[摘  要]

党的二十大报告对健全共建共治共享的社会治理制度，提升社会治理效能，健全常态化管理和应急管理动态衔接的基层治理机制等提出了新要求。本文以上海市松江区的实践为例，研究“平战结合”模式下党群服务阵地体系在激活组织体系、优化“融合枢纽”、解决实际需求等方面的功能建设，并针对疫情暴发期间出现的问题，提出在加强政治引领、社会动员、平战转换、服务保障等方面的建议。

[关键词]党群服务阵地；社会治理；“平战结合”；功能建设

[中图分类号]  D267    [文献标识码]  A       [文章编号]  1009-928X（2023）01-0082-05

一、研究背景及现实意义

《中共中央、国务院关于加强基层治理体系和治理能力现代化建设的意见》中指出：“力争用5年左右时间，建立起党组织统一领导、政府依法履责、各类组织积极协同、群众广泛参与，自治、法治、德治相结合的基层治理体系，健全常态化管理和应急管理动态衔接的基层治理机制，构建网格化管理、精细化服务、信息化支撑、开放共享的基层管理服务平台。”

2022年9月6日，时任上海市委书记李强在上海市深化推进基层治理体系和治理能力现代化建设会议上指出：“要把平时强基固本与‘战时高效动员结合起来，基层基础要夯实打牢，平战转换要快速有效。加快‘两旧一村改造，深化物业治理，健全兜底保障机制。用好区域化党建平台，带动各类主体联动互动，共同深化街区治理。更好发挥志愿者作用，让他们成为基层治理的重要力量。构建平战转换机制，充分做好社会动员，推动资源力量有效下沉支援、工作对象迅速变为工作力量。理顺机制、完善预案，聚焦紧急情况下的紧迫事项，集中力量做好‘雪中送炭‘ 雨中撑伞的工作。”

从上海基层的实践来看，各区借助党群服务阵地逐渐形成以社区党组织为引领，动员社会多方资源，社区群众广泛参与的基层社会治理体系。比如，上海2022年上半年疫情暴发，各级党群服务阵地及其工作人员主动作为，在抗疫中转型成为防疫指挥部、核酸检测点、疫苗接种点、物资保障点等，哪里需要就到哪里，群众在哪里阵地就建到哪里。党群服务阵地在基层社会治理中正在发挥越来越大的作用。

党群服务阵地建设作为党建引领基层社会治理的生动实践，如何把党群服务阵地体系与社区服务综合设施体系、家门口服务体系紧密结合起来，加快推进党群服务阵地功能建设，放大载体和阵地的综合功能，把平时强基固本与“战时”高效动员有机结合，不断强化政治引领、服务党员群众、助力基层治理，更好地发挥基层治理平台的作用正是本文深入思考和研究的重点。

二、 上海市松江区的实践探索

松江区坚持以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导，贯彻落实《上海市街道社区党群服务中心体系功能建设指导意见》精神，通过一系列工作進一步优化以党群服务中心为主体的城乡社区综合服务设施布局，加快推进全区党群服务阵地转型升级、融合赋能。

自2022年3月初上海本土疫情发生后，全区党群服务阵地立足自身优势，积极发挥联系服务群众、凝聚红色力量的作用，形成了许多优秀的经验成果，有助于推进“平战结合”模式下党群服务阵地体系功能建设研究。

（一）激活组织体系，阵地组织力拓展延伸。

建立第二书记工作机制。把第二书记选派到防控任务最繁重、班子存在战斗性减员的隔离区、封控区、居民区等“第一战场”中去，作为临时党组织书记或副书记，明确第二书记履责七件事（向居村党组织书记报到、建立报到党员微信群、梳理报到党员名单、明确党员任务分工、成立党员突击队、严格做好自我防护、带头遵守政治纪律）指引，重点做好上下联动、内外联系，组织协调好社区报到党员等支援力量。

发挥党员第二楼组长作用。在社区亮身份、践承诺，整合党小组组长、楼组长、党员第二楼组长等力量，划片包干、定岗定责，固化组长负责、楼栋包干、结对共建等制度，提供多样化服务，做到“楼组党建”全覆盖。

广泛发动社区党员力量。面对疫情防控压力巨大、居村委会人手紧张问题，着眼组建一支熟悉居村情况、快速处置应急工作的志愿队伍，通过“先锋上海”小程序线上报到和线下报到相结合，发动党员就地就近到社区报到。

明确“四包”工作机制。建立第二书记包小区、党员第二楼组长包楼栋、社区党员包邻里、各级党组织包方舱和隔离点等“四包”工作机制，明确平时和“战时”的作用发挥，推动下沉力量成为基层治理体系和治理能力现代化的重要补充。

（二）优化“融合枢纽”，阵地聚合力集中提升。

坚持功能身份转化在一线。各党群服务阵地成为疫情防控的前沿阵地，工作人员实现功能身份快速转化，在一线担任防疫专班工作人员、核酸采样志愿者、封控小区快递员、防疫宣传员等，形成抗疫强大战斗力。如九亭镇社区党群服务中心直接挂牌疫情防控指挥部。车墩镇社区党群服务中心协助医务组工作，负责接送医护上门采样和样本回收。

坚持资源整合调配在一线。全区党群服务阵地适时设置抗疫物资捐助点，协调、接收社会各界的捐赠，并与街镇防疫专班做好对接，建立物资动态调配机制。如全区党群服务阵地为捐赠物资提供安置、收发场所，区党建服务中心通过电信、移动公司等向一线抗疫工作者赠送防疫流量包。

坚持防疫培训前置到一线。全区各党群服务阵地梳理各类防疫知识，根据区域人群特点开设“防疫小课堂”，综合运用微信群、楼道小黑板、电子屏、告知书等形式，定期为党员群众推送防疫知识。如九里亭街道、新桥镇、车墩镇等社区党群服务中心在全面落实防控要求的基础上，对工作人员和志愿者开展小范围、多频次的岗前培训。

坚持宣传引导发声在一线。全区党群服务阵地带头宣传和点赞身边好人好事，营造众志成城、守望相助的良好氛围。如区党建服务中心在微信公众号开设“疫”线身影、战疫日记等专栏，及时宣传基层一线疫情防控工作好的做法、案例及感人事迹。

（三）解决实际需求，阵地服务力快速转换。

坚持服务转化紧跟形势。部分党群服务阵地根据需要在严格落实防疫措施前提下，迅速“变身”核酸采样点。如方松街道社区党群服务中心仅用一晚就完成了空间布局的改造，保障核酸检测任务。广富林街道、新桥镇、新浜镇、泖港镇等社区党群服务中心都陆续改造成为核酸采样点。

坚持服务内容紧贴需求。疫情管控以来，各级社区党群服务中心变身“物资补给中心”，党员志愿化身为物资分装员、打包员。同时，各居村党群服务站纷纷成立由志愿者组成的生活物资保障服务小分队，对接“大本营”补给配送和正规超市货源，提供物资的协助购买和配送服务。街镇社区党群服务中心通过群内接单或者群内接龙方式统计居民需求，由专人采购并派送。志愿者们还为老年群体提供线下上门服务，确保不漏一人。

坚持服务方式体现便捷。疫情期间，全区各党群服务阵地迅速转换为防疫服务中心，依托原有的便民服务设施开辟“战疫先锋加油站”。如九里亭街道、九亭镇党群服务中心作为医务人员和支援人员集结休整地，常态化配备消毒液、洗手液、测温仪、防护服、护目镜等防疫物资，以及食品、暖宝宝、充电器等生活物资。

坚持服务对象关注重点。疫情管控期间，全区各党群服务阵地开展“特殊关爱”行动，安排5700多名力量专人对接2.09万人特殊困难群体；开展“健康守护”行动，成立就医配药小队800余支，为7.7万余名居民代配药。在开展“三个专项行动”期间，涌现出了如“华屿小区志愿者主动进封控楼照顾87岁独居隔离老人14天”等许多感人事迹。

三、当前存在的问题

“平战结合”模式下党群服务阵地体系功能建设作为松江区深化推进基层治理体系和治理能力现代化建设的重要载体，加强了党建引领与组织体系严密结合，把党的领导传导到基层治理的“神经末梢”，基本实现了服务网络覆盖、服务功能融合、服务能级提升，为进一步发挥党群服务阵地基层治理职能，常态化阶段应对突发公共事件準备和应急处置提供了服务与保障作用。但是通过问卷调查和访谈发现，党群服务阵地运行中还存在一些问题。

（一）党群阵地覆盖不够彻底。在疫情期间，党群服务阵地主要是发挥了为工作人员、志愿者提供物资保障、协调动员调配防疫一线工作力量、设立核酸检测点和疫苗接种点等作用，但在党群服务阵地覆盖方面，部分混合型居民区、商住两用社区、“二房东”园区、大居村大网格覆盖不彻底。另外围绕重点工作、重大项目、特殊人群等设立临时党群服务阵地建设上仍有空白地带。

（二）社会力量动员不够深入。在疫情期间，虽然已建立起“四包”工作机制，但绝大部分为机关体制内工作人员，体制外人员数量极少。恢复至常态化疫情防控后，绝大多数第二书记、第二楼组长因各种原因，只能“蜻蜓点水”式参与社区防疫，且无合适的社会力量进行补充，存在“报到不现身、现身不参与、参与不积极”等情况。

（三）应急处置机制不够灵活。虽然疫情发生已3年，但仍有部分党群服务阵地未针对疫情防控建立专门的应急工作机制与应急管理预案。在访谈和走访中，发现部分基层社区阵地应急管理预案缺乏结合本社区实际情况的细则，更新不够及时，缺乏灵活性。部分阵地相关应急管理动员和应急演练相对不足，面对疫情的快速变化，预案只能停留在纸上。

（四）公共服务功能不够完善。“一站式”党群服务中心数量偏少，15分钟生活圈没有完全形成。以疫情为例，党群服务阵地吃、穿、住等基本生活功能不健全，不能为工作人员、志愿者或者新业态、新就业群体从业人员等提供基本生活保障。党群服务阵地服务项目内容简单拼接、内容叠加，党建工作与区域资源融合度不够。

（五）群众参与度不够广泛。目前基层党群服务阵地宣传方式中，通过参加党群服务阵地活动来了解党群服务阵地的人数最多，其次为各级宣传媒体以及党员口口相传方式。宣传方式、宣传范围需要进一步扩大，未充分发挥线上平台和线下阵地的联合宣传效应。

四、对策建议

党的二十大报告指出：“建立大安全大应急框架，完善公共安全体系。”本文围绕探索“平战转换”工作机制，对优化党群服务阵地体系功能建设，充实完善公共安全体系提出以下建议：

（一）加强软件硬件建设，充分发挥政治引领作用。政治引领功能是各级党群服务阵地的首要和核心功能。党群服务阵地作为基层党建、基层治理的支撑，是党联系服务群众的重要平台。

织密网络体系，构建“一门式”空间。在原有党群服务阵地体系功能建设覆盖的基础上，在混合型社区、大居村、“二房东”园区等阵地覆盖薄弱点，整合现有公共设施、服务空间、活动阵地、闲置物业等资源，推动党群服务阵地和各类社区综合服务阵地、公共服务活动阵地、企业服务阵地等的综合利用。结合15分钟社区生活圈建设，探索在新建小区、楼宇、园区等签订土地出让合同时，以公建配套等形式进行规划配置，确保必要的服务空间。着眼“一门式”综合服务，推动相同功能在同一空间统一实现、相近功能在复合型功能空间统筹实施，保持功能布局的灵活性。

强化阵地意识，增强政治引领氛围。党群阵地的政治引领氛围营造是提高基层党建工作质量，发挥党组织堡垒作用的必然要求。“平战结合”模式下合理用好阵地空间，不受空间、场地各种因素影响，为基层党组织开展党员学习教育、党员活动提供场地保障。全面实施亮牌预约，思政课到云端，深化“阵地点亮”等可视化、可及性工程建设，让政治引领触手可及、正能量扎根心间，引导广大党员关键时刻站得出来，使党群服务阵地成为坚定信仰、叩问初心的“圣地”。

选树优秀典型，注重榜样引领宣传。开设基层组织抗击急难险重最新信息的专题专栏，通过“智慧党建”动态推送功能，向党员、群众第一时间传达要求基层党组织和党员发挥作用的各类通知，以及激励关爱党员、群众的指导性文件，实时发布最新情况，转载权威渠道咨询。注重收集战斗一线中的党组织和党员先进典型，围绕党员突击队、优秀党员事迹等主题进行集中宣传报道，带头宣传和点赞身边好人好事，营造众志成城、守望相助的良好氛围。

（二）完善运行管理机制，切实提升社会动员能力。在原有党群服务阵地体系功能建设的基础上，进一步优化指挥体系、建立应急指挥、责任包保、队伍填充等机制。

建立扁平化的指挥机制，明确职责分工。维护好社区党员报到、第二书记、“战时”临时党支部、区域化党建平台等有效组织形式。固化居村党组织第一、第二书记和党组织成员，明确负责人和各岗位工作人员职责分工，实行扁平化指挥调度，形成“一竿子插到底”的穿透式工作方法，确保各项指令直达基层、快速反应、及时落实，切实发挥基层党群阵地作用。明确书记履责七件事指引，重点做好上下联动、内外联系和组织协调工作。

建立队伍应急填充机制，提升实战水准。有效落实党员“双报到双报告”工作制度，精准掌握党员年龄结构、专业特长、性格特点等情况，完善属地党员名册，加强力量统筹，组建突发情况下临时党组织备勤队伍、攻坚突击队，关键部位安排党员责任人，分段管理责任到人，在突发状况导致阵地党组织减员时，实行“AB角”转换机制，有效应对突发状况，做到防患未然，全面提升基层应对各类突发情况的实战能力。

建立人才资源共享机制，发挥专业作用。深入发掘辖区居民中具有医疗救护、网络安全、法律咨询、心理咨询等专业人员，建立完善“平战结合”属地人才库，实行分类管理、精准匹配，促使各类专业人才在应对自然灾害、突发情况等重大事件中发挥积极作用。牵头组建相关人民调解员、第三方专业人员组成的关心关爱和心理疏导团队，设置服务热线，对参与突发公共事件处置的工作人员，以及受灾受伤群众及时开展思想引导、心理疏导、人文关怀和对口帮扶，避免发生个体、群体性次生安全事件。

（三）贯彻平战结合理念，有效适应平战转换要求。高效发挥党群服务阵地在平时和“战时”的支撑作用，快速实现“平战转换”，必须要在体制机制上下功夫。

优化空间布局机制，科学转换阵地功能。要在物理空间布局上再下功夫，用足用好党群服务阵地，按照不同类型突发公共事件处置要求，结合场地功能，主动对接落实应急管理部门要求，完成转入应急处置状态的空间功能规划，完成饮水、沐浴、就餐、医疗卫生等硬件设施的升级改造，高效利用阵地物理空间，切实发挥应急保障作用。

拓展资源整合机制，实现应急保障功能。将平时常态化服务资源融入应急、应战的储备资源中，最大限度发挥党群服务阵地集约化功能，成为救灾救助保供物资存储分发的“物资中转站”。同时物资保管落实专人对接，严格管理，确保党群服务阵地能及时应对突发情况。条件不具备的党群阵地，制作物资储备目录表，明确储备物资的名称、数量和储存地，做到条目清晰、分类科学，便于紧急时刻快速查找，及时启用。

整合应急处置机制，提高应急处突能力。党群服务阵地建立工作应急预案，加强联动，突出重点、分类管理、统筹考虑，根据突发公共事件范围和危害特点，科学划分、动态调整阵地“平战转换”范围和人员力量。优化、整合各类应急突发事件处置流程，编制应急处置手册，明确突发情况响应条件、任务分工、责任落实。有效开展应急处置培训，如疫情防控、消防安全、防汛减灾等应急状态的系统培训，加强日常演练。

（四）优化服务保障功能，积极践行为民服务宗旨。“有求必应”的服务才能凝聚“一呼百应”的民心，推动自治共治联动衔接、提高群众共同参与社区治理的积极性，发挥党群服务阵地服务保障功能。

丰富便民服務内容，发挥阵地磁场效应。以需求为导向，根据群众所需有序下放受理权限，提供行政事务受理、就业创业咨询、企业营商服务、社会保障查询等政务受理及政策咨询服务。如设置“一网通办”终端机，增设自助办理区，打通政务服务“最后一公里”，做实15分钟便民生活圈。同时，借助社区党员属地“人才库”的创业人才资源，开展卫生健康、法律援助、心理咨询、矛盾调处等志愿服务，提升社区自治共治效能。

关心关爱重点群体，传递红色驿站温暖。对辖区内独居老人、长期重病患者、残障人士、孕产妇、婴幼儿等重点人群，党群服务阵地要及时协调各方力量帮助解决其特殊需求。对户外工作者、快递骑手等新业态新就业群体及社区物业人员，要主动协调各方资源，加强生活服务保障，并积极引导、吸纳他们参与到基层治理中，发挥行业独特优势，助力居民生产生活有序运转。

用好信息技术手段，开拓智慧阵地赋能。提升基层党建引领基层治理信息化、智能化水平。统筹协调公安、市场监管、消防等相关部门，整合现有社会保障、综合治理、数字城管等各系统信息资源，打通数据壁垒，建设一体化的信息系统和综合指挥平台，让数据多跑路、群众少跑腿。打造一键式基层党群服务窗口，开发掌上网格小程序等，随时随地上传信息、处理事务、参与学习、互动交流、服务管理，方便群众线上可视化预约场馆、服务项目，保障特殊时期服务不断档，活动不停摆。

课题组成员：庄玉燕（执笔人）、张岚、陶胥婕、王颖、朱玮、顾颖

（责任编辑：白璇煜）