城市轨道交通应急管理研究综述

2023-06-11张海王晨妍

时代汽车 2023年10期

张海　王晨妍

摘要：我国城市轨道交通总体发展迅速，但仍有较大提升空间，其中恐怖袭击、火灾、疫情等大型突发事件的抗灾抗风险能力不强，运输风险应对能力有待提升。因此，本文通过对城市轨道交通应急管理的国内外研究现状、动态和国外城市先进经验分析，综合当前研究提出下一步我国城市轨道交通应急管理研究的发展趋势和方向。

关键词：城市轨道交通应急管理研究综述

1 研究背景

城市轨道交通在缓解城市交通拥堵、引导优化城市空间结构布局、促进经济社会发展等方面发挥了越来越重要的作用，日益成为治理城市拥堵“大城市病”、改善公众出行条件的有效途径。近些年来，我国城市轨道交通快速发展，“十三五”期间我国城市轨道交通新建线路里程约4352公里，超过前50年建成线路之和的3618公里，超大特大城市轨道交通加快成网。截至2021年12月31日，内地共有51个城市开通运营城市轨道交通，线路达269条，运营里程8708公里，全年累计完成客运量237.1亿人次。根据《国务院关于印发“十四五”现代综合交通运输体系发展规划的通知》，我国城市轨道交通运营里程预计达到10000公里。

随着我国城市轨道交通运营城市不断增多、线网规模持续扩大，城市轨道交通安全运行的压力和挑战也日益加大，突发事件频率和类型越来越多。由于城市轨道交通自身存在人流密集、空间密闭、发生事故后救援难度大等特点，其安全隐患及所产生的后果会更为严重。因此，通过城市轨道交通应急管理的手段在突发事件发生初期甚至发生之前，及时调配各类应急物资和人员，提升事发地所在城市的应急处置能力，可以有效减少突发事件带来的危害。

2 国内外研究现状及发展动态分析

2.1 国内发展现状和动态

我国对应急管理工作开始系统的研究始于2003年的SARS疫情，2003年以前，国内的应急管理体系上尚不是很健全，各地区只有政府各级的应急管理办公室，经历了这次的公共卫生事件后，国家各部门汲取深刻教训，逐步建立并完善了我国的应急管理体系[1]。同时，我国城市轨道交通发展起步较晚，1971年我国第一条地铁在北京投入运营，2000年我国仅北京、天津、上海、广州四个城市拥有城市轨道交通线。进入21世纪以来，随着我国城市化进程的加快和经济的高速发展，城市轨道交通也进入飞速发展时期，目前已经内地共有51个城市开通运营城市轨道交通，共拥有运营里程8708公里。伴随着城市轨道交通的发展，城市轨道交通应急管理方面的研究也迅速兴起。

国家政策方面，随着城市轨道交通快速发展，运营规模不断扩大，发生的突发事件的频率和突发事件的影响范围越来越大。国家层面开始高度重视城市轨道交通应急管理工作，先后出台一系列政策规范推动应急管理的发展。2005年，国务院办公厅印发了《国家处置城市地铁事故灾难应急预案》，2007年北京市印发了《北京市轨道交通运营突发事件应急预案（简本）》。2008年国务院大部制改革，将城市轨道交通运营管理职责移交给交通运输部，原《预案》中一些内容已无法适应行业发展和管理的新形势以及应急处置的实际需要，亟需进行修订完善。2015年，国务院办公厅印发修订后的《国家城市轨道交通运营突发事件应急预案》，2018年国务院办公厅印发《国务院办公厅关于保障城市轨道交通安全运行的意见》，提出城市轨道交通所在地城市及以上地方人民政府要将城市轨道交通纳入政府应急管理体系。2019年交通运输部关于印发《城市轨道交通运营突发事件应急演练管理办法》指导各地做好城市轨道交通应急演练工作，提升安全运营水平和应急处置能力[2]。

文献研究方面，城市轨道交通应急管理研究集中在应急管理机制[3]、应急资源能力调度[4]、应急管理责任归属[5]等不同方面，应急管理体系构建方面，分别从信息流角度[6]、复合治理理论[7]、复杂系统理论[8]构建应急管理体系框架。但研究方向和研究点较分散未成体系，体系构建方面运用不同理论构建缺少主线核心。国内学者多是对城市应急能力评价研究，对城市轨道交通应急管理能力评价的研究较少，分别从地铁应对恐怖袭击[9]、地铁火灾事故[10]、地铁踩踏事故[11]等方面评价应急能力，其中构建指标体系方面采用的方法有层次分析法、模糊综合分析法、网络分析法等。城市轨道交通是专业系统庞大、组织结构复杂、作业过程严密的大系统，但现有研究评价对象的往往局限在城市轨道交通的某一种或某一方面，缺少整体全面的分析。

2.2 国外发展现状和动态

应急管理领域国外起步早，早在20世纪60年代，应急管理的研究已经进入学者的研究视野，并且随后有越来越多的学者涉足这一领域。罗伯特·希斯（Robrt Heath）著述《危机管理》一书中率先提出4R理论，将组织的危机管理划分为缩减（Reduction）、预备（Readiness）、反应（Response）、恢复（Recovery）4个方面，同时该书导论第一个篇章就分析了英国伦敦1987年的地铁火灾事故，并进行了评述[12]。

国外对应急管理方面的研究比较早，并对城市轨道交通方面的研究也较多。城市轨道交通突发事件的相关研究主要集中在恐怖袭击、脱轨、地震、火灾等众多层面，应急管理研究主要在应急管理的信息技术建设和发展、人员的能力和技能提升、多方协同配合、社会力量的参与、法制法规的建设等方面。主要有以下特点，发达国家具有较高的科技水平，建立起了协调统一、快速响应的突发事件应急体系；应急工作中體现出综合性应急，通过提升突发事件的组织者和参与者能力、防控技术和方式，不断完善其预警和管理机制、防灾技术标准和手段；将应急法制的建设摆在首要位置，法律体系置于基础性地位，通过完善和健全法律体系为应急管理提供保障，此来加强城市轨道交通突发事件应急管理的能力。城市轨道交通应急能力评价方面，国内外有关应急能力的研究集中在对突发公共事件中的城市突发公共事件、城市灾害等方面相关的应急能力评估研究，美国、日本已建立了比较完善的综合应急能力评价体系，国内也有相关研究，但有关城市轨道交通应急能力评估方面研究成果相对较少。

2.3 国外经验借鉴

国外城市轨道交通发展的较早，在建设方面和运营过程中积累了丰富经验和教训，尤其是应急管理方面在管理体系、信息化建设、法律法规、应急设施设备等方面。

新加坡地铁开通于1987年，是世界上最安全的地铁之一，目前开设六条地铁线路的130多个地铁车站，共计200公里，每天有超过300万的乘客量。在硬件方面，地铁安装有火灾自动报警系统、自动灭火系统、自动排烟系统、应急照明系统和应急广播系统，在地铁的安全设计方面，每节车厢都设计藏有一道移动桥，当意外发生在中途时，控制中心会迅速调来一辆车停在故障车旁边，乘客可以从靠近门口的座椅下拉出移动桥，经过移动桥安全地疏散到救援车上。新加坡地铁每辆列车的轮轴上都装有“安全盘”。一旦轮轴上的两个胶轮发生破裂，车辆可以依靠安全盘行驶到下一个车站。每个车站和每辆车上都装有2个紧急按钮和2部通话机。当发生意外时，乘客可以按紧急按钮让列车停车或者阻止站台内的列车启动，并通过通话机与控制中心联系。车厢内有紧急出口，高架线路上也有安全通道，发生意外时，乘客可以迅速地被疏散到安全地带。

伦敦地铁是世界上第一条客运地下铁路，1863年1月10日建成通车，距今已经快160年了。长时间的运营，伦敦地铁形成了较为完备的应急管理体系。1993年，伦敦地铁成立紧急响应部门（Emergency Response Unit），组织专业的应急队伍和专家团队及先进的救援设备全天候服务，最大限度地减少车辆事故和其他重大事故的危害。伦敦地铁在通信、检测、广播等方面都运用了先进的系统和设备，如快速追踪火灾探测与报警系统、防火系统、数字无线电系统，其中数字无线电系统可以将每个车站、仓库和控制中心都将被连接起来，为紧急服务在地下的运作方式带来更大的灵活性，从而增强紧急服务对地铁上任何事件的响应。

日本处于环太平洋地震带，经常发生地震、台风等自然灾害。在这样的背景下，日本十分重视地铁应急管理，建立了完善的应急管理法律体系。1961年制定了《灾害对策基本法》，是日本的防灾抗灾的根本大法。同时，还十分重视应急科普宣教工作，通过各种形式向公众宣传防灾避灾知识，增强公众的危机意识，提高自护能力，减少灾害带来的生命财产损失。在地铁突发事件的应急指挥、调度、管理协调体系方面，日本东京建立从中央到地方政府统一的政府组织机构，并将组织机构与城市轨道交通的应急管理机制进行统一管理。

3 未来发展趋势和方向

随着我国城市轨道交通运营城市不断增多、线网规模持续扩大，城市轨道交通安全运行的压力和挑战也日益加大，突发事件频率和类型越来越多。因此，未来需要从城市轨道交通应急管理体系、应急力量、信息化建设方面等方面发展，进而增强应对突发事件的能力和水平。

3.1 应急管理体系不断完善

现有城市轨道交通应急管理涉及公安、国土资源、住房城乡建设、水利、安全监管、地震、气象、铁路、武警等不同部门，随着城市轨道应急管理理论和实践的不断发展，逐步整合现有轨道交通运营突发事件应急管理部门，建立健全应急工作的体制和机制，设立执法协调机构，实现部门之间的协调联动，压实应急管理责任，打造高效率的应急管理体系。

3.2 应急力量不断强化

整合现有轨道交通运营突发事件应急资源，建立分工明确、责任到人、优势互补、常备不懈的应急保障体系。建立常备的装备精良、训练有素、技术娴熟专业化的应急队伍，不断提升城市轨道交通应急的专业水平，引导社会应急救援力量发展，作为应急力量发展的重要补充。同时，城市轨道交通应急设施设备也将不断推陈出新，更新迭代，与时俱进，最大程度的避免或者减少突发事件的危害，并将人防和物防完美结合，加强应急力量。

3.3 打造網络应急管理新模式

信息化建设是提升应急管理能力的必由之路。整合现有轨道交通运营突发事件的信息资源，实现信息共享，形成机制优化、反应迅速的信息支撑系统，建设监测预警公共信息平台，实现城市轨道交通监测预警、指挥救援、灾情管理、统计分析、信息发布、灾后评估和社会动员等功能，构建“智慧应急大脑”。

3.4 应急法律法规日益完备

完备的应急法律法规是突发事件应急管理工作的依据和保障。随着城市轨道交通的快速发展和不断发展的新形势和新变化，应急管理工作要求不断制定、修订应急管理法律法规，推进应急预案和标准体系建设，尽快形成适应城市轨道交通行业发展特点的应急法律法规体系，一方面使得法律法规具有可操作性，另外一方面使得相关法律法规之间相互协调。

4 结语

城市轨道交通应急管理是政府应急管理体系的重要组成部分。城市轨道交通应急管理研究可以改善城市轨道交通运营的安全现状，保障城市轨道交通安全运行，为广大人民群众提供安全、可靠、便捷、舒适、经济的城市轨道交通出行服务。本文梳理城市轨道交通应急管理的国内外发展现状，并提出未来城市轨道交通应急管理研究的发展趋势和方向。

基金：陕西工业职业技术学院科研基金资助项目（项目编号：2022YKYB-023）。

参考文献：

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[4]曹琉，胡锐，郭兆能，等.城市轨道交通应急资源选址和配置方法研究[J].交通运输研究，2016，2（4）：8.

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