港国际船舶登记法规存在的问题

2.1 船舶登记制度法规细化与立法体系问题

国际船舶登记制度产生于世界各国为协调严格登记与开放登记制度对本国航运业发展的矛盾中产生，其目的本应是尽可能消除二者各自存在的弊端，寻求兼顾效率与安全的平衡点，以适应新形势下国际航运经济的发展，但在实际操作中并不尽如人意。

从域外经验来看，船舶开放登记制度以及一些国家和地区推行的国际船舶登记制度对船舶的安全质量监管相对不足，从而造成了船舶事故率相对较高的现实情况。如何在海南自贸港有效推行国际船舶登记制度的同时，有效控制船舶事故风险，提高船舶安全水平，这对有关职能部门以及相关的船舶检验机构的安全检查效率与能力都提出了新的考验。

2.1.1 船舶法定检验相关规定仍需明确

在当前出台的《海南自由贸易港国际船舶条例》（以下简称“条例”）中，对于船舶船龄、船舶法定检验程序以及相关船舶检验机构的认定，有关规定比较模糊，尚未形成详细的规范。

在船舶船龄方面，条例中规定，“超出国家规定的进口船舶船龄限制的国际船舶，经国务院交通运输主管部门同意，并经授权的船舶检验机构检验合格后，可以申请办理国际船舶登记。”；“达到国家强制报废船龄的国际船舶，经国务院交通运输主管部门同意，并经授权的船舶检验机构检验合格后，在证书有效期内可以继续从事水路运输。”[2]

由于船舶不同类型间存在差异，对于船舶是否退出营运市场，之前通过船龄一刀切的管理方式已经不符合当今航运业的发展。更科学的方案应是由经主管部门授权的船舶检验机构按照特定的技术标准来判断船舶的各项指标是否适航，是否达到相关的营运标准。结合域外经验，香港等地区均不存在船龄限制。但与此同时，为了避免低质量船舶流入本船籍港，条例中提到了船舶登记准入前技术评估，营运时综合质量管理等制度，但仍未形成细则。

而在船舶检验机构的认定方面，条例中的规定也不甚明确。条例中规定，“取得法定检验授权的船舶检验机构可以开展国际船舶入级检验。外国船舶检验机构开展国际船舶入级检验的具体管理办法,由省人民政府制定，经国务院交通运输主管部门同意后实施。在海南自由贸易港设立且从事国际船舶法定检验、入级检验的船舶检验机构或者分支机构及其船舶检验活动的监督管理由海南海事管理机构负责。”

当前，国务院为推动行政管理机关简政放权已通过公告的方式取消或下放了多项行政许可。目前，我国将船舶审核工作授权给了中国船级社。而将船舶检验有序对外放开，依法依规吸纳国际上认可的几大船检机构进驻海南进行船舶检验，可以有效提升自贸港国际船舶登记效率及国际认可度。从域外相关经验来看，授权船检机构开展公司、船舶的安全管理体系审核、发证也是香港、新加坡等地的通行做法。自贸港相关主管机构对船舶检验机构资质的认定目前尚缺乏具体规定，行之有效的流程规章亟待出台。

2.1.2 自贸港国际船舶登记法规体系有待完善

当前国际船舶登记制度在我国各个自贸区（港）试行的过程中，存在不同程度的船舶登记要件不明确、规范性文件杂乱、立法原则不一致，监管措施过于抽象等问题。地方立法与中央法规及上位法之间的效力位阶问题，将直接影响到法规出台后的实施效果。自贸港的开放水平要高于之前各地所设立的自贸区，在新出台的自贸港的立法框架下，对中央部委与地方职能部门对具体的地方法规立法活动的能力与水平提出了更高的要求。

以国际船舶登记制度中的船舶检验相关内容具体而言，其涉及到的相关部门法律法规就有2021 年全国人大新修订通过的《中华人民共和国海上交通安全法》；国务院颁布的《中华人民共和国船舶和海上设施检验条例》；交通运输部发布的《中华人民共和国船舶安全监督规则》；交通运输部海事局下发的《外国船舶检验机构在中国设立验船公司管理办法》。可以看出我国过去一段时间内对于船舶检验的相关立法实践较为丰富，各个层级的法律法规、部门规章均有体现。

近些年，我国为了积极适应新形势下航运经济的发展特点，吸引更多中资船舶回流注册，海事主管部门及各地方政府在船舶登记制度政策上进行一些制度改革探索，例如交通运输部船舶特案免税登记政策、天津东疆保税港区国际船舶登记制度、中国（上海）自由贸易试验区国际船舶登记制度等，但反响平平。究其原因，还是我国当前的改革已进入深水区，单靠一个区域或一个部门形成的规章难以起到根本性的作用。若想持续提升自贸港的国际竞争力，打造新的航运中心，只有形成合力，推动航运产业内各要素制度集成创新，才能四两拨千斤。

国际船舶管理相关制度安排属于中央事权，修改相关法规涉及多个部委权限。在航运领域开展一项制度创新，需要有关国家部委从国家的角度来把握政策尺度、评估法律风险。[3]

构建自贸港法规体系，需要加快推进地方法规的清理工作，同时又要积极开展自贸港法框架下的立法活动。有必要对当前的地方法规进行梳理，鉴别其与新出台的自贸港法是否一致，是否要修法调规，更甚为废改立释。而这也关系到地方法规与上位法之间法律位阶的科学划分与衔接，既要大胆创新又要做到科学谨慎。

2.2 借鉴域外经验完善自贸港国际船舶登记制度

对于香港和新加坡两地自由贸易港相关船舶登记制度的研究，对海南自贸港建设有许多可供学习借鉴之处。

2.2.1 香港国际船舶登记检验制度评析

比较内地与香港的船舶登记制度，可以发现在航运税制、船舶所有人的经营、船员国籍、船级认可、船舶登记服务等方面存在许多不同情况。香港在严格履行港口国监督检查(PSC)、国际运输工人联合会(ITF)协议保护和登记地监管(FSC)义务等方面比内地的严格登记有优势，同时比一些国家和地区实行的开放式登记更加注重有效管理，因此在航运业内拥有良好的信誉。

在船舶船龄方面，香港地区对入籍的船舶船龄没有限制，而是以经授权的船级社认定的相关证书为标准。香港海事处授权国际船级社协会（IACS）中九家中外船级社为香港注册货船实施检验和检查并签发相关证书。各家船级社在地区影响力、擅长船种、服务水平、保险融资等方面均各有优势，让船东自由选择，能够实现从境外转回本港的船舶换旗不换级，节约船舶检验成本。

近年来，香港地区比较有特点的是形成了以船旗国质量管理系统（Flag State Quality Control，FSQC）和船舶登记注册前质量管理系统（Pre-Registration Quality Control,PRQC）相结合的中国香港船舶登记注册质量保证系统。[4]

这一项制度设计提高了香港海事处的质量管理效率，为海事处节约了一定的检验成本，也为船检各方提供了更大的灵活性。香港海事处在全球范围内为进一步降低中国香港籍船舶的港口运输滞留率，积极安排实施模拟港口国安全监督检查，以协助在本港注册入籍的船舶及船员为可能到来的港口国监督检查做好各项准备工作。同时，香港海事处也已经着手布局开展跨时区应急反应机制，在全球范围内分区域布局相关支援团队以支持中国香港籍船舶相关的登船检查、登记注册、船舶运营公司审核等具体事务。目前已经投入运营或试运营的区域联络处包括新加坡、英国伦敦及中国上海三处，后续还将在全球其他主要的航运港口进行下一步的布点工作。在这一工作进一步完善之后，前文所提到的船旗国质量管理系统（FSQC）登轮审核工作将会进一步增加，香港海事处相关的监督检查实践也将进一步优化。

2.2.2 新加坡航运相关立法规制结构

从新加坡的自贸区法律实践来看，其实施更为集中高效。新加坡主要依据《自由贸易区法》对本国自贸区进行统一规范化管理，而《自由贸易区条例》作为行政法规对《自由贸易区法》进行细化和落实。这一安排在注重中央政府统筹协调的同时也发挥了自贸区自主管理的灵活性。新加坡政府对本国自贸区事务不再另行专门立法，这种相对统一的立法模式节省了立法资源，有利于避免由于自贸区规则过于繁复而可能引发的上下位阶或同位阶法典之间规范的适用冲突，是以维护本国法律体制稳定为前提的集中式、节约型自贸区立法模式。这些优势特性对于我国自由贸易港的立法建设与法规体系结构优化具有一定的参考价值。[5]

新加坡政府设立了海运与港口管理局（MPA），由先前的新加坡港务局的监管部门、国家海洋部和海事部和组成，作为负责监管新加坡港的海上运输与港口相关设施与服务并负责发放相关执照的国家机关，由新加坡交通部管理。

新加坡法律赋予了 MPA 执法权和一定的立法权。根据新加坡的立法体系，其立法由议会立法和附属立法组成。议会法案制定一般性法律。而附属法例（Subsidiary legislation）则是由政府部门或法定机构制定，不直接由议会制定，而是在议会立法（或“母法”）职权之下制定。其中，《商船法》第 100 章有关“权力机关制定规章的权力”的规定，就授予 MPA 在部长许可下享有制定规章的权力。因为附属法例需要经常修订，或要经常处理许多本质为技术性的事项，因此要求高度的灵活性。[6]

新加坡赋予MPA 的立法权可以使得此类专业性很强的政府部门更加灵活地行使监督与管理职能，而不需每一次附属立法修订都需要通过议会来通过新的“议会法案”。这种双重的立法体系显得更加灵活，能更快适应国际航运发展所带来的的新形势、新变化。

3 海南自贸港国际船舶登记检验制度的完善建议

3.1 尽快填补相关法律法规空白

当前我国以海南自贸港为先锋，继续探索国际船舶登记制度，对今后一段时间国际航运发展的格局以及维护我国国家安全利益等方面影响重大且意义深远，尽快制订有效的实施细则才能吸引有关的航运业市场主体的关注。

海南自贸港当地的海事主管部门应大力推动海事业务转型升级，借助《海南自由贸易港船舶条例》顺利颁布的契机，继续细化国际船舶登记制度的细节，填补相关法规空白，使之更快地落地实施，更好地发挥其作用，吸引中资船舶回流。在船龄方面，笔者建议参考香港海事处的做法，取消船龄限制，并结合条例中放开船舶检验机构资质认证的相关规定，制订详细的船舶检验机构资质认定流程，加快吸纳国际上认可度高的，有影响力的船舶检验机构在海南自贸港开展业务，让航运公司拥有充分的选择权，形成良性的竞争模式。在加快开放脚步的同时，也要设计出符合我国特点的船舶质量监督制度，不能一味地为了航运经济发展而牺牲安全，在法规程序和流程上可以与国际做法接轨，但在船舶质量监督本质上不打折扣。通过加强与其他各职能部门的沟通协调，科学构建自贸港航运制度法规体系，推动本岛国际航运业快速发展。

3.2 构建更加科学的自贸港航运法规体系

当前自贸港建设如火如荼地展开，但各方面立法工作尚处于起步阶段。当前海南自贸港的立法工作还主要集中于顶层设计，在此阶段采取“会同立法”的模式，有利于各国家部委对各自涉及的领域与海南地方政府及时充分的沟通，以促进国家的各项政策及时在海南自贸港落地实施。但是随着各项法规具体细则的制定深入，中央机关参与自贸港内部某些具体内容的制定就违背了“会同立法”模式的初衷，不利于海南自贸港地方政府更加灵活快捷的处理本地发展过程中出现的法规问题。更加灵活充分的改革自主权，应是下一步海南自贸港法律法规建设过程中更需注重的方面。

具体到国际船舶登记制度方面，要以船舶登记为核心，吸引相关航运要素在本区域内成功集合，推动现代航运服务业不断发展，借以形成产业拉动效应。通过对世界上较为成熟的自由港建设经验的学习借鉴，加快完善国际船舶登记制度及其配套制度建设，是海南洋浦船籍港建设西部陆海新通道国际航运枢纽的必经之路。