王华胜

(安徽财经大学 法学院,安徽 蚌埠 233030)

什么是法律诊所?西方学者对这一问题并没有统一的回答。有学者将其定义为一种实践教学方法,其核心内容是让学生通过受理现实案件来提供法律援助活动;[1]也有学者将法律诊所定义为一类法学课程,其内容是要求学生作为现实当事人的代理人,并在导师的指导下从事的法律服务活动;[2]还有学者将法律诊所宽泛地理解为一种学习环境,学生无论是案件模拟还是接受真实案件都属于法律诊所活动。[3]毫无疑问,法律诊所是一种法学实践教学方式,但并不能将所有法学实践教学方式都冠以法律诊所之名。对于法律诊所与实践教学之间的关系,美国律师协会已经作出权威性的界定。依据《美国律师协会2020-2021年法学院认证标准》第304条的规定:实践性课程(experiential courses)分为模拟课程(simulation courses)、法律诊所(law clinics)和校外实习(field placements)三种,其中法律诊所的任务是为学生提供一种实质性的律师经历。[4]据此我们可以认为,法律诊所是一种实践教学机构,它为学生提供以律师的身份受理真实案件的机会,以实现既训练学生职业能力又提供法律援助的目标。与国内常见的模拟法庭、案例分析或校外实习等实践类课程相比,法律诊所的特点在于其真实性和参与性,即学生要以当事人代理人的身份直接受理真实的案件,亲自处理案件进程中的各种法律问题。

法律诊所教育可以说是一种美国的发明,尽管人们能在欧洲法学院中找到早期的例子,但大规模的发展还是开始20世纪60年代的美国。[5]在1992年,美国律师协会正式承认法律诊所,并在1999年将法律诊所教育作为认证法学院的一个实质性要求。[6]到20世纪末,大约有147所美国大学设立了校内法律诊所。现在,几乎每一所法学院都有一个法律诊所教学项目。中国的法律诊所教育开始于上个世纪末的武汉大学,到2000年9月,在美国福特基金的支持下,中国共有7所大学相继成立了法律诊所。[7]尽管学者们普遍认为,法律教育贯穿了人文主义的教育理念,培养的是具备社会责任感和优良职业道德修养的优秀法律人才,但从20年来的发展情况来看,多数院校对所谓的法律诊所并不热心。据中国诊所法律教育专业委员会(CCCLE)龙翼飞主任的介绍:截止到2020年底,全国共200多所法律院校开展了诊所教育。[8]而据教育部高校招生工程指定平台《阳光高考网》提供的数据,2021年全国开设法学专业(专业代码030101)的本科院校共有624所,其中仅有不到三分之一的院系开设了法律诊所。即便是这200多所法律诊所,大多数恐怕也只是徒有“诊所”之名而无“诊所”之实。其根本原因在于:这种美国式的法律诊所在我国既无生存的土壤,也无生存的必要。

一、我国有完善法律援助机制,使得法律诊所丧失了存在的根基

法律诊所的发展史总是与为穷人提供法律援助密不可分的。早在1885年,哥本哈根大学就曾在大学里设立一个为穷人提供法律援助的学生协会。学生在导师指导下承接案件,为社会提供法律援助服务。哥本哈根模式引起了美国的注意,美国大学法学院开始设立类似的组织,仿照医学诊所的叫法称为“法律援助诊所”(legal aid clinic)。[9]法律诊所兴起的第二次浪潮出现在20世纪60年代,其中一个重要的推动力就是当时的美国社会日益旺盛的法律需求。在20世纪60年代的美国,社会贫困、民权、女权、越战等社会问题比较突出,这意味着在济贫法、民权、妇女权利、消费者权利和环境保护等领域需要更多的法律服务。但当时的美国还没有国家性的法律援助体系,为民众提供免费法律服务的社会组织也比较少;而处于社会低层的贫困人口或弱势群体又没有财力来支撑他们寻求正常的律师服务,这一社会背景为大学法律诊所的发展提供了契机。于是,美国一些学者开始呼吁:法学院成立的法律诊所应当在法律援助方面发挥其重要作用。一方面,法律诊所可以为弱势群体提出法律援助服务,帮助他们维持自己的合法权益,在维护社会正义方面发挥着重要作用;另一方面,通过让学生受理案件,体验律师服务的真实过程,培养学生职业技能和社会责任感,可以产生良好的实践教学效果。正是在学者们的推动之下,法律诊所逐渐地在美国推广开来。

从法律诊所与法律援助的关系可以看见,法律诊所在美国的发展是与美国特殊的社会环境有关的:一方面美国是一个高度法律化的社会,诸多社会问题需要通过法律手段去解决;另一方面社会弱势群体又难以负担高昂的律师费用,并且美国社会又没有公益性的法律援助体系。这一特殊的社会现实就为法律诊所的存在提供了必要性和可能性。从美国法学院法律诊所的具体项目来看,其服务范围也大多涉及法律援助的内容。然而,我国的国情与美国截然不同,法律援助案件进入法律诊所的现象并不常见。其原因具体来说主要有以下几点:

首先,我国有专门的法律援助机构,能统一协调法律援助工作。根据我国《法律援助法》的规定:县级以上人民政府司法行政部门应当设立法律援助机构。法律援助机构负责组织实施法律援助工作,受理、审查法律援助申请,指派律师、基层法律服务工作者、法律援助志愿者等法律援助人员提供法律援助。并且法律援助案件对当事人是免费的,法律也禁止律师或其他法律援助人员对当事人收取费用。所以,对于那些需要法律援助的当事人,完全可以向司法行政机关设立的法律援助中心求助,根本不需要求助于大学中的法律诊所。

其次,我国有专业的法律援助人员,能确保法律服务的质量。根据《法律援助法》第16条的规定:律师事务所、基层法律服务所、律师、基层法律服务工作者负有依法提供法律援助的义务。律师事务所、基层法律服务所应当支持和保障本所律师、基层法律服务工作者履行法律援助义务。基于《法律援助法》的规定,司法部还进一步要求:律师和基层法律服务工作者每年应当接受法律援助机构的指派,办理一定数量的法律援助案件。承办法律援助案件的年度工作量,由省、自治区、直辖市司法行政机关根据当地法律援助的需求量、律师和基层法律服务工作者的数量及分布等实际情况确定。(参见司法部2004年9月8日发布的《律师和基层法律服务工作者开展法律援助工作暂行管理办法》第三条。)以安徽省为例,安徽省司法厅及安徽省律师协会要求每位专职律师每年承担法律援助案件两件,每位兼职律师承担法律援助案件1件。(参见安徽省司法厅2006年8月14日发布的《关于进一步加强社会执业律师履行法律援助义务工作的意见的通知》第二条。)从全国范围来看,据司法部统计,在2020年,律师共提供各类公益法律服务146.2万多件,其中办理法律援助案件94万多件;律师为弱势群体提供免费法律服务112.9万多件。[10]除专业律师之外,我国还有很多基层法律服务工作者也在提供法律援助服务。根据司法部的统计,2020年,基层法律服务工作者共提供各类公益法律服务45.6万多件,其中办理法律援助案件15.3万多件,为弱势群体提供免费法律服务46万多件。[10]官方法律援助体系的完善,自然消除了法律诊所承接法律援助案件的可能性。即便是在美国,随着美国联邦政府开始资助地方非营利性律师组织提供法律援助服务,法律诊所所扮演的角色也越来越小。据2015年的一份调查报告表明:美国大学法律诊所接待的当事人数量,不到法律援助总量的2%。[11]

再次,我国有完备的法律援助人员选任机制,能满足法律援助的需求。我国《法律援助法》第15条规定:司法行政部门可以通过政府采购等方式,择优选择律师事务所等法律服务机构为受援人提供法律援助。根据这一规定,各区县的法律援助中心通常会根据本辖区内法律援助案件的数量,向社会招聘一定数量专业律师来承担法律援助工作。以笔者所在的蚌埠市蚌山区为例,该区法律援助中心2021年共聘用法律援助律师50人,而该区2021年度所受理法律援助案件总共是403件。[12]如果完全由受聘的法律援助律师来承担的话,每位律师每年也只有8件法律援助案件。所以,对于法律援助中心来说,还不存在法律援助案件过多,签约律师难以承受的问题。

最后,我国有相应的财政补助机制,保障了法律援助人员的积极性。对法律援助案件的当事人,我国法律规定不得收取费用。而对于承担法律援助工作的专业律师,则由政府财政予以相应的补贴,补贴的数额各省市会存在一定的地区差异。以安徽省蚌埠市为例,办结一个法律援助案件,法律援助中心通常会给予案件承办律师1-2千元的办案补贴,并且这个补贴是不用交税的。以蚌埠市禹会区法律援助中心为例,该中心2021年共受理法律援助案件498件,法律援助经费到账61.5万元,其中60.2万元为案件补贴费用,[13]平均每个案件补贴金额约为1249元。虽然这一、两千元的补贴相对高额的律师收费来说微不足道,对于那些没有多少案源的律师新手以及众多兼职律师来说,仍然是有吸引力的。

二、法律诊所的社会认可度较低,难以获得当事人的信任

法律服务是一项专业性活动,它需要服务提供者具有一定的专业知识、专业素质和职业伦理。对法律活动的专业属性,英国大法官柯克曾在与国王詹姆士一世的对话中有经典的阐释。柯克认为,国王并不能审理案件,因为“对案件的裁决凭借的并非是自然理性而是人为理性和法律上的判断。法律是一门艺术,人们在获得对它的认知之前需要需要长期的学习和经验。”[14]也正因为如此,我国对法律从业者有严格的资质要求:必须是法学本科文凭以上的毕业生,通过法律从业资格考试,并经过一定时间的实习之后才能获得法律执业资格。只有具备了这样资质才能获得当事人的信任,并保证法律服务的质量。对于大学本科生来说,在毕业之前也仅仅是完成法学专业基本课程的学习,能否掌握这些知识并熟练地应用到具体实践之中还是令人疑问的。

当然,并不排除当事人提出的问题是比较简单,只要具备初步法律知识的人就能够予以解决。但是,当学生们坐镇法律诊所受理现实中的真实案件时,他们并不知道当事人求助的法律问题是什么,如何来保障诊所法律服务的质量也就成了问题。而法律诉讼活动具有时效性和不可逆性,如果学生的服务质量有问题,将会给当事人的利益带来不可逆转的损害。所以,从当事人的角度来说,很难对学生提供的法律服务给予太多的信任,因为没有多少人愿意承担由此来的法律风险。以笔者所在大学的法律诊所为例,为了能让法律诊所服务于社会,法律诊所曾与司法行政部门签订合作协议,将司法行政部门的法律服务热线连接到法律诊所,由值班学生在老师的指导下为当事人提供法律咨询。然而,这种模式的实际效果并不理想。其原因在于当事人对这种联动模式非常抵触,认为司法行政机关不负责任,用学生来敷衍他们的法律求助。最后,在社会巨大的压力之下,司法行政部门最终还是终止与法律诊所的合作。

当事人不愿意接受法律诊所提供的咨询服务,除了信任问题之外,还有一个重要原因在于:我国并不缺乏获得免费法律咨询的途径。与美国的国情不同,我国很多律师事务所都会提供免费的法律咨询。如果当事人仅想获得法律意见,通过咨询律师事务所的律师就可以得到专业性的解答。此外,我国司法行政部门还开通了“12348法律服务热线”,安排专业的律师提供免费的法律咨询。早在1998年,中央综治办、信息产业部和司法部就联合召开电视电话会,向全国推广山东省东明县首创的148法律服务专用电话的做法。148法律服务热线具有8项职责,包括解答法律咨询,提供法律援助;化解民间纠纷,提供上门法律服务等等。[15]如果当事人在了解上述两种法律服务途径之后,还会求助于法律诊所的话,唯一的可能就是他们相信法律诊所的专业水平更高,服务质量更好。可是,社会上又有多少人会相信:本科在校生的法律水平会高于专业律师呢?无论我们是承认还是不承认,残酷的社会现实最终都会让众多的法律诊所成为一种摆设。

三、法律诊所的运行成本太高,普通学校难以承受

法律诊所是一种实践教学方式,要想达到实践教学的效果就必须有足够的案件数量。而办理案件是需要有成本支出的,并且受理的案件越多,实践教学效果就越好,其成本支出就越大,普通高校也就越难以承受。以美国为例,在法律诊所发展初期,基于成本的考虑美国法学院对此并不热心。而推动法律诊所兴起的、最为重要的因素是福特教育基金会(council on legal education and professional responsibility),它为建立法律诊所教育提供资金支持。正如美国学者所言,如果没有福特基金会和教育部资金的支持,诊所项目仍然是边缘化的。[9]据统计,从20世纪50年代到80年代,福特基金会共资助了1900万美元。其中从1959-1965年,福特基金会为19个法学院提供了50万美元的资助;从1968-1978年福特基金又提1100万美元的资助。除此之外,从1978-1997年,美国教育部又提供超过8700万美元的额外基金。[16]上述资金只是资助大学建立法律诊所,并不包括法律诊所的运行费用。

美国大学法学院维持一个法律诊所正常运行所需要的费用,各大学之间差异较大,主要跟法律诊所的规模以及所处于地理位置等因素有关。据报道,哈佛大学法学院社区法律援助办公室,120个学生课余活动的年预算是20万美元,而在威斯康星州同样的项目年预算则为10万美元。[17]至于各法律诊所运行的平均费用,我们可以从美国学者提供的研究数据中获得大致的认识。比如,有学者曾对美国156所法学院1987-1988年的预算进行了统计分析,发现这156所法学院年度教育总费用超过3亿8900万美元,其中有3170万美元是用于诊所教育的。[18]每个法学院诊所教育费用的平均数为20.3万美元,约占法学院教学总费用的8%。而另一位学者的研究表明,在上个世纪末,法律诊所的运行费用约占法学院总预算的3.1%。[19]由于法律诊所的运行需要大量的资金,所以资金问题也就成了制约美国法律诊所发展的重要因素。有美国学者曾在上个世纪80年代对美国70个法学院作问卷调查,调查的问题是法律诊所面临的挑战是什么?其中有47%的法学院声称缺乏资金,有35%的法学院是缺乏稳定资金。可见,有82%法学院其法律诊所都面临着资金上的困难。[20]以笔者曾经访学的密西根州立大学法学院为例,该学院2020年招生J.D类型的学生为230名,其法律诊所共有10名专职的诊所指导教师。以密西根州大学教师平均年薪6万美元计算,[21]仅10名教师的薪资就是60多万美元。另一个实例就是加州大学欧文分校法学院的法律诊所,该法学院院长曾要求所有的学生至少有一个学期的诊所教育,但后来的实践证明这个想法过于理想化了。因为要实施这个方案,全院200个学生至少需要10名全职的诊所教师,还要配置相关的诊所管理人员。这位院长最终也不得不承认:尽管技能训练是法律诊所增长的一个推动力,但当前的经济现实却一个反向的推动力。[22]

回到国内问题上来,如果我国大学法学院也设立美式的法律诊所,会额外增加多少费用呢?这种假设性问题并不好回答,因为我国的法律诊所大多形成虚设,其实际运行成本几乎可以忽略不计。即使有一些活动经费的支出,也并非花费在真正的诊所教育上。如果我们要想计算一所美式的法律诊所在我国的运行费用,我们只能依照美国法律诊所的设立标准进行初步的估算。假设我们依照美国大学的师生比来设立法律诊所的话,那么一个招生规模100人的法学院系就需配备5名专职的诊所指导教师。以中部地区大学教师平均年薪10万元计算,一年仅诊所教师薪资就达50万元。如果我们换成另一种计算方式,以美国法律诊所费用占法学院总支出的最低比3.1%来计算,一个中部地区拥有30位教职员工的法学院、其法律诊所的运行费用至少是20万元以上。也许有人会认为,国内法律诊所可以用授课教师来兼任指导老师,不存在专职教师的工资支出。这种观点忽视了一个重要问题:之所以能用授课教师兼任诊所导师,是因为诊所根本就没有多少案件可代理。假设我们按美国法律诊所受理案件的最低比例来计算,即有2%的法律援助案件能进入法律诊所的话,兼任教师就很难胜任诊所的工作需求。再以笔者所在的蚌埠市为例,2019年仅刑事诉讼的法律援助案件就达3717件。[23]如果其中的74件(总数的2%)进入法律诊所,则意味着法律诊所每周需要处理1.37件案件。依据我国法学教育研究会和诊所法律教育专业委员会制定的《法律诊所课程质量标准》,以每8名学生配备一名指导教师计算,招生规模200人的法学院就需要指导教师25人次。而一个法学院并非每个授课教师都具备指导学生参与刑事诉讼的能力。如果指导活动仅限于几位有经验、有能力并有牺牲精神的授课教师的话,平均每周的案件负担也会让这几位授课教师变成专职的诊所教师。所以,如果有与美国相同比例的案源数量,法律诊所较高的成本付出是我国高校管理者所无法承担的。

四、有更优的教学方式存在,使得法律诊所丧失了存在的必要

一般认为,诊所教育来源自于医学教育的启发,法律诊所是在效仿医学诊所的教育方式。然而非常有趣的是:我们还未曾发现,我国有哪所医学院会在校内设一个医学诊所,以便让医学院的学生去接诊病人。即使有这样的诊所存在,也不会有多少病人愿意让一群未毕业的学生给自己看病。也正因为如此,这种所谓的诊所在我国医学教育中极为少见。相反,医学临床教育长期坚持的、则是另一种高效的实践教学方法,即将临床学生放在医院进行为期一年在院实习。既然我们一直声称法学类似于医学,那我们为什么不能将法科学生送到法务部门进行在岗实习呢?相比于校内的法律诊所而言,校外实习基地的实习至少有以下几点优势:

首先,学生会有更为直接的职业体验。因为学生生活、工作在律师事务所、法院、检察院,其日常接触的人不再是大学同学和学究似的老师,而是真正的法律职业人。在此环境之下,学生会潜移默化地受到这些人的影响,从而不断提高自己的法律职业素养。

其次,学生会获得更多的法律实践机会。在校内法律诊所,在有足够的案源的情况下,每学期每位学生所获得的接触真实案件的机会也是有限的。而在实习基地,即使是实习一个月每位同学至少也可以获得一次直接参与诉讼的机会。

再次,学生会获得的指导更为专业。实习场所的指导老师都是专业的法律职业人,其职业技能远比高校承担学术教学的教师要强。依《法律诊所课程质量标准》的要求,每8位同学才有一位诊所指导教师,而在实习基地至少是一对一的指导,甚至是几位法律职业人来指导一位实习生。

最后,学院支出的成本会比法律诊所更少。校外实习基础实习使法学院省去了诊所指导老师的工资报酬和办案经费支出,而法学院承担的主要是学生往返学校与实习基地之间的交通费用。由于我国绝大多数高等院校都位于省会城市或地级市,如果采取就近实习的原则,学校与实习基地之间大多有公共交通连接,这种交通费用不会高于法学院预算的3%。

由于校外实习对培养学生的实践能力具有不可替代的优势,所以,教育主管部门不断地发布指导意见,要求各高校做好毕业生的实习工作。早在1953年,当时政务院就曾规定(《政务院关于加强高等学校与中等技术学校学生生产实习工作的决定》1989年1月失效):在实习期间实习员生所需的旅费、伙食费、实习补助费、交通费等费用,统一由派出实习员生的学校负担;接受生产实习的单位协助学校解决实习员生的伙食、住宿问题。但近些年来,除了少数院校的法学专业还在坚持集中安排实习之外,多数院校的学生实习活动已流于形式。学校最终需要的只是一份盖了章的实习证明,至于学生是否参加了实习,在哪个地方实习以及实习了什么在所不问。针对学生实习中出现的问题,教育部曾于2019年发布《关于加强和规范普通本科高校实习管理工作的意见》,指出部分高校对实习不够重视、实习经费投入不足、实习基地建设不规范、实习组织管理不到位,并要求各高校要规范实习教学安排,加强实习组织管理,强化实习组织保障。但这些要求都是些原则性规定,也没有相应的检查监督机制,所以,当前高校学生的实习现状不会有多少改变。由此不得不令人感慨:连教育部强制要求的、效益更优的社会实践都难以落实,倡导华而不实的法律诊所又有何意义?

总之,“橘生淮南则为橘,生于淮北则为枳”。法律诊所也许在美国有其存在的土壤,但在当下的中国却没有存在的必要。在法律移植过程中,讨论是否要引入一项制度,所要考虑的首要问题并不是该项制度在理论上多么有价值,而是在实践上是否具有可行性。就法律诊所而言,其社会价值是不言而喻的:它可在法律援助活动中将实践教学与社会正义有机地结合在一起,肩负着实践教学与社会正义的双重功能。但它在中国当下所面临的问题,并不是没有人意识到它的价值,而是它完全缺乏存在的根基。由于中国有完善的法律援助体系,受援助的对象根本不会去求助于法律诊所;并且受自身能力的限制,以学生为主体的法律诊所也很难获得当事人的信任。既没有法律援助案件的案源,又无法获得其他案件的案源,在案源枯竭的情况下,所谓的法律诊所也只能是徒有其名。而上述这些问题,至少到目前为止还没有人能提出可行的解决方案,所以,缺少案源将是法律诊所长期面临的问题。实际上,即使有充足的案源,法律诊所高昂的运行费用也是国内众多法学院系所难以承受的。相校于法律诊所而言,校外实习是一种更符合我国国情、效果更优、成本更低的实践教学方式。假设我们有足够的资金来运行法律诊所的话,我们完全可以将校外实习做得更好。如果连学生校外实习都可以敷衍了事,建立所谓的法律诊所也只不过是为了一个噱头。所以,提高学生的实践能力,不在于各种新奇的教学方法,而是现有的方式落到实处。