□文/武凤平

耕地是中华民族最重要的经济资源，更是中国粮食生产的命根子。近年来，中共中央、国务院办公厅不断作出了切实控制耕地非农化、严防耕地非粮化的重要决策部署，但从近几次大型耕地使用方面的调查研究和监督实施情况来看，违法、违规建设项目侵占耕地等问题仍较为突出，一定程度上对国家耕地保障红线目标造成影响，因此迫切需要进一步改革耕地保障的工作方法和监管思路，并深入推进耕地保障体制机制创新。实施田长制是实施最严苛的农田环境保护管理、实施“藏粮于地、藏粮于技”战略的内在要求，是实现农田三位一体维护、保障国家食品安全的重大措施，是进一步健全中国农业环境保护管理系统、维护国家粮食安全的重大制度创新。

一、耕地保护的重要性

我国是世界第一人口大国，约占世界人口的18%左右，而耕地资源仅占世界的9%。14 亿人口的大国出于国家安全的角度考虑决不能把饭碗交给世界，饭碗里必须装中国粮。在百年变局叠加世纪疫情的影响下，世界饥饿人口大量增加。局部战争和极端气候进一步加剧全球粮食安全形势恶化。保护耕地这一粮食生产的命根子，是摆在我们面前突出重要的任务和责任。2022年中央一号文件强调，“实行耕地保护党政同责，严守18 亿亩耕地红线”。“要落实‘长牙齿’的耕地保护硬措施”。保护耕地不仅事关粮食安全“国之大者”，也关系到国民经济和社会的可持续发展，关系到生态环境的修复和改善。

二、“田长制”的内涵

为了更好地贯彻国家最严格的耕地保护管理制度，并克服当前政府对耕地保护履职尽责不到位、对非法侵占土地监督不到位、对社会投入不到位的困难，从国家层面引导全国各地立足实践，创新落实了耕地保护的田长制，全国多地逐步建立起耕地保护基层监管模式，通过田长制建立了涵盖全域、权责到人、监督落实的耕地保护管理机制，实现了侧向到边、横纵彻底、全涵盖、无间隙的土地管护新格局［1］。

田长制是根据行政区划分和归属管理工作的基本原则，实现耕地面积规模、品质、环境三位一体的目标任务，通过构建耕地保护监督管理工作职责体制，通过设置省、地、县、镇、乡和网格、户等多级的田长制度，以签订责任书的形式把耕地面积管护各项任务推进到责任人、责任土地和负责方格，实现一级抓一级、层层抓深入，逐步建立侧向到边、纵向到底，全方位、全范围、无死角的耕地面积管护新机制。主要特征概括为三个方面：一是以保障粮食安全为目标，旨在解决好耕地问题，守护国家粮食安全底线；二是以责任人为核心，通过建立多级责任考评制度，进一步夯实各级政府土地管护职责；三是以地方实际为定位，充分考虑地方差异性，针对不同地区耕地综合情况建立适应本地区的制度［2］。

三、“田长制”实施面临的问题与挑战

（一）制度体系建立尚不成熟，缺乏政策合力，执行层面存在较大差异

一是立法保障不足。田长制制度体系建筑设计中应以法制为基石，与河长制、湖长制、林长制相比，耕地保护田长制责任体系并没有列入立法内容。经济社会发展和土地保障间的冲突，造成地方财政耕地保障力量不足。二是制度保障不足。在中央层面上，仅自然资源部出台的《关于健全早发觉早控制严査处机制的意见》进行了相对明确要求，并强调推动确立田长制，以压实对农田的属地管理权责。三是政策执行落地难。在田长制的试点过程中，许多地区群众响应积极性不高，严重降低了政策执行力［1］。

（二）耕地保护内涵界定不清，本底数据动态变化，导致监管对象不明晰

耕地保护，保的必须是耕地、是农田、是良田。数据失真，“账上”与实地情况不一致，导致“田长制”执行过程存在困难。一是耕地总量动态平衡导致“田长制”监管对象是动态变化的，“自上而下”统一的耕地本底数据是确保监管到位的根本。二是永久基本农田调整补划信息不及时，造成监督工作存在疏漏。三是对不符合划定要求的耕地或其他耕地错划入永久基本农田的情况，应纳入耕地保护“田长制”监管范围的部分黑耕地以及垦区、林区等区域的国有耕地未能全部纳入监管。

（三）耕地保护主体权责分工不明确，责任层层下压，实施成效打折扣

《耕地管理法实施条例》规定，各省市、自治州、地级市的政府对本管理区域土地保护工作负总责，其主要责任人为本管理区域土地保护的第一责任者。各地在开展田长制探索实践中，普遍形成了四级田长制责任体系，实行省负总责、市县负主责、乡镇具体负责、行政村负责落地的责任管理机制，逐步建立一级抓一级、层层抓落实的工作格局，看似体制健全、责任明晰，实现了地有人种、田有人管、责有人担的耕地保护网格化管理，实则各级政府普遍是在各级责任区域内组织协调和监督管理，权力和责任分工仍不明确，同时造成责任分散、监管弱化。耕地保护主体责任层层下压，最终耕地保护成为耕地承包者和种植者的主体责任。

（四）耕地保护意识缺乏，耕地保护的主动性不足，缺少调动民众保护耕地积极性的措施

耕地保护不但是为农户提供了经济效益，更主要的是对整个社会的平安及其生态环境提供了重要的效益，这对农业粮食安全性和生态建设安全性乃至国土安全性都有着重要性，因此土地保护需要当地政府、农户乃至非耕土地使用者的共同投入。因为土地保护不够，导致当地在重视经济社会发展的同时，忽略甚至贬低了农村土地的重要性，土地保护主动性和积极性也不高。而农民作为耕地保护利用的直接主体，在放弃其他劳动收入，而从事收益较低的农业生产时，得不到相应的补偿和政策支持，势必会出现改变农业种植结构、减少耕地投入、撂荒等情况，也是造成我国耕地保护积极性不高的重要原因［1］。

四、进一步完善“田长制”的建议

目前，“田长制”仍处于探索阶段，全国范围内的“田长制”并未完全建立。要进一步优化“田长制”，需要建立以法治为基础、制度为保障、多方参与的长效机制才是根本。

（一）明确责任分工，完善耕地保护制度体系

出台的《耕地保护法》，在国家层面上将根据全国各地在实施田长制过程中积累的经验教训，因地制宜、统筹组织，构建并筑牢田长制的法制体系，推动田长制从有名走向有实。完善耕地面积保护工作责任指标考核，建立了耕地面积保护工作的逐级权责管理机制，通过逐级签订工作责任书，把有效耕地面积和永久基本农田管护责任落实到具体责任人和责任地块，完善了耕地面积管护责任落实与领导干部绩效评价挂钩的奖励激励机制；完善了耕地保护管理共同领导管理机制，做到了管护职责的全覆盖，构建了政府部门之间协同配套、分工管理、齐抓共管的长效机制。完善社会监督机制，公开田长责任人和责任事项，定期向社会公示监督结果，开放社会投诉举报实现全民可参与。

（二）及时掌握真实情况，科学利用耕地资源数据

增强耕地保护数据科学性，以第三次全国土地调查统计结果为基准，兼顾了人口、资源、环境、经济、社会保障等各种因素，科学测算各地耕地保有量，与国土空间规划相衔接，提高耕地保护数据权威。完善农业结构调整管理，科学调整优化农业结构，做好与林地、草地、湿地等资源保护政策衔接，科学划定永久基本农田控制线。加强耕地资源数据共享，完善耕地资源信息互通机制，要充分掌握和利用好第三次全国国土调查数据，尤其是耕地现状调查地类、耕地质量情况、耕地实际利用情况、耕地种植属性等基础数据。

（三）确保耕地保护经费，探索耕地保护补偿激励措施

国家层面研究设立耕地保护专项资金，建立耕地保护补偿激励标准，探索对履行耕地保护义务突出省份，尤其是对粮食主产区、承担国家统筹补充耕地的省份给予补偿奖励。整合政府土地出让收入等资金扶持与用地保护，进一步提高了土地征收过程中对新增税费和耕地开垦费的征收标准，控制政府征占耕地的规模和增长速度，以避免了各类用地闲置浪费现象。制定耕地保护补偿办法，对农户进行经济补偿可以激励农民保护耕地。

（四）探索耕地科技创新，提高耕地保护科技水平

要形成全方位、立体、动态的耕地管护技术支撑体系。运用物联网、信息化、虚拟化、人工智能、5G等新信息技术，促进耕地保护区全面实施互联网+监管，构建耕地保护区全面智能监管平台，进一步加强对耕地保护区全过程动态网格化监督管理，及时发现存在违法违规利用耕地问题，做好护田使者。同时要注重耕地用养结合，发展应用耕地质量提升技术，加强退化耕地生态系统修复技术研发，做到养田并治田，实现耕地质量有提升、生态有改善。

（五）加强耕地红线科普宣传，提升耕地保护责任意识

借助中国土地日、世界地球日、全国法制宣传日和社会主义普法宣传周等，运用广播电视、报刊、网络等各种途径，向多渠道、广泛宣扬土地保障的重要性和相关法律法规，树立绿色、系统、可持续的耕地保护理念，提升全民耕地保护责任意识和科学保护素养［3］。

五、总结

耕地面积保护措施作为当前发展农村经济的主要内容之一，根据中国现在人多地少的状况，进一步了解中国耕地面积持续下降、质量持续降低的主要因素，总结中国耕地面积的保护措施，对于大力发展中国农村经济有着重大意义。因地制宜、符合实际情况，制定具体的农田保护措施，并不断加强人民群众对农田保护工作的参与度，进一步健全有关规章制度，严格执行保护农田目标责任制，实现谁耕地，谁保护。在发展农业经济的过程中，实现每一块农田都能进行合理开发和使用，遏制违规占用的情况，真真切切地把保护农田的任务落到实处，以助力于当前中国农业经济的稳定发展。