陈旺业

摘要：2020年新冠疫情发生以来，疫情对财政保障能力产生了较大影响，财政收支矛盾日益凸显。区级政府虽然与县级政府在行政级别上相同，但受到市对区财政体制影响，区级财政较县级财政压力更大，财政保障能力提升更有其紧迫性与必要性。浙江省J市A区在疫情发生后工业生产、外贸销售、房地产等行业发展均受到一定程度影响，财政收入增幅在疫情发生后下降较为明显，土地市场的热度也有所下降，政府性基金收入同样出现了一定程度的起伏，收支压力进一步凸显。对该区在疫情发生前后年度的财政收支情况进行分析后，发现存在财政收入后劲较弱、土地出让热度不高、支出需求不断增大、债务不断增长等问题。文章在分析上述问题的原因后，提出区级政府要从增加收入、压减支出、优化政策、提高绩效、国企转型等方面入手，提升区级政府的财政保障能力。

关键词：疫情；区级财政；保障能力；提升路径

我国区级行政区域受制于地理、人才、资源等因素影响，经济规模较小、发展质量较差。同时，与县级政府相比，区级政府又会受到设区市财政体制影响，因而缺乏稳定可持续财源，在新冠疫情影响下，所受的冲击更大。为积极应对疫情影响、稳定经济运行，本文对浙江省J市A区的现状及存在问题入手，分析其成因，并针对性地提出提升路径。通过对J市A区情况的分析，为基层区级政府进一步提升财政保障能力，有效应对财政收支不利提供理论支撑和实践依据。

一、A区现状概述及财政保障能力存在的问题

（一）A区现状概述

1. A区基本情况

A区位于浙江省北部，位于长三角都市圈，东邻上海，西靠杭州，南濒杭州湾，北接苏州，区位优势显著。A区属平原地区，具有地势低平、人工地貌多、河湖密布的特征。A区辖区主要为农村，是J市的农业强区，下辖5个镇、2个街道，乡镇面积合计467.65平方千米，占全区面积的93.4%，街道面积合计33.2平方千米，占全区面积的6.6%。

2. A区财政保障能力现状

J市市本级社保资金由市级财政统筹管理，A区财政资金来源主要由一般公共预算收入和政府性基金收入构成，国有资本经营预算收入很少。A区财政体量相对J市其他区县较小，以2021年为例，财政总收入64.35亿元，一般公共预算收入29.05亿元，两项指标均在J市下属区县中处于末位。从表1可以看出，2017～2021年，A区一般公共预算收入总量虽呈逐年增长趋势，但是增幅受疫情影响在2020年出现下滑。

（二）A区财政保障中存在的问题

1. 财政收入后劲不足

一般公共预算收入是地方财政收入的基础，是地方经济发展和财政保障能力的重要保证，一般公共预算中税收收入是财政收入的主要来源，也是可用财力的重要支撑。税收收入占一般公共预算收入的比重，能够直接体现地方财政收入的质量。从表2可以看出，受疫情影响A区2020年、2021年的税收收入增幅较以前年度下降明显，同时A区税收收入占一般公共预算收入比重逐年递减，由2017年的88.4%降低至2021年的85.7%，而非税收入占比则逐年递增，非税收入成为财政收入增长的主要拉动因素，财政收入后劲不足，收入质量下降明显。

同时，A区财政作为半级财政，受设区市的财政体制影响所分得的可用财力更小。从表3可以看出，近年来A区体制分成后可用财力逐步减少，疫情以后体制上解部分进一步加大，可用财力占一般公共预算收入比重从2019年的94.8%下降至2021年的72.8%，当前一般公共预算可用财力仅够支持机关日常保工资、保运转、保基本民生开支，社会发展所需要的资金难以在一般公共预算中保障。

2. 刚性支出需求不减

在财政支出方面，A区财政支出呈现刚性增长。2021年，A区加大力度落实教育、就业、社保等民生保障政策，全年民生类投入32.56亿元，较上年增加2.30亿元，安排常态化落实疫情防控资金5880万元。从表4可以看出，A区2017-2021年一般公共预算支出不断增长，在2019年增幅有所回落，但疫情后又大幅度增长。

3. 地方债务不断增长

政府债券资金的使用，在一定程度上满足了经济社会发展需要，适度举债对弥补政府财力不足具有一定的必然性和合理性。与此同时，地方政府债务也是一把“双刃剑”，适当程度发行债券，可以对经济发展起到积极作用。反之若没有限制地发行新增债券，并没有强有力的监管措施将可能引发严重的财政风险。从表5可以看出，A区地方政府性债务余额仅在2018年有所回落，而后逐年不断增长。

二、A区财政保障能力不足的原因分析

（一）产业发展存在短板

A区主要的税收来自第二产业，在第二产业中占据主导的产业为服装生产和新能源，两大产业所产生的税收较多，其他行业与其相差较多。2020年以来，受新冠肺炎疫情和中美贸易摩擦影响，企业生产、出口、销售等方面均受到一定的打击，经济发展原动力不足，财政税收受到严重影响。A区的第三产业发展较为缓慢，且在第三产业中以房地产业为主导，房地产业税收占比达到第三产业税收的50.2%。在房地产行业热度出现下降后，A区的第三产业税收出现断崖式下跌。

（二）财权与事权不匹配

J市A区地处J市的城市边缘，辖区内乡镇区域较多，中心城市区域较少，城市化程度较低。J市因城市发展需要，在对其市辖区设定体制上解金额时，未考虑资金承担与实际城市基础设施的惠及情况的关联性，导致A区承担了大量J市其他市辖区的城市建设资金。同时，在对于公交亏损、高速公路亏损等全市层面的事项进行补助的分摊时，也未考虑A区实际的公交线路、高速流量等数据均不及J市其他市辖区，导致A区承担了其他市轄区的相关费用。

（三）刚性支出日益增多

疫情发生以来，为有效减轻疫情对人民生活的影响和对企业生产经营的冲击，A区积极出台复工复产、企业纾困、促进消费等一系列财政扶持政策，发挥财政资金引导作用。随着各类疫情期间优惠政策的落地，社保资金池缺口补助、公交公司亏损弥补等新增支出需求也随之增大。同时，基本公共卫生经费、义务教育经费保障、困难群众生活保障等民生支出的持续提标扩面，交通枢纽、水利设施、安保设备等城市建设发展资金的大量投入，使A区财政运行压力巨大。

（四）资金绩效亟待提高

A区项目资金绩效普遍不高。预算单位存在追求预算最大化的思维，而项目实际执行能力较弱，甚至部分项目申请后，全年未执行。上级补助资金同样也没能较好的进行使用，资金结转问题愈发严重。同时，项目支出还具有多、小、散的特点，工作经费类项目多、金额小。撒胡椒面现象普遍，导致财政资金较难有效支持重点工作。2021年，A区区级部门年初预算安排项目资金19.9亿元，项目数量多达911项，平均每个项目219万元。

三、提升区级财政保障能力的对策建议

（一）全面提升经济基础

1. 科学扶持现有企业

面对经济下行和结构性减税等不利影响，要认真贯彻积极财政政策，落实高质量发展的要求，大力引育优质项目。通过分析对比企业对地方财源的贡献，加大对重点税源企业在资源要素的服务、保障方面进一步加强，精准施策，大力引导要素占用少、亩均效益好的企业做优做强。同时，发挥财政引导作用，对企业科技创新进行补助，引导企业加快科技创新。激发企业发展活力，培植一批可持续发展的优质后续产业以涵养财源，培育出新的经济增长点，推动经济高质量发展，壮大地方财政实力。同时，因地制宜加快发展智慧农业，发挥出农业强区的优势。支持有条件的乡村加强基础设施、公共服务、人居环境水平的提高，探索推进农村经济社会全面发展的新模式、新业态、新路径，创建集循环农业、创意农业、农事体验于一体的田园综合体。

2. 大力优化营商环境。

严格把控招商关口，招引好的、强的、留得住的优质型企业，将增加财政收入作为项目评判的重要标准之一。对于引进的企业进行适度的补助，不断出台针对发展势头良好的产业发展的优惠政策，不断发展和壮大优势重点产业。建立招商选资后评价机制，跟踪引进项目的招商条款履约到位情况，确保招商优势转化为财源优势。同时，积极做好企业服务工作。围绕税源培育做好企业服务工作，适时联合税务等部门开展企业走访调研，了解企业运转中的难点、痛点，帮助企业解决实际问题，引导企业做大做强。

3. 加强税收管理

进一步完善多部门联动的护税协税机制，加强重点税源管控，对重点企业和项目实施动态监控，提前预判形势变化，有序组织收入。强化各主体护税协税工作，对外来建筑企业、企业腾退等薄弱环节加强管理，摸清辖区内企业情况，保证企业股改上市、资产转让、房地产项目清算、法院破产重组等一次性税源上缴，发挥基层护税协税作用，确保税款足额收缴。同时，落实国家减税降费政策，减轻企业负担，助推企业发展，培育优质税源。大力支持实体经济发展，用当前的“减”换未来的“增”，涵养税源，做大财政蛋糕，提升可用财力。

（二）理顺财权事权关系

1. 合理划分政府事权

按照政府行政事项的受益对象和受益覆盖范围，将受益对象进行分割，根据受益的范围，以“谁受益，谁承担”的原则，对地方政府的事权进行科学划分。同时，以政府简政放权改革为契机，完成对政府职能的有效转变，以制度的形式保障社会运行规范有序，改变政府大包大揽的局面，以加强公共管理、完善公共服务为主要职能，将工作重点确立为政策引导、社会管理、法制监督等方面。将财政资金优先保障于“六稳”“六保”等工作，部门事业发展所需其他资金，要区分轻重缓急，根据剩余财力状况，再統筹安排。坚持有所为、有所不为，划分公共财政运行边界，找准财政杠杆发力点，更好发挥财政资金“四两拨千斤”的作用。

2. 科学确定政府财权

按照“权责相适应”原则，进一步扩大区级政府的财权。完善市区税收分成体制。以区级政府的事权为基础，调整部分对区级政府有重大影响的地方税的分成，如房产税、土地增值税、契税等。部分由区级政府主要征管的税种，将其征收管理权全部下放。进一步加大对区级财政的转移支付力度。上级政府要积极优化基层政府的配置与可利用资源，以此带动基层协调发展，实现不同地区的共同富裕。

（三）强化财政预算管理

1. 坚持贯彻过紧日子要求

牢固树立过紧日子思想，坚决压减低效、无效和非急需、非刚性支出，统筹资金用于保重点、办大事。强化预算管理，按照量力而行和讲求绩效的原则，合理安排符合规定的各项支出，避免资金闲置和沉淀浪费，杜绝无预算安排支出。严控一般性支出，强化“三公经费”管理，坚决取消无实质内容的因公出国、公务接待等活动。对于“三保”支出，预算安排兜住底线、不留缺口。坚持在发展中保障和改善民生，着力解决人民群众所需所急所盼事项，真正把钱花在刀刃上。同时，加强财政存量资金的盘活进度，将部门结转结余资金纳入部门预算管理，避免结转结余资金长期留存在部门和单位。盘活、整合各类存量资金，化“零”为“整”，避免资金“沉睡”，为重点工作的推进提供财力保障。

2. 树立可持续性发展思路

一是根据“量入为出，量力而行”的理财思路与税务、财政、发改等部门协同配合，科学分析当前的经济形势、财力情况、收支现状等，树立底线思维。在出台各类政策时，充分考虑财政的承受能力，按照事项的轻重缓急合理安排各项支出。二是梳理现有各类专项资金补助政策，对其中与党委政府的工作重心相一致的予以加强，对其他非重点支持内容，予以调整或取消，健全专项资金审核、执行、核算及内部稽查制度，确保财政专项资金安全、合理使用。三是完善基本支出定额体系。科学划分部门单位的标准档位，根据部门单位所承担职能不同，设置不同公用经费定额标准。综合考虑部门办公场所实际情况、办公场所内人员集中程度以及公用经费使用情况，出台物业费管理办法，科学保障单位所需的物业管理费。

3. 提升财政数字化水平

一是充分将信息技术运用于现代化财政管理，打造财政一体化平台，通过信息化手段完善财政业务流程，强化数据分析利用，提高工作效率，加快各项重点工作的推进。二是建立财政项目库系统，按照党委政府的重大工作要求，安排预算项目，纳入项目库，完善项目储备。对财政项目进行规范化、程序化管理，提前做好项目审批，按照项目的轻重缓急提前进行规划，加快项目的落地、推进。

（四）全面实施预算绩效管理

按照全面实施绩效管理的要求，建立重大项目和重点政策的绩效评价机制。强化绩效目标管理，重视绩效评价结果应用，并将其作为安排预算项目的重要考量因素。坚持“花钱有绩效、浪费必问责”的原则，建立健全以集中财力办大事为导向的财政政策管理机制，将有限的财力用在“刀刃”上，发挥出最大效益。

同时，还要建立以绩效为导向的项目定期评估调整机制。设置项目的评价标准，建立项目支出绩效评价体系。在项目执行的全过程，财政部门对该项目的预算投入是否达到预期目的，开展项目的绩效评价。针对不同项目设计项目的经济效益、社会效益和生态效益指标，结合行业规范、经验和历史数据等形式，合理确定每种类型的项目在进行量化时的评价标准，将评价结果作为项目存续、调整、整合的重要参考，不断优化资金投入方向和结构，提高资金使用效率。

四、结语

综上所述，新冠疫情对地方财政产生较大的冲击，同时受市级财政体制影响，会给区级财政保障能力带来更多的挑战。为提高區级财政保障能力，应当全面提升经济基础，优化产业结构。加强与上级部门的沟通协作，科学划分本级政府财权与事权的关系。加强对财政支出的控制，强化支出预算管理，全面实施预算绩效管理。

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（作者单位：浙江省嘉兴市秀洲区审计局）