多源流理论视域下“县中提升计划”政策动因分析

2023-07-25霍翠芳王洁

教学与管理(中学版) 2023年7期

霍翠芳王洁

摘要：“县中提升计划”政策制定过程包含多种要素。运用多源流分析理论，对“县中提升计划”政策的出台过程进行系统化分析。研究发现：县域普通高中发展深陷多重困境，新型城镇化与乡村振兴的可持续发展之需构成问题源流；政府部门对县中发展的高度重视、研究人员与专家学者等多方努力汇集成政策源流；党和国家领导人对县域普通高中的重点关注、提升县域普通高中教育质量的国民情绪组成政治源流。由政策共同体的不断努力，在关键节点处三大源流耦合，政策之窗得以開启，促使“县中提升计划”政策的出台。

关键词：县中提升计划多源流理论政策分析

引用格式：霍翠芳，王洁.多源流理论视域下“县中提升计划”政策动因分析[J].教学与管理，2023（19）：5-10.

普通高中是我国现代化教育体系不可或缺的一部分，对于个体成长发展具有重要意义。作为基础教育公共服务“枢纽”的高中教育，不仅关系到义务教育的知识扩展和能力延伸，还具有为高等教育输送人才的“育人功能”。县中兴，则县域教育兴；县中强，则全县民心安。据有关数据显示，我国普通高中数量达到1.42万所，而县域普通高中的数量就占到我国普通高中总数的一半[1]。因此，县域普通高中的发展对于乡村教育振兴的不断推进、基础教育系统的高质量构建、学生的有效培养具有必要价值。2021年12月，教育部等九部门印发《“十四五”县域普通高中发展提升行动计划》（以下简称《县中提升计划》），聚焦县中高质量发展存在的关键问题，为我国县中发展提供政策动能。本文通过公共政策领域中的多源流分析理论，分别从问题源流、政策源流以及政治源流三方面对“县中提升计划”政策进行全景式分析，有助于深化认识我国县中发展困境和内在需求，以期为新时代研究县域高中教育治理的发展提供启示。

一、多源流理论对“县中提升计划”政策阐释的适切性

“十四五”不仅是在党的领导下开启第二个百年征程的新起点，同时也是新时代教育发展的关键节点。在这一时期，我国教育步入高质量发展阶段，教育改革在发展过程中不仅面临外部环境的重大变化，同时也面临着宏观政策的深刻变化，教育系统需要基于多方面考虑，如在认识方面寻找差距，在工作方面寻找短板，在落实方面寻找问题，从而切实促进教育的高质量发展[2]。面对新时代，普通高中教育应更加体现公共性、普惠性以及普及性。在此过程中，县域普通高中教育需要不断提升自身地位，完善办学条件，获得良好的教育资源。党的十八大以来，我国通过对高中阶段教育普及攻坚计划的贯彻与实施，使县域普通高中在办学资源方面得到明显提升[3]。党的十九届五中全会明确指出，高中阶段教育的毛入学率到2025年要提高至92%以上。在这种理念下，“县中提升计划”主要解决的问题就是推动县域普通高中的办学水平进一步提高，不断加强对县域普通高中的扶持力度，从而切实提升县域普通高中的教育质量，从而为建设教育强国奠定基础。

多源流分析理论最早由约翰·Ｗ·金登在1984年提出，该理论是对垃圾桶模型的一种修正形式，是将处于模糊状态的政策制定过程作为其研究目标，基于政府与非政府这两种因素对政策设置的作用，并对政策企业家在政府内部与外部运用政策议程机会进行深入分析，把这些有关项目纳入到正式政策议程中[4]。依据对垃圾桶模型的完善，金登试图通过这一模型诠释，一些问题能够得到决策者的特别关注，而另外一部分问题却没有受到决策者重视。他发现完整的政策系统通常是由问题、政策、政治这三大源流构成。所谓问题源流，是指能够得到政府人员关注并有待解决的实际问题，具体指能够切实反映问题的焦点事件、对已有政策的反馈等；政策源流是指相关政策的主张及其解决问题的方案；政治源流指能够将社会问题推进政策议程中的某些政治活动或是相关的社会事件，具体是由国民情绪、政党意识形态等因素组成。三大源流通常彼此独立，并根据自身的运行路径与规则进行发展，当出现某一关键节点时，便汇合形成“政策之窗”，进而使问题被提上议程。换言之，当三大源流成熟并耦合，政策之窗被打开，才能推动某一政策的形成或变迁。

近年来，我国一些学者基于多源流理论的视角对反食品浪费立法、城市生活垃圾分类政策、教育扶贫政策等公共政策的制定与变迁进行分析，具有丰富的理论与实践价值。由此看来，该理论对“县中提升计划”政策分析在一定程度上具有现实的适切性，本文通过多源流理论框架对“县中提升计划”政策出台的制定过程加以分析，同时对政策议程的详细图景进行展示。

二、“县中提升计划”政策议程的多源流理论分析

“县中提升计划”政策是一项公共政策，这项政策的形成能够体现公共政策形成的一般规律。在多源流理论的视域下，“县中提升计划”政策的设置也对三大源流有所呈现，即问题源流成为“县中提升计划”政策议程的动力，政策源流成为“县中提升计划”政策议程的可能，政治源流成为“县中提升计划”政策议程的可行，三流耦合促进“县中提升计划”政策之窗开启。具体表现为因出现具体的问题，而被相关决策者进行有效的识别，从而进入议程、筛选所有的备选方案，进而在关键的节点开启“政策之窗”以形成新政策等流程。

1.问题源流：“县中提升计划”政策议程之动力

对问题的有效识别是一项政策议程向前推进的逻辑起点、动力之源，通常依靠具有普遍性、确定性以及重大意义的焦点事件或数据指标引起决策者的关注，基于重要反馈信息的强化，并在有关政策的助推下获得显著地位，从而成为有意义的政策问题。而县域普通高中发展陷入多重困境、新型城镇化与乡村振兴的可持续发展之需引起政府官员的关注，便成为“县中提升计划”政策的问题源流。

（1）县域普通高中发展深陷多重困境

首先，县域普通高中办学经费不足且数量短缺。县域普通高中是当地教育资源的重要汇集地，县中的教育质量能否得到提升对该县域的经济与文化发展都具有显著影响。但是，目前很多县域普通高中在办学经费的投入上存在明显不足，使县中的可持续发展受到严重制约。多数地区普通高中的办学经费来自本县，由于经济发展受限，并多以义务教育投入为主，使高中在办学经费上与实际需要存在较大差异。例如自2006年对农村义务教育经费保障机制进行改革后，使农村义务教育渐渐进入公共财政保障范围，相应的经费保障机制基本建立，而普通高中却缺乏生均拨款标准与相应的保障机制[5]。从县域普通高中的数量来看，难以满足本县初中毕业生接受普通高中教育的需求。根据教育部相关统计，2010年至2020年，我国城市范围内的普通高中数量增加1 920所，而县镇范围内的普通高中数量却减少1 092所。另外，有关数据显示，“十三五”期间，在普通高中建设资金方面，中央财政部的投入已累计达到391亿元，同时，各地对此项经费的投入也逐步提高，在这一时期全国范围内通过扩建或是新建普通高中数量大约为4 600所[6]，但县域普通高中在整体办学方面仍然处于落后状态。此外，普通高中教育在投入地区存在较大差异。例如，2020年，普通高中在全国范围内的教育总支出约为4 305.3亿元，对教育基础处于薄弱县的高中以及普通高中改造计划的教育投入大约74.4亿元，只占总投入的1.73%[7]。同年的数据显示，全国大约一千多所县域普通高中的校舍面积没有达到标准，校舍缺口面积将近900万平方米[8]。由此可见，国家对县域普通高中的教育投入有待提升。

其次，县域普通高中优秀生源“釜底抽薪”式地流失。在公共服务视角下，优秀生源属于公共资源，应基于公共利益最大化的需求进行分配。然而，随着城市化发展速度的加快，城乡二元结构更加凸显，多数乡镇被划入城区，使更多家长选择在城区购房，县中生源因此流失。受招生范围的影响，部分优秀生源由县中流向城区高中。有关调查发现，处于欠发达地区的县中很难留住中考前100名学生，特别是前50名的学生更难留住。例如，内蒙古的乌丹一中曾是全旗最好的高中，但从十年前开始，多次出现未能完成招生计划的情况。周边的普通中学也同样出现这种状况，如锦山中学的校长说，原本计划招生8个班，结果只招收到一半；重庆市某县教委负责人在采访中说到，县里中考前100名的学生大约70%进入城区高中学习，受高铁通车影响，“虹吸效应”明显增加。此外，相关课题组对江苏省县（区）普通高中调研发现，2014年大约有80名学生收到其他县区的录取通知书，2015年更是比前一年多10余人，2017年该县流失学生数量达到140余人，2018年与2019年分别流失优秀学生40、90余人[9]。此外，2020年某省刚脱贫的国家级贫困县中考前500名学生离开本县去外地就读高中[10]。多组数据显示，县域普通高中出现较为严重的生源危机。

最后，县域普通高中教育人才薄弱，师资老龄化严重。教育人才队伍是学校有效运行的核心要素，是推动教育持续向前发展的“第一资源”，是构建高质量教育体系的重要组成部分。由于县级财政能力不足，县中教师收入甚至低于乡村教师，使更多教师出现“人心思走”。有课题组在调研时发现，最近三年C校教师流失40多人，甚至出现集体流失现象[11]。重庆市一所县中的校长说到，几乎每年都有学校教师由于收入低而申请岗位调动。据统计，在全国范围内县域普通高中教师总体缺编人数已达到7.7万，将近3800所县域普通高中的师生比与国家标准不符。调查发现，影响县域普通高中充分平衡发展的重要因素之一就是教师配置质量与水平的下降。2015年，国家对城乡中小学统一实施教职工编制标准，即教师与学生比值为1∶12.5。2020年，农村与城市的高中专任教师分别为93.4万人与99.9万人，而师生比则分别为1∶13.5与1∶12.3[12]。由此看来，农村普通高中教师配置水平明显较低。有关课题组对湖南省高中教师队伍进行专项调研发现，从年龄结构上看，部分县中教师老龄化现象凸显且具有断层现象，例如湖南省辰溪县第一中学，近五年内50岁以上将要退休的教师达到50余人[13]。因此，教育人才的流失是制约县域普通高中高质量发展的关键因素。

（2）新型城镇化与乡村振兴的可持续发展之需

首先，新型城镇化对县域普通高中发展提出迫切需要。在城镇化的未来发展中，县域不仅是主战场，更是城镇化可持续发展的生长点。自改革开放以来，我国城市化速度显著提升，已有数据显示，2000年我国城市化水平比1978年提升18.3%，预计在2050年前将要提升至70%以上。另外，据有关部门统计，目前农村返乡创业人数大约780万人，而农民则占比80%[14]。《中华人民共和国国民经济和社会发展第十四个五年规划和2035年远景目标纲要》明确指出，要深入推进以人为核心的新型城镇化战略。这就意味着将人转变为参照对象，需提前做好公共服务与基础设施谋划与布局。县域普通高中高质量发展是县域公共服务的重要表现，县中不仅可以为县城极速增长的学生提供良好就读环境，同时也可为新型劳动力的培养提供坚实基础。所以，县域普通高中是新型城镇化战略可持续发展的迫切需要。

其次，乡村振兴对县域普通高中发展提出现实需要。县中发展不仅与经济社会的向前推进具有密切联系，还对本县域在人力、资本等多要素的汇集具有正面意义。2020年我国劳动年龄人口的平均受教育年限约为11年，新增劳动力约为14年，意味着新增劳动力的受教育学段已进入高中阶段，而到2025年要实现平均受教育年限达到11.3年，即要达到高二的受教育水平[15]。已有研究表明，劳动力质量提升的最重要阶段就是高中教育。高质量的县中教育能为当地经济与社会的发展提供人力资本保障。基于乡村振兴的视野来理解县域普通高中的优质发展，可以发现高品质的县中教育对于乡村振兴具有重要价值。乡村社会的可持续发展要求加强对县域普通高中的重视，因为县中不仅有助于推动地方产业的复苏，还有助于青少年接受教育后在对优秀乡村文化传承、乡村农业科技发展等不同领域为乡村振兴贡献力量。因此，县中的高品质发展是乡村振兴的一个现实诉求。

2.政策源流：“县中提升计划”政策议程之可能

政策共同体通常由一些具有相关专业的人员构成，具体指学者、研究人員、政府官员、人大代表等。政策共同体在议程设置中将自己的观点想法表达出来，并尽可能使自己的政策建议被决策者与公众接受，最终由建议目录汇集为具有可操作性的政策方案。可见，正是基于政策共同体的态度与行为构成县中提升计划的政策源流。

（1）政府部门对县中发展高度重视

作为政策议程首要创始者的政府部门对政策议程通常具有决定性作用，使政策建议能够很快转变成决策方案。回顾近年来普通高中教育政策的发展脉络，已由重视普通高中规模与数量的不断提升（即“有学上”的问题）转变为重视普通高中的“育人性”落实（即“上好学”的问题）。因此，缩小城乡、区域间普通高中的发展差距成为普通高中在新时代发展的重要关注点。近几年国家制定了相关教育政策以促进县域普通高中发展，如2016年《教育脱贫攻坚“十三五”规划》明确指出，要积极推动普通高中教育的发展，实施教育基础薄弱县普通高中建设项目，对贫困县普通高中办学条件的改善给予优先支持。在2017年教育部等四部门印发的《高中阶段教育普及攻坚计划（2017-2020年）》（以下简称《攻坚计划》）中，针对县域普通高中改造与扩建、教育基础薄弱县普通高中的扩大实施建设项目，以及对教师统筹调配力度等方面做了相关的规定。2019年中共中央、国务院印发的《中国教育现代化2035》提到，要对高中阶段教育的战略目标进行全面推进。为此，各级政府对普及攻坚计划加大了实施程度，使县域普通高中在办学资源与发展建设方面得到更多关注。进入“十四五”后，县中高质量发展更加得到政府部门的重视，如在2021年3月的《政府工作报告》中，重点提到要加强县域高中建设，同年11月国务院对《“十四五”公共服务规划》批复后，明确指出要对县域普通高中发展提升计划进行研制。由此看来，政府部门对县中的发展高度重视，为政策的制定奠定了深厚基础。

（2）研究人员与专家学者等多方努力

县域普通高中的发展与我国教育公平有效保障、经济社会的向前发展、教育发展战略的总体布局息息相关[16]。近年来，许多县域普通高中出现优秀生源、教师流向经济发达的主城区，县中教育质量水平严重下滑，以至于多地出现“县中塌陷”问题，由此引发了国内专家、学者的广泛关注。专家学者主要从以下三方面对县中发展进行论述。其一，对我国县域普通高中的困境进行阐释。学者张志勇从宏观的角度出发，指出县中发展深受经济发展水平、城镇化进程、教育公共政策、教育资源等多方面的影响。学者林小英、杨蕊辰等人基于P县高级中学的调研发现，县政府“自身利益”和基础教育所具备的公共价值的相容性存在出入，现有的政府行政架构使教育投入与资源配置权处于不平衡，地区间存在激烈的生源竞争，因而使县中教育陷入困局[17]。其二，对于县域普通高中发展进行历史梳理并提出可行建议。学者雷望红通过分析县域普通高中发展的历史脉络，指出县中发展的两大争论，即县中模式、县中发展不均衡，同时提到其发展的结构包括师生结构与制度结构，并基于此而提出要加强县中师生结构的保护，充分认识县中制度的优点，改变已有结构的制约，充分利用时间的建议[18]。其三，对于县域普通高中的建设发展路径寻求探索。学者郑祥东从教师发展、课程及课堂建设三方面提出要依据人本理念引领县中的特色发展[19]。综上所述，在推动县中高质量发展的过程中，我国专家学者通过不同角度对县中现状进行深入探析，提出相应的政策性建议。

3.政治源流：“县中提升计划”政策议程之可行

政治源流不仅在政策议程的开始起到主导作用，同时在制定议程的过程中也发挥着不可替代的作用，具体指对问题解决产生影响的各种政治因素，主要包括执政党所具备的执政理念、国民情绪以及一些政治团体形成的相关竞争。制度理论指出，在国家与社会的发展中政府起着不可忽视的重要作用，在制度的供给层面，无论是对于控制制度变革的那些人的利益，还是在政治的决策中都有重要体现[20]。根据我国的具体国情，将党和国家领导人对县域普通高中的重点关注以及提升县域普通高中教育质量的国民情绪作为“县中提升计划”议程探析的政治源流，为县中发展问题解决提供政治氛围与政治势能。

（1）党和国家领导人对县域普通高中的高度关注

自改革开放以来，我国的教育事业蓬勃发展，党对高中教育高度重视，特别是党的十八大以来，在以习近平总书记为核心的党中央领导下，普通高中教育将培养承担民族复兴的时代新人作为一项重要任务。习近平总书记在党的十九大报告中指出：“推动城乡义务教育一体化发展，普及高中阶段教育，努力让每个孩子都能享有公平而有质量的教育。”领导人的讲话不仅深刻展现出党强烈的人文关怀，还折射出浓厚的人本主义精神。由此可见，在县域整体发展过程中，对于县域普通高中的振兴是不能忽视的，这也进一步体现出县域普通高中教育的振兴事关经济社会的高质量发展，是推动社会、教育公平的重要事情，是对未来教育进行规划的一项前瞻性的举措。未来的普通高中将真正走向可持续发展之路，具备良性办学生态环境，植根于当地文化，形成含有本县域特点的县域普通高中育人模式，而对县域普通高中的教师来说，与学生、家长一同形成和谐共处、互相信任的良好风气。

（2）提升县域普通高中教育质量的国民情绪

在金登看来，可以将国民情绪称为一个国家的气候，具体指在某一时期内大量民众在思想方面形成的某些倾向或是对某种利益诉求的普遍认可。政策决策者根据国民情绪的表现，可以有效推进项目走向政策议程的设置，并提高其在议程设置中的地位。因此，在议行合一的政策决策中，国民情绪作为最为活跃的一种要素在政治源流中起着举足轻重的作用。近年来，县域普通高中的发展成为社会关注的焦点，国民对此也有较为强烈的反应。首先，县域普通高中学校的教师迫切希望得到政府与社会的支持和关注，并期望尽快改善其生存发展状况。其次，由于县中教育质量不高、教育资源水平有限，本县域家长迫切追求县域外优质高中资源。随着社会阶层上升渠道逐渐变小，县域内的家长希望孩子不再重复自己的人生道路，便用尽一切办法为孩子提供高品质的教育资源。根据理性选择理论，个体对于教育的选择其实是通过理性计算获得的一个结果，是依据个体以及家庭现在的环境、教育收支计算、教育机会能达到最大成功率后得到的最大化利益的选择[21]。因此，家长受需求驱动的影响形成对县域外重点中学的主观追求。

4.三流耦合：“县中提升计划”政策之窗开启

政策之窗是指某些政策建议得到正视的一个重要机会，也是获得问题解决的高效办法。金登指出，在政策开启之前，通常需要一个重要的触发机制，某些重要问题才能得到政府官员的注意，进而走入政策决策者的视野中。其一，政策企业家为县中发展持续助力。对县域普通高中发展不断关注的政策企业家运用各种方式向决策者提供解决方案，以提高他人对该问题的重视。对于县域普通高中的发展问题，民进中央在2021年的两会提交《关于振兴县域普通高中的提案》；全国政协委员孙惠玲等人建议实施“县中教育振兴五年计划”，并从六大方面，即教师振兴、教育质量、办学条件、严禁跨招、经费分担、扩大重点高中就读机会分别进行具体解释。锡山高中校长唐江澎多次針对“县中塌陷”现象提出有关建议，并主张由国家相关部门开展“乱招生”的专项整治，对招生问题突显的地方进行教育生态治理问责[22]。其二，溢出效应明显。溢出效应在政策领域中是指某一政策的出台带动了其他有关政策的发展。“县中提升计划”政策得以推动一方面得益于《教育脱贫攻坚“十三五”规划》《攻坚计划》等文件；另一方面，国家有关部门通过多种方式对县域普通高中现状进行调查，了解县中发展的多重困境。其三，政策决策者通过多方面进行利弊权衡。三大源流的汇集能够促使某问题得到政策决策者的高度重视。政策制定者结合实际情况综合考量多种因素，并为政策制定提供良好的时机，最终促使政策之窗开启，颁布“县中提升计划”政策。

三、多源流理论视域下“县中提升计划”的实施建议

本文运用多源流分析理论，对“县中提升计划”政策议程设置的内在规律进行系统展示，并结合我国当下国情，清楚地将问题、政治、政策三大源流的耦合机制予以呈现，最后顺利完成政策之窗的开启（见图1）。通过多源流理论理解“县中提升计划”政策设置过程，不仅展示了政策出台过程受到多方因素的影响，同时解释了问题能够被推入政策议程的原因。因此，只有充分认识问题，并理清问题出现的原因及产生的影响，进而针对问题提出合适的优化路径，才能更好地为建设高质量县域普通高中开创未来，并促进县中教育高效地发展。

1.抓住问题源流，着力解决县中发展的关键问题

其一，健全县域高中教育经费投入机制。我国教育治理面临的一个重要问题是怎样有效减小城乡、校际的教育质量以及教育投入的差距，从而更好地保障教育公平[23]。依据相关政策与扶持措施，加强对县域普通高中的经费投入，从而缓解发展中的困境，与此同时结合经费的投入状况，增强对教育资源的优化配置，以促进教育资源能够得到合理运用。其二，优化县中招生机制，加强师资队伍建设。规范的招生机制有助于确保优秀生源不外流。要合理分配各类高中的招生指标，科学编制县域普通高中的招生计划，加强招生管理与监督，从而形成合理的县中招生机制。设立县域普通高中优秀教师岗位，对教师实行聘用制度，以减少在聘期间人员流动；加强县中教师培训，同时可以让大城市的高中教师来县中支教，以促进教师间的交流，从而带动县中教师的专业水平提高。

2.助力政策源流，广泛采纳关注县中发展的政策建议

当前关注县域普通高中发展的政策共同体中主要有县域政府、县中校长、专家学者、人大代表等社会主体。依据我国分级管理的特征，有关部门在进行政策制定时须多方权衡利弊，充分考虑其可行性以及在当地实施时的可接受性。有关部门须及时发现并关注县域普通高中面临的困局。例如，政府部门应当建立相关平台，向县中师生等人员发放问卷，通过这种途径可以充分获得相关利益主体的诉求。另外，须吸引合专家团队的参与。不同领域的专家学者基于不同角度对于县中发展问题、政策等多方面进行交流并及时联系有关课题，从而获得针对问题所提出的解决对策。尽管不是所有问题及对策建议都能被纳入政策议程，但也可以向政策制定者反馈当前县中存在的问题，为完善县中发展提供推动力。

3.结合政治源流，充分理清县中发展的国民情绪

国民情绪是县中家长及学校对县域普通高中发展问题的集中反映，在政策制定中具有重要意义。国民情绪可以促进民众对政策的认知，同时可以充分体现政策制定中的民主性。政策制定者要充分掌握群众的心声，更要鼓励民众提出自己的想法，及时关注网络平台。所以，在政策议程中，要结合政治源流，增加民意表达途径。有关部门可以适度放松对媒体的管制，更多地给予民众话语权；把握网络舆论导向，及时辨别网络舆论信息；对于网络环境要及时监管，为民众提供良好的网络环境。

总之，“县中提升计划”的实施应结合多方之力，需要政府、社会、家庭以及学校全方位的支持。唯其如此，并相互合作，才能共同促进县域普通高中形成良好的教育生态，从而为学生提供优质的教育，以促进学生的高质量发展。

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