浙江省财政厅农业处课题组

摘要：本文分析了乡村振兴多元化投入的必要性，介绍了浙江省在乡村振兴多元化投入方面的具体实践，并针对乡村振兴多元化投入面临的一些问题，提出了充分发挥财政投入“主渠道”职能、不断强化财政资金的撬动作用、多措并举推动社会资本加大投入、加强乡村振兴投入基础保障四条健全乡村振兴多元化投入机制的路径。

关键词：乡村振兴 多元化投入机制 农业保险 社会资本

习近平总书记强调：民族要振兴，乡村必振兴。乡村振兴是新时代“三农”工作的总抓手，是国家发展重大战略之一，必须加大真金白银的投入。《中共中央国务院关于全面推进乡村振兴加快农业农村现代化的意见》明确提出：“要发挥财政投入引领作用，撬动金融资本、社会力量参与，重点支持乡村产业发展”。党的十九大以来，浙江全省各级财政部门坚持把农业农村作为财政优先保障领域，确保投入力度和乡村振兴目标任务相适应。

近年来，随着国内国际经济形势的变化，财政部门面临经济性减收、疫情性减收、政策性减收“三叠加”以及防疫性增支、政策性增支、保障性增支“三碰头”的双重压力，工作难度明显加大。在财政紧平衡背景下，探索谋划乡村振兴多元化投入机制，破解“钱从哪里来”难题，提出新形势下乡村振兴投融资新路径、新举措的意义重大。本课题在广泛调研的基础上，对浙江省乡村振兴多元化投入机制建设的现状、特点及问题进行了深入剖析，并提出了健全乡村振兴多元化投入机制的意见建议，助力全面推进乡村振兴战略实施。

一、乡村振兴多元化投入的必要性分析

（一）乡村振兴多元化投入机制的定义

有效的多元化投入机制是推进乡村振兴的源头活水。乡村振兴多元化投入机制是指在实施乡村振兴战略过程中，充分发挥财政资金的引导撬动作用，加快形成财政优先保障、金融重点倾斜、社会资本积极参与的多元化投入格局。乡村振兴投入主要包括以下方面：一是财政资金投入。目前仍是乡村振兴的主要资金来源，主要由财政预算安排，也包括政府性基金预算安排的财政性资金，还有政府专项债投入。新的预算法实施以来，国家加大了地方政府债的发行，尤其是专项债的发行，并明确专项债可用于支持农业农村重点领域，用专项债推动乡村振兴将成为乡村振兴多元化投入的常态。二是金融资本投入。按照乡村振兴的要求，各级政府通过健全乡村金融服务体系、完善农村金融服务政策、优化农村金融服务和产品供给等举措，推动银行、担保、抵押、保险等机构各司其职、合作互补，形成多模式、多形式、多维度的乡村金融投入体系。三是社会资本投入。随着国家对三农问题的重视，各类惠农政策累积叠加，农业农村经营效益日益提升，吸引越来越多社会资本进入农业农村领域。部分地区通过吸引乡贤投资，发挥乡贤在乡村振兴中的影响力，使乡贤成为推动乡村振兴不可或缺的力量。

（二）健全乡村振兴多元化投入机制的必要性

1.推动农业农村共同富裕的必然需要。促进共同富裕，最艰巨最繁重的任务仍然在农村。当前，“三农”工作重心发生历史性转移，从全面打赢脱贫攻坚战转向全面推进乡村振兴。全面实施乡村振兴战略，推动农业农村共同富裕对于解决发展不平衡、不充分问题，缩小城乡、区域、收入“三大差距”具有重要的现实意义。要实现这些目标，必须加快建立健全乡村振兴多元化投入机制，为助力高水平实现乡村振兴提供更加精准有效的政策和资金保障。

2.促进城乡融合发展的现实需要。习近平总书记强调，“要把乡村振兴战略这篇大文章做好，必须走城乡融合发展之路”。乡村振兴和城乡融合发展是互促互进的，乡村振兴需要城乡资源、要素的流动互通，城乡融合发展也需要乡村振兴的支持。健全乡村振兴多元化投入机制能够在吸收社会资本、金融资本等参与乡村的发展和建设过程中，促进城乡要素流动方式、城乡空间布局、公共产品配置格局等的转变，同时重塑城乡融合关系，实现城乡发展要素、产业、市场及人力资源等的新型融合。

3.集中财力办大事的迫切需要。乡村振兴点多、线长、面广，需要公共财政更大力度向“三农”倾斜。但当前财政运行处于紧平衡状态，仅靠财政预算投入远远不能满足乡村振兴的资金需求。因此，必须进一步健全完善以财政投入为主体的多元化投入机制，一方面不断深入涉农资金统筹整合，避免资金使用“碎片化”，充分发挥财政资金的整体效益，实现“集中财力办大事”，另一方面要千方百计拓宽资金筹措渠道，既为乡村振兴集聚更多资源能量，又有效落实积极财政政策提质增效的要求。

二、浙江省乡村振兴多元化投入的具体实践

浙江省各级财政部门围绕努力实现农业农村现代化先行省的目标定位，坚持集中财力办大事和财为政服务理念，始终把“三农”工作作为财政保障重点，建立健全财政支农投入稳定增长机制，不断优化财政资金投入结构，积极调动市场和社会资本多方力量，为全面实施乡村振兴战略注入了源源不断的资金活水。

（一）建立健全财政支农投入稳定增长机制

1.保持一般公共预算农林水支出稳定增长。近年来，省财政持续把农业农村作为一般公共预算优先保障领域，加强涉农资金统筹整合，完善财政支农资金分配机制，省级预算内投资进一步向农业农村倾斜，确保农业农村投入只增不减。 2017年以来一般公共预算农林水支出稳定增长，从2017年的696.69亿元增加到2021年的795.27亿元。

2.加大政府债券投入力度。通过发行一般债券和专项债券，用于支持乡村基础设施提升、乡村环境综合整治和乡村特色产业等乡村振兴重点领域。浙江省2017—2021年新增地方政府债券用于农林水支出的数额和所占年新增政府债券总额均呈现上升趋势，2020年支出增速高达351%，政府专项债投资农业农村领域规模迅速扩大。

（二）财金协同带动金融信贷资本投入乡村振兴

1.加大涉农贷款支持力度。金融资本是乡村振兴发展资金的重要来源，也是推进乡村振兴的源头活水。为支持乡村振兴战略，中国银保监会办公厅《关于2021年银行业保险业高质量服务乡村振兴的通知》明确提出，優化“三农”服务体系和机制，探索金融服务乡村振兴的有效途径，鼓励21家银行给予普惠型涉农贷款定价优惠，为农业经营主体发放普惠型贷款，缓解其融资难、融资贵问题，推进金融支农，“三农”信贷投放力度持续加大。截至2021年末，全省涉农贷款余额5.48万亿元，农户贷款余额2.19万亿元，同比分别增长16.9%和18.2%，均高于全省各项贷款增速。

2.强化农业信贷担保体系。为解决农业融资难、融资贵问题，浙江省强化财金协同，推进农业信贷担保支持乡村振兴。2016年组建浙江省农业融资担保有限公司，建立以数字担保为核心，政银担合作，省市县协同的政策性农业信贷担保体系，为农业经营主体提供低费率担保，有效缓解金融资本投入“三农”的后顾之忧。经过多年发展，全省农担体系不断健全、规模不断壮大。浙江省农业融资担保余额和担保项目快速增长，农业融资担保余额从2017年的4.26亿元增长至2021年的82.36亿元，农业融资担保全年在保项目也从2017年的962个发展至2021年的25300个，融资项目综合融资成本年化6.34%，平均担保费率0.66%，远低于担保行业2%的平均费率水平，业务覆盖的农业经营主体越来越多，融资成本越来越低。

3.完善政策性农业保险机制。2018—2021年，省级财政分别安排政策性农业保险补贴2亿元、2.2亿元、2.3亿元、2.7亿元，呈逐年增长趋势，其中对水稻、小麦等涉及国计民生的保险产品保费予以倾斜支持，补贴比例达90%以上，并允许农户可以根据需要选择不同的保障水平。落实政策性渔业互助保险，2021年省财政安排政策性渔业互助保险补贴资金3170.42万元，互助保费规模达6.82亿元，惠及渔民近12万人、船只1.2万余艘。

（三）引导社会资本加大乡村振兴投入

1.强化市场作用，通过政府产业基金引导社会资本投入农业农村。2015年，省财政出资50亿元设立省农业发展投资基金。2019年，在省农业发展投资基金基础上整合设立总规模为100亿元的省乡村振兴投资基金，以推进实施乡村振兴战略为核心，支持和引导社会资本、金融资本投入乡村振兴事业，以点带面促进全省“三农”高质量发展。2021年，进一步调整完善政府产业基金管理，整合省乡村振兴投资基金等组建省产业基金统一运作，继续支持推进乡村振兴各项事业发展。

2.制订政策指引，引导社会资本投入乡村振兴。随着浙江省经济社会的发展和美丽乡村建设以后农村环境的改善，农村成了社会资本投资的新兴领域。社会资本投入乡村振兴概括起来主要有两种方式：一是投资乡村旅游。随着乡村环境的改善，乡村旅游成为社会资本投资的热点。如珀莱雅化妆品股份有限公司以乡贤回归投资乡村旅游的方式，在乐清市大荆镇下山头村投资集田园休闲、亲子游乐、农耕研学、主题民宿为一体的田园综合体项目，引进总投资达22亿元，彻底改变了下山头村的面貌，把一个产业空白村、集体经济薄弱村变成了远近闻名的富裕村。2021年，项目全部营收达8000万元，接待游客共35万次，直接解决村民就业700多人，村级集体经济收入达299万元。同时，项目还为村内外闲置劳动力提供劳务报酬，一年可增加收入3万余元。在租金、股金、薪金“三金”持续惠民下，村民人均收入突破4.5万元，比三年前增长1倍，村民家庭年收入超过20万元。二是投资农业产业。随着国家对农业和粮食生产的重视，使农业逐步成为有潜力、有发展前景的产业，吸引了社会资本的投入。如常山县通过引进社会资本发展胡柚产业，促进富民产业发展。浙江柚香谷投资管理股份有限公司累计投资3亿元，在5个乡镇（街道）26个村种植香柚1万余亩，累计培育香柚苗60万株，成为国内最大的香柚种植基地和柚子全产业链基地。为推动“双柚合璧”产业发展，财政部门在土地流转、香柚种植、设施设备等方面均予以财政补助，发挥了较好的支持作用。同时发挥农业产业投资银行的作用，以2500万元收购柚香谷公司3600亩基地，再返租给企业经营，为其注入了资金“活水”。通过多元化资金投入的助力，柚香谷取得诸多瞩目成就，销售额从2020年不足千万到2021年突破3000万，到2022上半年累计销售已突破1.5亿元。柚香谷对乡村发展的辐射效应不断凸显，企业“双柚”深加工原料产品及其制品年总产值达到50亿元以上，税收总额5亿元以上，吸纳劳动力1000人以上，年带动农民增收1亿元以上，使香柚成为推动乡村振兴和产业发展的重要支柱产业。

乡村振兴多元化投入不仅推动了农业农村的发展，增加了农民的收入，而且也为金融和社会资本找到了新的投资渠道，有效推动乡村振兴战略的实施，表现出以下特点：一是对农业农村的支持政策和农村环境的改善，有效推动了农村的发展和乡村振兴的加快实施，乡村振兴多元化投入格局正在形成。二是财政投入是多元化投入的基础。构建多元化的三农投入机制，财政需要发挥引导金融、社会资本的作用。三农投资的回报周期较长，风险较高，需要政府加大支农力度，将财政投资方向作为“风向标”，引导社会资本投入三农。三是乡村旅游和农业产业是多元化投入的重点。社会资本投入乡村振兴，投资效益是社会资本投资考虑的首要选择。在乡村振兴中，农业产业是基础，乡村旅游是突破口，两者对落实乡村振兴战略，加快农业农村现代化发展有重大推动作用，是多元化投入的重点领域。四是乡贤回归是社会资本投资乡村振兴的重要来源。近几年来乡村振兴相关政策成为吸引乡贤回归的巨大推动力，回归的乡贤依靠自身的资金、技术等条件帮助乡村实现相关产业发展，助推乡村振兴。五是国有企业投入乡村振兴成为新的增长点。国有企业在我国经济中占有举足轻重的地位，有基础、有能力、有条件支持乡村振兴。国有企业作为传统的政府项目承接平台，是负责政府乡村振兴项目的承接方，是政府规划乡村实施的重要运作主体，将在全面推进乡村振兴战略中发挥非常重要的作用。

三、乡村振兴多元化投入面临的主要问题

虽然目前我省乡村振兴多元化投入机制建设的探索已经形成初步格局，为高水平推进乡村振兴战略提供了坚实的资金保障，但仍然处于摸索阶段，面临很多问题和困难。

（一）乡村振兴投入重点不够突出

按照党的十九大报告提出的“产业興旺、生态宜居、乡风文明、治理有效、生活富裕”的乡村振兴要求，涵盖了乡村的政治、经济、文化、社会、生态等方方面面，这意味着财政支持乡村振兴的范畴也要涵盖各个方面，统筹工作不到位会导致财政投资重点不突出。乡村振兴点多面广，既有支持农业产业的，也有支持乡村建设的，还有支持农民富裕的，可以说财政的投入事无巨细、面面俱到。乡村振兴主要依靠财政投入，农民在乡村振兴过程中缺位，村庄建设存在同质化、缺乏产业植入，缺乏造血功能等问题。

（二）金融支农的积极性有待加强

乡村振兴过程中依然存在“贷款难”的问题，金融资本在发挥推动涉农业务实现持续稳健经营和高质量发展作用时仍面临多重阻力。一是抵质押问题尚未解决。农业主体信贷普遍存在抵押物不足、资产缺少产权证和抵押物處置困难等问题，且办理抵押贷款证明材料的办理手续繁琐，农户办理抵押登记的积极性不高。二是农村金融风险分担机制不完善。民营担保公司担保能力有限，深入农村力度欠缺。小型涉农金融机构往往只能提供期限短、品种少、额度低的贷款，难以满足“三农”领域丰富的融资担保需求。三是农业保险存在部分缺位。农业风险会通过贷款转嫁给金融机构，使金融机构面对贷款申请时趋向审慎态度。当金融创新明显滞后于多元融资需求变化时，“贷款难”问题无法得到有效解决。

（三）社会资本下乡的渠道不够通畅

作为推动乡村振兴的重要力量，社会资本下乡过程中仍面临诸多障碍。一是村集体组织建设有待加强。部分村干部年龄老化、思想和能力都无法适应当前经济社会环境，且村集体经济收入来源单一，增长乏力，无法为乡村振兴提供人力和物力支持。二是乡村资源相对分散。农村分散的土地资源是影响社会资本下乡的主要壁垒。资源分散意味着资本在真正利用乡村资源之前，需要先进行整合并为此支付高昂的交易费用。三是风险补偿机制不健全。农村产业相对而言风险性偏高，风险补偿机制不健全降低了社会资本的积极性。

四、健全乡村振兴多元化投入机制的对策建议

全面建成小康社会目标实现以后，我国把“三农”的重点转向乡村振兴，这是乡村振兴的新形势和新要求，是加快缩小城乡差距，推进城乡融合发展的新机遇。各级政府和财政部门要按照乡村振兴战略发展要求，加大对乡村振兴的政策支持，积极构建财政引导带动金融资本、社会资本投入乡村振兴的多元化投入新机制，不断加大对乡村振兴的投入，以加快实现乡村振兴。

（一）充分发挥财政投入“主渠道”职能

支持全面实施乡村振兴战略既是经济社会发展的需要，也是财政部门的职能所在。我国《乡村振兴促进法》明确要求，各级政府要优先保障用于乡村振兴的财政投入，确保投入力度不断增强、总量持续增加、与乡村振兴目标任务相适应。我国农村发展问题历史欠账多、资金需求量大，政策力度仍有不足，要从讲政治高度充分认识健全乡村振兴多元化投入机制的重要性，坚定不移加大对农业农村发展的支持力度，做好支农资金的“增量”文章。落实调整完善土地出让收入优先支持农业农村相关要求，稳步提高土地出让收入用于农业农村比例，确保土地出让收入“取之于农，用之于农”。同时，要着力提高财政支农资金使用效益，强化预算绩效管理和监督，全面提升资金使用效益。

（二）不断强化财政资金的撬动作用

政府部门要充分拓宽金融资本和社会资本进入乡村通道，积极引导金融资本和社会资本上山下乡。通过财政贴息、保费补贴、政策性担保等方式，加大对金融资本投资乡村振兴的支持力度，做好“撬动”文章，增强农业农村农民的自我造血能力，形成乡村振兴良性循环。鼓励和支持推进政企合作项目，充分发挥政府产业基金市场化运作优势，大力推进农担业务的扩面推广，实施农业农村重大项目投资财政激励，引导撬动金融和社会资本广泛参与乡村振兴，构建合作共赢长效机制。

（三）多措并举推动社会资本加大投入

发挥民营经济大省社会资本雄厚的优势，地方政府牵线搭桥，乡村基层组织积极对接，为企业投资乡村振兴提供条件，让企业在乡村振兴中寻求到发展商机和发展机会。针对性制定政策，实施乡贤带动乡村工程，积极引导乡贤带动技术、资金、信息等资源回归农业农村。充分利用乡贤资源，开发新产业，引入新业态，把农村的资源优势转化为经济优势，带动农民发家致富。鼓励乡贤反哺乡村，支持乡贤集资和捐献，发挥三次分配作用，助力家乡发展，并给予适当的荣誉和鼓励。

（四）加强乡村振兴投入基础保障

一是要加强村两委班子的建设。要加强对村两委班子的政治素质和政策水平的培养，通过多种手段提高村两委对政策的熟悉程度和投身“三农”事业的积极性，成为乡村振兴多元化投入的组织协调者和积极参与者。二是要加强农村人才的培养。通过对农村劳动力进行劳动技能培训，提升农村劳动力素质，尤其要提高乡村经营能力培养，以适应乡村振兴发展的需要。三是推动乡村资源的整合利用。在保障农民利益的基础上，结合“三块地”改革契机，通过土地流转或入股等形式，把农村的闲置资产资源充分整合，推动资源变资产、资产变资金，农民变股民，探索形成有效实现共同富裕的发展模式。

（作者单位：浙江省财政厅农业处）

责任编辑：李丽君