邓 进

(浙江旅游职业学院 浙江省文化和旅游发展研究院 旅行服务与管理学院,浙江 杭州 311231)

自党的十九大报告提出乡村振兴战略以来,乡村旅游作为乡村振兴战略的重要路径选择之一备受重视,乡村旅游被认为是中国农民继发展乡镇企业、进城务工经商之后的第三次创业。在此背景下,又恰遇国内旅游市场疫情基本结束后的重新全面开放,需求处在旺盛增长阶段,我国乡村旅游发展取得快速发展。但是,乡村旅游快速发展的同时,也面临着同质化、一窝蜂、可持续不强等问题,例如,某乡村花海出名,花海型乡村旅游如雨后春笋;某乡村做西北小吃收获大量游客来访,周边大量乡村争相模仿。如此,成功的案例少而不成功的案例多,甚至有的乡村投入大量资金发展同质乡村旅游未成给村庄带来沉重的经济负担。据走访调查,当前乡村旅游发展普遍存在地方政府乡村旅游规划执行性较差、专业性乡村旅游人才匮乏、乡村旅游服务质量不高和乡村旅游产品供给同质化严重等问题,这些问题对乡村旅游可持续发展产生一定程度制约。

乡村旅游发展出现这些问题的内在本质在于地方政府、乡村旅游从业人员、乡村旅游产品供给方等相关利益方的内在诉求存在差异,往往形成合作博弈中的困境,国内学者对此问题也有研究。刘红等通过构建“公司+农户”模式的演化博弈模型,建议通过包括政府在内的多方努力建立互惠的合作关系,提高乡村旅游的社区参与度,实现乡村旅游可持续发展。[1]杨瑜婷等基于演化博弈视角建议优化资本配置,调整产业结构、加强旅游基础设施和服务建设、引入担保机制、完善违约惩罚机制等措施促进博弈方双方向着合作的方向演化。[2]王坤明等对政府主导型景区开发中居民社会关系与乡村居民利益获取开展了研究,指出在社会关系影响下,各利益相关者在乡村社区展开博弈,导致社区生产空间和旅游利益分配非均衡发展,社区居民与其他景区利益相关者的关联性及关联程度影响着社区居民的利益获取。[3]任耘以古诺博弈模型为研究方法论,构建了乡村旅游竞合博弈研究框架。[4]雷杨以四川省为研究对象,通过旅游企业、农户和政府三者的合作博弈研究,以及测算普利值来分析乡村旅游集聚过程各参与者的贡献率,建议构建旅游企业、农户和政府的合作联盟,有效提高其集聚度,实现乡村旅游集聚和各个参与者的双赢。[5]基于上述背景,本文将乡村旅游的主要博弈方之一确定为乡村旅游产品供给方,包括社区居民、民营乡村旅游开发公司、集体乡村旅游开发公司、国有乡村旅游开发公司等众多类型;将乡村旅游的主要博弈方之二确定为地方政府,基于合作博弈视角结合乡村旅游发展实践对乡村旅游可持续发展问题进行研讨。

一、乡村旅游发展的合作博弈分析

本文所述的地方政府投入并非只是资金投入,还包括规划执行、人才政策、监管强度、营销推广等多维度的投入;旅游产品供给方投入也包括资金、人力等多方面的投入。另外,从博弈方的地位来看,地方政府相对强势,乡村旅游产品供给方相对弱势。基于这种现实,如何避免出现两者合作博弈中出现的困境是提升乡村旅游可持续发展的关键一环。

(一)乡村旅游的主要合作博弈方

合作博弈是指博弈双方的利益都有所增加,或者至少是一方利益增加,而另一方利益不受损害,因而整个社会利益有所增加。合作博弈关心的是参与者用有约束力的协议来得到可行的结果,实现共赢,并对收益进行合理分配。合作博弈有效性的关键问题在于是否有约束力的协议以及协议的科学性、有效性和执行性。

乡村旅游参与者类型很多,包括社区居民、民营乡村旅游开发公司、集体乡村旅游开发公司、国有乡村旅游开发公司、地方政府、乡村旅游从业人员等。相关研究把乡村旅游主要博弈方确定为社区居民和乡村旅游开发公司,刘红等认为乡村旅游开发公司和当地所有农户构成一个复杂的区域性博弈系统[1],而现实中乡村旅游的主要参与者恰恰是社区居民,或者是以社区居民为主的集体性质乡村旅游开发公司,而非外来的乡村旅游开发公司,国内目前大量的农家乐、单体乡村民宿等都是这种形式的存在,社区居民和乡村旅游开发公司并不能构成乡村旅游的主要合作博弈方。基于上述客观现实,乡村旅游的主要博弈方之一可以确定为乡村旅游产品供给方,这当中包括社区居民、民营乡村旅游开发公司、集体乡村旅游开发公司、国有乡村旅游开发公司等众多类型。基于财政投入、土地政策、显性施政政绩以及强大的资源配置能力等方面的原因,乡村旅游发展的另一个主要合作博弈方可以被确认为地方政府。

(二)乡村旅游发展的合作博弈理论

现有研究的核心观点是通过多项举措强化多方合作、实现共赢,对于乡村旅游发展的合作博弈共识认为:第一,乡村旅游主要合作博弈方被确定为乡村旅游开发公司和社区居民,而现实中乡村旅游主要参与者是社区居民,而非外来的乡村旅游开发公司,这对于乡村旅游发展合作博弈方确定不具有普适性,由此可见,两者并非乡村旅游发展的主要合作博弈方。第二,地方政府被认为是相关利益方合作博弈的调和者,作为具有很强资源配置能力的地方政府在政府主导型的乡村旅游发展中被搁置在博弈方之外与实际情况不符。第三,合作共赢的共识下,为维护合作博弈方公共利益,构建合作联盟、政府担保机制、违约惩罚机制等政策措施的现实可执行性值得考量。

合作博弈视角,地方政府和乡村旅游产品供给方利益是一致的,而在现实中,发展乡村旅游对于后发的地方政府来说未必是最优选择。首先,乡村旅游投资周期较长,财政投入未必能在短期内见效;其次,土地用于乡村旅游相对于其他用途产出可能会不高;最后,显性施政政绩在乡村旅游发展上短期难以体现,这和有些地方政府不愿把钱投在类似于地下管网等看不见的地方而乐于打造标志性项目雷同。

(三)乡村旅游发展的合作博弈现实

在确定乡村旅游主要博弈方为乡村旅游产品供给方和地方政府的框架下,从实践角度,乡村旅游产品供给方和地方政府利益是一致的。理论上,在地方政府政策支持下,乡村旅游产品供给方投入获利,地方经济取得发展,地方政府税收增加、取得政绩,利益分配各得所需。而现实中,却并非如此,尤其是一些乡村旅游后发的地区。第一,部分地方政府乡村旅游基础设施投入和乡村旅游产品供给方投入存在明显的博弈过程,乡村旅游产品供给方因不能确定在自己投入之后地方政府会不会对乡村旅游基础设施配套进行投入而不敢投入,而地方政府由于财力以及基础设施投入之后也不能确定乡村旅游产品供给方是否会跟进投入而犹豫不决,这往往会陷入地方政府不投入和乡村旅游产品供给方都不投入的境地,乡村旅游发展陷入停滞。第二,部分地方政府通过规划和承诺等方式让乡村旅游产品供给方投入,投入之后可能由于短期没有较好收益,地方政府找出各种原因不投入或者拖延投入,使得先期乡村旅游产品供给方投入陷入困难境地,给乡村旅游产品供给方造成损失。第三,部分地方政府先期投入打造乡村旅游基础设施,后续因为市场问题,乡村旅游产品供给方不投入,造成前期投入乡村旅游基础设施空置,据走访调查,浙江省有一定数量在乡村旅游发展中建设的游客服务中心存在闲置甚至关门的现象。第四,部分地方政府和乡村旅游产品供给方都投入,这是理想状态,多出现在乡村旅游发展的先发地,但这种情形也可能因为没有约束性的契约存在不稳定因素。

二、合作博弈视角下乡村旅游可持续发展中的具体问题

合作博弈视角,乡村旅游产品供给方和地方政府利益是一致的,但是因合作博弈中的约束性协议产生一些现实问题影响了乡村旅游可持续发展。

(一)乡村旅游规划的科学性、连续性、执行性不足

旅游发展,规划先行,乡村旅游发展也不例外,旅游规划多为地方政府委托编制,《中华人民共和国旅游法》也明确要求对外公布,等同于地方政府对乡村旅游产品供给方的书面协议。但是,很多乡村旅游规划并未对公众公开并征求大众意见而征求相关部门意见,这是受制于地方政府行政管理体制的原因,当前多数乡村旅游规划编制和实施或多或少存在科学性、连续性、执行性不足的问题。

科学性不足体现在很多乡村旅游规划设置很多项目,但是并没有对每一个设置项目进行可行性论证,项目投资预算通常远超实际投入,项目时间进度与现实脱节,导致最终项目难以落地;连续性不足体现在政府主管领导换届之后,现任主管干部可能会对前任主管干部制定的旅游发展规划不够认可,尤其是对乡村旅游发展规划中确定的主题不认可,影响会更大,甚至要求重新编写规划,造成重复规划、规划混乱等情况;执行性不足体现在旅游项目是否真正执行,即便执行实施进度是否与规划一致,不执行和缓执行都会在实际层面削弱规划的可信度,打击相关利益方的信心。类似问题削弱了乡村旅游规划作为书面协议的约束性,乡村旅游发展很容易陷入合作博弈的困境。

(二)乡村旅游专业人才匮乏、培养机制效果不佳

据走访调研,乡村旅游人才困境日趋严峻,大专院校旅游及相关专业毕业生愿意回乡村从事乡村旅游工作的寥寥无几,城镇化的大趋势下,要求专业毕业生逆城镇化较大规模回到乡村从事乡村旅游工作短期难以实现。当前乡村旅游从业人员多为社区居民,在产品设计、项目管理和旅游服务上缺乏一定的专业性,尤其是旅游服务的专业性。旅游服务认知上的错位会让游客主观感觉乡村旅游质量不高,对乡村旅游可持续发展影响最为直接和深刻,靠外部引进受制于薪酬和地域等问题难以大规模实现,唯有地方政府和乡村旅游产品供给方联合培养才是长久之道。

现实中,乡村旅游产品供给方由于其产业规模小、认知局限等因素不愿意人力资本投入,而地方政府通过人才政策进行培养是形式多于实质,往往都是短期培训、外出考察等方式,系统性学习和脚踏实地的现场指导不够,培训效果欠佳。于是,人才培养方面,呈现地方政府人力资本低效率投入,乡村旅游产品供给方低投入人力资本的局面,最终出现乡村旅游专业人才匮乏的现状。究其原因,地方政府的人才政策缺乏对乡村旅游产品供给方的实质性约束,例如缺乏严格的考核机制、人力资本配套投入机制等。

(三)乡村旅游服务质量呈现相对低端特征

乡村旅游产业是典型的服务性产业,乡村旅游产业分布面广,从业人员众多,服务难以做到标准化,服务质量缺乏稳定性,而服务质量是乡村旅游可持续发展的重中之重,服务质量提升并保持稳定是非常艰难的事情,地方政府和乡村旅游供给者都需要很大投入。剔除人才原因,地方政府主要通过监管来提升服务质量,与高等级景区和高星级饭店相比,乡村旅游监管缺乏实质性抓手,而且监管的人力成本和资金成本都很高,除非遇到棘手的问题,否则地方政府并不愿意对监管进行大幅度投入。从乡村旅游产品供给方角度来看,地方政府监管不严、服务质量提升成本过高、投入产出效率不高等都制约了其提升服务质量的积极性。两方面的原因使得乡村旅游服务质量总体不高、稳定性差,而且提升困难,因此,当前国内乡村旅游产业给游客的总体印象呈现相对低端特征。

(四)乡村旅游产品供给同质化问题严重

在“产品为王”的时代,乡村旅游产品的差异化和特色化尤为重要,但是现实中乡村旅游产品供给却存在严重同质化问题,同质化不仅会恶化竞争环境,对乡村旅游产业效益也会有负面影响。问题的根源在于没有通过乡村旅游产业结构政策给乡村旅游产品供给设计制约性框架。乡村旅游产品供给方多为社区居民,产品设计水平总体不高,在乡村旅游产业政策支持下往往呈现一窝蜂投入特征,造成大量供给同质化。虽然地方政府也力求推动乡村旅游产品的差异化和特色化,例如,有些地方政府通过打造县域地方特色品牌来呈现差异化和特色化,但是投入偏宏观,与现实生活结合不够紧密,政策效果欠佳。

三、合作博弈视角下乡村旅游可持续发展策略

合作博弈的两个主要问题是约束力的协议以及协议的科学性、有效性、执行性和利益分配问题。在乡村振兴战略的大背景下,乡村旅游产品供给方和地方政府利益分配不构成冲突,重点在于提升整体利益,即保持乡村旅游可持续发展,实现乡村旅游发展的经济效益和社会效益最大化。合作博弈理论指出,整体利益提升的关键则取决于博弈方之间是否有约束力的协议以及协议的科学性、有效性、执行性。

(一)宣传贯彻《中华人民共和国旅游法》,保障乡村旅游规划的连续性、科学性、执行性

乡村旅游规划,尤其市县级乡村旅游规划,不仅应具有规划性质,更应该是地方政府和乡村旅游产品供给方之间具有约束性的契约,只有地方政府很好遵循此契约,才能保证合作共赢。建议地方人大强化《中华人民共和国旅游法》宣贯来提升乡村旅游规划的连续性、科学性、执行性。

《旅游法》第十七条规定,国务院和县级以上地方人民政府应当将旅游业发展纳入国民经济和社会发展规划。国务院和省、自治区、直辖市人民政府以及旅游资源丰富的设区的市和县级人民政府,应当按照国民经济和社会发展规划的要求,组织编制旅游发展规划。根据《旅游法》规定,政府是旅游发展规划组织编制的主体,因此政府编制的旅游规划在执行层面应具有连续性,不能因为人为因素随意变更,即便是修编,也要报批人大通过及备案。

《旅游法》第二十二条规定,各级人民政府应当组织对本级政府编制的旅游发展规划的执行情况进行评估,并向社会公布。据《旅游法》规定,政府要对旅游规划是否落地及执行情况进行考核、评估、公布,旅游规划重在落地,要坚决避免“旅游规划,墙上挂挂”的现象出现,地方人大要积极监督:一方面要重视乡村旅游规划前期编制的科学性,另一方面要重视乡村旅游后期实施的执行性。

(二)制定具有实质性约束力的人才培养政策,为乡村旅游可持续发展提供专业保障

地方政府组织短期培训、外出考察交流等方式对于乡村旅游人才培养会取得一定效果,但是效果不够显著,地方政府和乡村旅游产品供给方联合培养专业乡村旅游人才才是乡村旅游可持续发展人才保障的长久之计。因此,地方政府应和乡村旅游产品供给方要共同制定具有实质性约束力的乡村旅游专业人才培养政策。一方面,在乡村旅游人才政策中加入乡村旅游产品供给方进行投入的条款,包括人员培训资金投入和从业人员带薪培训投入,投入比重可以少,但是不能不投入,例如地方政府可以设计人才培养资金配套政策,而非简单直接现金补贴旅游产品供给方;另一方面,没有实质性考核就没有实质性约束力,乡村旅游人才政策要对人才培养结果有实质性的考核指标,例如联合培养的乡村景区导游必须要取得导游证才可以取得相应人才培养配套资金和执行相关配套政策。

(三)加大服务质量监管投入,构建具有外部约束和自我约束的服务质量维持和提升体系

旅游服务质量提升是乡村旅游高质量可持续发展的根本,地方政府应加大服务质量监管投入,协同乡村旅游供给者,共同构建具有外部约束和自我约束的服务质量维持和提升体系。

当前,乡村旅游产品供给方对人力资本投入认知的局限性在一定程度上制约服务质量提升,地方政府除了制定人才政策帮助提升乡村旅游从业人员技能和认知,强化服务质量监管是构建约束体系的必经之路,通过外部约束逐步形成自我约束机制,以提升乡村旅游服务质量。例如,陕西咸阳市礼泉县袁家村,在外部监管约束的配合下,自发形成村民公约,不售劣质商品,不搞恶性竞争,不搞价格欺诈,形成了自我约束体系,很好地提升乡村旅游服务质量,乡村旅游发展效益显著提升。

(四)创新乡村旅游产业结构优化政策,为乡村旅游供给侧改革设立约束性框架

地方政府应配合乡村旅游产品供给方创新乡村旅游产业结构优化政策,为乡村旅游供给侧改革设立约束性框架,通过项目审批、项目补贴、地方特色旅游品牌授予准入、项目融资差别化支持、市场影响推广等方式,对于差别化和特色化的乡村旅游产品供给给与支持,引导乡村旅游产品供给方优化乡村旅游产品供给,以消除乡村旅游产品供给同质化问题。

综上所述,乡村旅游不仅是乡村振兴战略的重要抓手,也是缩小城乡差距、实现共同富裕的重要路径之一,其重要战略意义不言而喻,可持续发展更是保障国家战略有效实施的关键。合作博弈视角下乡村旅游可持续发展策略主要有:一是通过强化《中华人民共和国旅游法》宣贯来保障乡村旅游发展规划的连续性、科学性、执行性,以保障乡村旅游项目开发可持续;二是制定具有实质性约束力的乡村旅游专业人才政策,以保障乡村旅游人才培养可持续;三是加大服务质量监管投入,构建具有外部约束和自我约束的服务质量维持和提升体系,以保障乡村旅游服务质量提升可持续;四是创新乡村旅游产业结构优化政策,为乡村旅游供给侧改革设立约束性框架,以保障乡村旅游产品供给的差异化和特色化。