■文／张盈华 孙光辉

2022 年4 月，国务院办公厅发布《关于推动个人养老金发展的意见》。同年11 月，人力资源和社会保障部等五部门联合发布《个人养老金实施办法》，我国个人养老金制度正式启动实施。至今，个人养老金制度落地实施1 年，亟需梳理制度运行的现状、问题，总结经验，为推动制度在全国推广建言献策。

先行地区开户速度快、缴存少

截至2023 年6 月底，全国36 个先行城市（地区）个人养老金开户4030万人。而企业年金至今发展已近20 年，截至2023 年一季度参与职工人数仅为3058.86 万人。个人养老金制度试行仅半年，参加人数已大幅超越，发展速度快。

但与开户速度快不协调的是：实际缴费人数少、缴存规模小、人均缴费低。截至2023 年一季度末，900 多万人完成实际缴费，仅占开户数的1/3；个人养老金储存总额182 亿元，人均缴费2022元，仅为个税可抵扣额的1/6。

从国家社会保险公共服务平台查询个人养老金产品目录，截至2023 年11月中旬，已有741 只个人养老金合格产品，其中储蓄类465 只、基金类162 只、保险类95 只、理财类19 只。产品供给不断增多，可以满足多样化的选择需求。不过，行业和产品竞争激烈，过度多样化也会造成选择困难。

试行过程中出现的问题

政策支持有待细化。《关于个人养老金有关个人所得税政策的公告》规定，个人养老金实施递延纳税优惠政策，即缴费按12000 元/年抵扣应税收入，投资收益暂不征收个人所得税，领取时单独按3%缴纳个人所得税。这样的税优政策非常优厚，因为按照收入增长规律，未来收入必将高于当前收入，而按照税优规定，无论收入高低均按最低税阶（3%）缴纳个人所得税，这对于中等及以上收入者来说，很有吸引力。

但对于较低收入者来说存在“够不着”的问题。按照目前个人养老金采取的递延纳税（EET）政策，收入达不到一定水平的时候，节税效果并不明显，甚至可能增加税负。一是目前全国大约有8000 万名纳税人，仅占个人养老金覆盖人群的10%，有近90%的参保人员没有税优激励。二是非纳税人员不仅得不到名义上的政策优惠，还因领取时须单独按3%计征个人所得税而面临“税收惩罚”的尴尬。调研中发现，一些较高收入者反映12000 元的个税抵扣额度太低，呼吁继续提高额度，以享受更多税优。这就形成一种悖论，收入高的人可以得到更多政策支持，而收入相对低的人不仅得不到同等政策支持，还因“短视”失去尽早增补退休后收入的机会，收入差距向老年阶段蔓延。

个人“短视”有待改善。中国保险资产管理业协会发布的《中国养老财富储备调查报告（2023）》显示，71%的受访者愿意参加个人养老金制度，40%的受访者表示政策落地后第一时间参加，而且个体从业者和灵活就业人员的参与意愿很高，但仍有24%的受访者选择暂时观望。一是因为推出个人养老金时，资本市场投资回报预期不高，劳动者“落袋为安”的心理比较普遍，让渡当期消费进行养老金融产品投资的意愿不强；二是因为政策宣传还不到位，劳动者获取个人养老金政策信息的主要渠道是金融机构宣传，很多人对个人养老金“实惠”的信任度不够。

此外，大多数劳动者的金融素养不足，在选择个人养老金产品时理性选择困难，要么追求高收益而忽视风险性，偏好理财类和基金类产品；要么追求稳定性而忽视保障性。而且保险类产品复杂且不易理解，其“长期性”优势难被接受，加之监管严、精算难、上线慢，难以在个人养老金市场大展拳脚。

机构协作有待提升。个人养老金依托银行作为平台连接，银行持有唯一开户机构和自营保障型养老金融产品两张“王牌”，吸收最多个人养老金客户。据调查，截至2023 年5 月底，先行城市某银行个人养老金开户数38.2 万户，其中实际缴存户26.1 万户，缴存资金4 亿元，购买理财类、基金类、储蓄类产品的户数比例依次是1∶2.1∶92.8，购买金额的比例依次是1∶2.6∶7.8，户均购买金额的比例依次是1∶1.2∶0.1。可见，银行自营的储蓄类个人养老金产品吸引的购买人数多但人均购买金额少，人均购买金额最多的是基金类产品，表明这部分购买群体的收益期望和风险承受力均较高。

值得注意的是，许多先行城市上线保险类产品不多，除了银行引流之外，还因为保险机构与银行之间系统对接较复杂，导致保险类产品上线慢，一些银行将“获客”成本转嫁给保险机构，造成这些机构市场开拓成本高，保险类个人养老金产品市场知晓率低。

调研中被“诟病”较多的是银行引流问题。由于参与个人养老金的第一道程序是开户，开户银行有绝对优势“获客”。此外，在银行业绩考核中，个人养老金缴存金额计入银行存款收入，购买储蓄类和理财类个人养老金产品计入银行业务收入，银行也有很强动机“留客”，造成其他金融机构处于不公平竞争地位。

产品设计有待改良。一是选择环节太复杂。个人养老金产品种类繁、数量多，即使有意购买，因金融素养不够而无从选择。二是购买环节不顺畅。按政策规定，符合资格的劳动者可任意选择购买个人养老金产品，但实践中，只能在开户行指定的产品范围内进行选择，这也限制了劳动者对个人养老金的参与。三是领取环节不灵活。《个人养老金实施办法》规定领取个人养老金的条件是达到领取基本养老金年龄、完全丧失劳动能力或出国（境）定居，除此之外，不能提前支取。这就意味着在这些条件之外，缴存在个人养老金账户的钱完全丧失流动性，即使家庭遭遇重大疾病、意外事故等影响基本生活的突发事件，也不能提前支取应急，这让很多人“望而却步”。

推动个人养老金制度健康发展

精细化税优支持。建议明确税收抵扣额与工资水平挂钩机制，让低收入者享受较高应税收入抵扣率，较高收入者享受较低抵扣率，同时设置应税收入抵扣额上限，形成梯度税优机制，增强低收入群体的公平感和参与动机。

建议明确税优上限与工资增长的关联机制，引导参与者形成可享受税优的理性预期。个人养老金制度启动伊始，36 个先行城市（地区）的应税收入抵扣额是12000 元/年，相当于2022 年城镇非私营单位在岗职工平均工资的10.5%，可以10%作为挂钩机制，应税收入抵扣上限跟从工资增长率逐年变化。

建议尽快引入缴费征税（TEE）税优方式。对于非纳税群体，领取阶段的3%税率不仅不是“税收优惠”而是“税收惩罚”。这个问题可用“TEE”税优方式加以纠正，即在缴费环节纳税（如果不符合纳税条件则无需纳税），而在领取环节不再缴纳收入所得税。为了避免税收流失，可附加规定以限制高收入群体选择“TEE”方式。

建议整合企业年金和个人养老金的税优政策。根据现行企业年金税优政策，规定补充养老保险费、补充医疗保险费分别在不超过职工工资总额5%标准内的部分，在计算应纳税所得额时准予扣除。该政策出台已有14 年之久，原有政策逐渐不适应现实需要。建议打通企业年金和个人养老金的税优政策，整合应税收入抵扣额上限，对于未加入企业年金的劳动者来说，可将企业年金的税优额度转移到个人养老金，平衡不同劳动者在补充养老金方面的税优权益。

提升个人养老金融素养。建议由监管部门牵头，制作个人养老金政策宣传片，在电视、广播、互联网等多渠道投放，广泛进行养老金融普及教育；由全国总工会牵头，在各级工会和行业工会、基层工会积极开展个人养老规划宣传，参与个人养老金的金融机构积极配合并宣介养老金融知识；鼓励各类研究机构和学者积极投身养老金融普及教育，传播养老金融常识；各类金融机构在官网平台开设养老金融知识专栏，做好线上线下咨询答疑。

推动机构公平竞争和合作共赢。一是促进不同类型金融机构公平竞争。改变个人养老金实施过程中银行既做“裁判员”又当“运动员”的局面，扭转银行与保险、基金等其它类型机构的不协调。建议由人力资源和社会保障部建立统一的个人养老金产品购买平台，合格产品均可通过该平台购买，银行承担“托管”责任，积极对接个人养老金产品供应商，方便客户在银行或保险、基金公司能够购买更多个人养老金产品，以满足客户多样化的养老需求。

二是协调各类金融机构合作共赢。在行业协会的推动下，同类金融机构在个人养老金领域合作推进，例如行业统一设计并推广个人养老金政策宣介资料。另外，在人社部门推动下，金融各业态的行业协会合作行动，借鉴惠民保类产品推广经验，每个地区多家机构共同参与，统一推广，减少过度竞争带来的内耗。

优化个人养老金产品目录。建议对目录内个人养老金产品进行多种组合，除了按行业分类以外，结合个人养老金潜在客群需求，按风险属性、账户管理特征、投资风格、养老保障能力等多种角度分类，化繁为简，缓解个人的选择困难。鼓励各类金融机构加强智能化投顾建设，向查询的个人推送合适的收益风险产品或产品组合。

可以借鉴丹麦等国家私人养老金产品的成功经验，在保险类产品中引入延伸功能，将养老金与退休后的重大疾病风险产品相衔接，开发面向退休者的、兼顾多重保障功能的个人养老金产品。

相对于传统投资渠道，个人养老金并无明显的收益优势，为了激发个人参与的主动性和积极性，建议结合个人养老金长期积累特征，设计专属投资产品，在现有产品基础上，以“长期锁定”换取“较高收益”。这需要在投资门槛、运营周期、资产配置和产品收益等方面，开发出有别于一般投资产品，更加稳定、更高收益、更具竞争力的差异化产品，以满足不同群体的养老金投资需求。■