王小雪，宋书勇，刘大鸿

（广西交通投资集团有限公司，广西 南宁 530022）

高速公路收费期限管理的国际借鉴与思考①

王小雪，宋书勇，刘大鸿

（广西交通投资集团有限公司，广西 南宁 530022）

［摘 要］现代收费公路产生于西方国家。意大利、西班牙、法国、美国、澳大利亚、日本、加拿大等国家的收费公路基本都是高速公路。这些国家在收费高速公路管理（包括收费期限管理）方面取得的成功经验和采取的持续收费、统借统还、持续特许经营、组合确认收费期限等做法，可为我国进一步加强高速公路收费期限管理提供有益的借鉴。

［关键词］高速公路 特许经营 收费期限 统借统还 国际借鉴

［中图分类号］F540.34

［文献标识码］A

［文章编号］1005-9016（2023）02-05-09

［作者简介］王小雪，工程硕士，现任广西交通投资集团有限公司财务部副部长、财务共享服务中心副主任，高级会计师，主要从事集团财务管理、筹融资、资金集中管理、共享服务等工作。

①本文系《高速公路收费期限届满的政策研究》课题阶段性研究成果。

引言

20世纪90年代以来，我国进入收费公路的快速建设发展期。基于2004年实施的《收费公路管理条例》中关于经营性公路和政府还贷公路（或政府收费公路，下同）最长收费期限的相关规定，越来越多的收费公路项目已经或正在逐步接近收费期限届满停止收费的关键时期。为完善收费公路管理制度，进一步适应全面深化改革、支撑交通强国建设、保障收费公路可持续发展的需要，对《收费公路管理条例》的修订工作势在必行。收费公路是舶来之物，国外收费公路发展进程中对收费期限的管理经验可以为我国研究该事项提供有益的借鉴。本文在对相关国家高速公路收费期限管理实际做法分析的基础上，结合我国的具体情况，提出进一步优化高速公路收费期限管理的相关建议，以期为《收费公路管理条例》的修订提供相关国际经验借鉴。

一、 高速公路收费期限管理的国际经验

（一）意大利收费公路及其收费期限

意大利的收费公路均属于高速公路。意大利第一条收费高速公路是于1924年由私人资本采取特许经营方式投资建设与运营管理的米兰至莱克斯高速公路，最初的经营期限为30年；通过多次延长特许经营期限，截至2021年底仍处于特许经营期内。

但其他一些具有合同约定特许经营期限的高速公路，则严格执行了到期停止收费的做法。例如，意大利境内全长51.2公里的“A5 Torino-Ivrea-Quincinetto”、全长23.6公里的“A4/A5 Ivrea-Santhià”、“Torino-Pinerolo”和“Sistema Autostradale Tangenziale Torinese”等四条高速公路的经营期限截至2016年8月31日；“A21 Torino-Alessandria-Piacenza”的经营期限截至2017年6月30日；“A12 Sestri Levante-Livorno”、“A11/A12 Viareggio-Lucca”和“A15 La Spezia fork”三条高速公路的特许经营期限截至2019年7月31日；“A10 Savona-Ventimiglia”的特许经营期限截至2021年11月30日[1]。

由于一些高速公路的经营期限届满以及其他方面的原因所致，意大利的收费高速公路总里程，由2018年底的6003.4公里，分别减少至2019年底的4972.4公里和2020年底的4835.4公里，2022年12月为4593公里[2]。Autostrade per l'italia S.p.A.在收费高速公路的建设和运营方面在欧洲排名第一，管理着约3000公里的收费公路[1]。

（二） 西班牙收费公路及其收费期限

1967年西班牙政府提出了“西班牙国家高速公路计划”，并向第一批高速公路公司授予特许经营权，开始发展特许经营公路。1968年，西班牙法罗维亚集团（Ferrovial）获得A8收费公路（Bilbao至Behobia）35年的特许经营权，这是西班牙第一个特许经营高速公路项目。该项目已于2002年移交给了政府。

1972年正式通过了以特许经营方式进行高速公路收费、养护和运营的法律。

2019年12月31日，西班牙公路经营企业：奥马尔高速公路有限公司（Autopistas Aumar, S.A.C.E.，Aumar）拥有的三条共计467.6公里的高速公路特许经营期限届满，停止收费。西班牙高速公路特许经营股份有限公司（Autopistas Concesionaria Española S.A，ACESA）2020年底拥有的西班牙境内五条总长度达468.30公里的收费高速公路，基本上属于1968年至1977年之间建成投入营运的。根据1998年10月23日与政府签订的协议，总里程为468.3公里的五条高速公路的经营期限已于2021年8月31日届满，停止收费。此外，另一家公路经营企业INVICAT公司（Infraestructures Viaries de Catalunya, S.A.）经营的两条总里程66.5公里的收费公路，也于2021年8月31日经营期限届满，停止收费。

伴随着一批收费公路期限逐步届满停止收费，西班牙收费公路总里程在逐年减少，由2019年底的3404.01公里，逐步减少至2020年底的2878.4公里和2021年底的2335.9公里[3]。

（三）法国收费公路及其收费期限

法国的收费公路均属于高速公路。在20世纪末以前，法国收取车辆通行费的主要目的是偿还建设贷款本息，具有政府收费的性质。进入21世纪以后，伴随着市场化的发展和对高速公路公司进行私有化改造，从2006年开始，法国的收费公路基本属于实行特许经营机制的经营性高速公路。

2021年底法国的收费公路，分别由16家公路经营企业承担投资建设与运营管理的职责。其中较大的、拥有收费公路里程在1000公里以上的四家企业包括法国南方高速公路公司（Autoroutes du Sud de la France，ASF）、巴黎—莱因河—罗纳高速公路公司（Autoroutes Paris-Rhin-Rhñne，APRR）、法国北方与东方高速公路公司（Societe des Autoroutes du Nord et de l’Est de la France，SANEF）和高速公路金融与工业公司（Compagnie Financiere et Industrielle des Autoroutes，COFIROUTE）。2021年底，法国收费公路基础设施总里程9221.2公里（含收费桥梁和隧道80.1公里）。

与其他国家通常按照具体的收费公路项目确定收费期限或特许经营期限不同，法国采取的是区分不同的公路经营企业来确定收费公路的特许经营期限。法国高速公路特许经营协会提供的资料表明，截至2021年底，相关公路经营企业收费公路的截止经营期限分别为：ASF，2036年；APRR，2035年；SANEF，2031年；COFIROUTE，2034年[4]。

公路经营企业可通过投资建造新的收费公路或对现有收费公路进行扩建改造来延长收费期限。例如，按照2015年与法国政府签署的协议，SANEF通过投资3.30亿欧元对现有路网进行扩建改造，将其拥有的高速公路特许经营期限延长了2年；SANEF的子公司法国巴黎—诺曼底高速公路公司（Societes des Autoroutes Paris-Normandie，SAPN）通过投资2.60亿欧元对现有路网进行扩建改造，将其拥有的高速公路特许经营期限延长了3年8个月。这样，SANEF和SAPN的特许经营合同的到期日分别由2029年12月31日和2030年12月31日延长至2031年12月31日和2033年8月31日。2013年底COFIROUTE、APRR和ASF特许经营期限的截止日期分别为2031年、2032年和2033年。由于承担了高速公路新建和扩建改造投资，这三家公路经营企业2015年底的特许经营期限也分别延长至2034年、2035年和2036年。

（四）美国收费公路及其收费期限

美国的收费公路均为高速公路，包括政府收费公路和特许经营高速公路。截至2020年底，美国拥有收费公路10230公里（包括563.66公里的收费桥梁和隧道）[5]。

1.政府收费公路

美国大多数收费高速公路属于州政府承担投资建设与运营管理的政府收费性质的高速公路。这些收费高速公路并没有法律规定的收费期限，故在理论上可视为可持续永久收费的高速公路。

2021年底，美国大约有26个州有收费公路。例如，2021年底由伊利诺伊州收费公路管理局（Illinois State Toll Highway Authority）投资建设与运营管理的全长294英里的伊利诺伊收费公路（The Illinois Tollway）；由俄亥俄州收费公路与基础设施委员会（Ohio Turnpike and Infrastructure Commission，OTIC）拥有并负责维护的全长241英里的俄亥俄收费公路（The Ohio Turnpike）等等。

2.特许经营公路

美国的特许经营高速公路多为采用BOT方式吸引国内外私人资本投资建设与运营的高速公路，以及将政府收费公路的收费权转让给私人资本投资设立的项目公司的收费公路，具有合同约定的收费期限。典型的特许经营高速公路项目有杜勒斯绿色通道（Dulles Greenway）；芝加哥高架公路（Chicago skyway）；印第安纳收费公路（Indiana Toll Road）LBJ快速通道（LBJ Express）；克莱恩大道大桥（The Cline Avenue Bridge）等等。

（五）日本收费公路及其收费期限

日本的收费公路是从二战以后陆续发展起来的。日本的收费公路主要是高速公路，也有一些城市快速干道收取车辆通行费。

日本采用收费公路制度是通过1952年颁布的《道路建设特别措施法》予以明确的。从1956年开始，通过日本道路公团、首都高速公路公团、阪神高速公路公团和本州四国连络桥公团相继成立，分别负责日本相关区域内收费公路建设和运营养护管理。

进入21世纪以后，日本开始对其道路公团进行市场化、私有化改造。自2005年10月1日起，日本依据《高速道路株式会社法》等有关法律法规，将原四家道路公团（日本道路公团、首都高速道路公团、阪神高速道路公团和本州四国联络道路公团）改组为东日本高速公路有限公司（NEXCO East）、西日本高速公路有限公司（NEXCO West）、中日本高速公路有限公司（NEXCO Central）、首都高速公路有限公司（Metropolitan Expressway Co., Ltd）、阪神高速公路有限公司（Hanshin Expressway Co.,Ltd.）和本州—四国大桥高速公路有限公司（Honshu-Shikoku Bridge Expressway Co.,Ltd.）等6家负责建设与经营高速公路的公司，以及一家独立行政法人——日本高速道路持有及债务偿还署（Japan Expressway Holding and Debt Repayment Agency）。

该机构与六家高速公路公司之间的关系是：1.机构代表政府拥有高速公路资产。公司负责建设高速公路，并在公路建成完毕后连同建设债务一并移交给机构；2.公司向公路用户收取通行费，并通过向机构支付高速公路租赁费，取得高速公路使用权；3.机构将收取的租赁费用于偿还债务本金和利息。

截至2021年3月31日，日本收费公路总里程10388公里。以高速公路为主，也包括少数一般收费公路[6]。截至2022年6月30日，NEXCO东日本管理的收费公路3943公里[7]，NEXCO西日本管理的收费公路3550公里[8]，NEXCO中日本管理的收费公路2183公里。[9]

（六） 澳大利亚收费公路及其收费期限

受英国的影响，澳大利亚在19世纪末以前曾经存在一些私人投资建设与经营的收费公路。进入20世纪以后，开展按照政府收费和特许经营的思路发展收费公路。2021年底，澳大利亚的收费公路虽然也存在少量具有政府收费性质的收费公路基础设施（例如悉尼海港大桥），但绝大多数的收费公路均属于特许经营公路。拥有收费公路项目的州主要是新南威尔士州、维多利亚州和昆士兰州，这三个州分别通过出台相关州法律，对收费公路建设与运营管理行为进行规范。

1.新南威尔士州的收费公路和隧道项目

1965年新南威尔士州议会修订后发布了《主干线公路法案》（Main Road Act）。目前，新南威尔士州的收费公路项目主要有2号高速公路（M2 Motorway）、5号高速公路（M5 Motorway）、西部连接线7号高速公路（Westlink M7 Motorway）和北康奈克斯高速公路（North Connex Motorway）；收费隧道项目包括位于悉尼的跨城隧道（Cross City Tunnel）项目、东部分流隧道（Eastern Distributor）项目、车道湾隧道（Lane Cove Tunnel）项目和悉尼港隧道（Sydney Harbour Tunnel）项目等。

2.维多利亚州的收费公路

维多利亚州议会针对Gateway Bridge、West Gate Bridge等收费基础设施项目出台相关法案。目前，维多利亚州的收费公路项目主要有城市连接线（City Link）项目、东部连接线（East Link）项目、西门（West Gate）隧道项目等。

3.昆士兰州的收费公路

1931年昆士兰州议会通过了《私人建设公路基础设施收取车辆通行费法案》（The Tolls on Privately Constructed Road Traffic Facilities Act）。昆士兰州的收费公路项目主要有图文巴辅道（Toowoomba Bypass）、机场连接线7号高速公路（Airportlink M7）、盖特威高速公路（Gateway Motorway）、罗根高速公路（Logan Motorway）、弯道港高速公路（Port Drive）等。

（七） 加拿大收费公路及其收费期限

2021年底，加拿大的收费公路主要是407号高速公路（H407）。H407划分为H407ETR和H407东段延长线两个组成部分。

1. H407ETR

加拿大407号高速公路（407ETR）位于加拿大安大略省多伦多市，全长108公里。到1997年6月，全长69公里的407 ETR高速公路建设通车，建设成本16亿加元；并从1997年10月开始收取车辆通行费，具有政府收费公路的性质。

按照规划，还有向东和向西高速公路延伸线共计39公里需要建设。考虑到财政资金问题，安大略省决定采取引进民间资本的方式进行建设和经营。1998年12月，按照《407高速公路法案，1998》（Highway 407 Act, 1998）的规定，加拿大安大略省开始进行项目招标。西班牙Cintra公司、法德罗（Ferrovial）集团和其他公司作为发起人组成的407国际有限公司（407 International Inc）以21亿美元（31亿加元）的价格取得了该项目已建成69公里的经营权以及其他39公里的建设与经营权。建设成本为3.3亿美元；407公司为取得该项目的总投资为24.3亿美元。该项目特许经营期限为99年，从2000年开始，到2098年终止。这样，从2000年初开始，加拿大多伦多环线高速公路（H407ETR）成为经营性收费公路。

按照特许经营合同中的约定，项目公司在2001年完成了407ETR向西延伸24公里和向东延伸15公里的建设任务；并逐步对407ETR相关路段进行了扩建改造。从2001年至2019年底，通过扩建改造共增加了568车道公里。

2. H407东段延长线

H407东段是安大略省第一条政府收费公路。H407东段与407ETR相连接。ETR项目公司受托收费与经营H407东段以及与H407相衔接的H412和H418，收取的通行费需要交给安大略省政府部门。

H407东段收取车辆通行费的法律依据的是《H407东段法案2012》（Highway 407 East Act, 2012）的规定。H407东段通过引进国际财团的资本划分为二期进行投资建设。

——H407东段一期项目（The Highway 407 East Phase 1 project）。西班牙辛特拉基础设施股份有限公司（Cintra Infraestructuras,S.A.）和另一家企业SNC-Lavalin各拥有50%股权的项目公司——407东段发展集团合伙制企业（407 East Development Group General Partnership），取得了加拿大H407东段一期30年的特许经营权。该项目全长31公里，包括21公里的H407东段一期（Brock Road to Harmony Road）和10公里的H412；双向四车道（部分双向六车道），总共148车道里程。该项目预计投资7.106亿欧元。该项目在2015年12月完工；2016年6月20日正式通车；2017年2月1日开始收费。特许经营期从项目交付使用之日起计算。该项目是加拿大于1999年将407ETR私有化以来最大的一个收费公路特许经营项目。

——H407东段二期项目（The Highway 407 East Phase 2 project）。该项目全长22公里（13.7英里），双向四车道，包括12公里的H407东段二期（Harmony Road to Highway 35/115 in Clarington）和10公里的H418。合同金额12亿加元。该项目2015年5月动工建设，于2019年11月建成，12月9日通车；2020年7月31日收到官方提供的最终完工验收证书（Final Completion Certificate）。特许经营期为通车后的32.8年。

项目公司Blackbird Infrastructure 407 General Partnership是一家由Cintra Infraestruc turasInternational S.A.和Holcim (Canada) Inc.各拥有50%的股权的合伙制企业。

3.其他收费基础设施

加拿大的其他收费路桥还有位于加拿大新苏格兰省（Nova Scotia）的Cobequid Pass（H104）收费公路项目；位于加拿大魁北克省30号高速公路（A30）的圣劳伦斯大桥（St Lawrence bridge）项目等等。

二、国外收费公路期限管理的借鉴与思考

他山之石，可以攻玉。西方国家收费公路及其收费期限管理的成功经验，可为我国进一步加强收费期限管理提供有益的借鉴。

（一）收费公路的收费期限具有多样化的特点

除了中国以外，尚未发现相关国家对收费公路进行最长收费期限的法律限定。虽然意大利、法国、西班牙、美国、加拿大、澳大利亚等国家大多数公路的收费期限（或特许经营期限）在30～40年左右，但最长的收费期限可达99年。一般来说，收费期限体现了收回投资并取得合理回报所需的时间，故交通量大的收费公路项目，其收费期限可以短一些；交通量不太理想的收费公路项目，可通过约定较长的收费期限，使得该类项目对社会资本产生吸引力。

对收费公路进行扩建改造投资是否可延长收费期限，取决于特许经营合同的约定。在美国，SCC之所以在1999年同意将其特许经营的截止期限由2036年延长至2056年2月，大约延长了20年，源于项目公司对该路进行的扩建改造投资。但是在加拿大，由于特许经营合同中约定的99年的经营期限包括了要求项目公司对407ETR进行扩建改造，故项目公司对407ETR进行的将双向六车道扩建改造为双向十车道的投资并未相应增加特许经营期限。澳大利亚新南威尔士州的2号高速公路项目和5号高速公路项目，由于进行了扩建改造，也分别延长了特许经营期限。

在美国，特许经营高速公路采取BOT方式，其经营期限取决于收回投资并取得合理回报所需的时间（例如杜勒斯绿色通道）；特许经营高速公路采取TOT方式，其经营期限则取决于按照收回投资并取得合理回报的原则与支付转让价款之间的权衡（例如芝加哥高架公路和印第安纳收费公路）。由于芝加哥高架公路和印第安纳收费公路在转让收费权之前已经分别收费接近47年和50年，故转让收费权收取的价款可供政府全部用于非收费公路的建设。

（二） 收费公路的收费标准可以调整

在美国、英国、法国、澳大利亚等国家是通过针对特定的特许经营项目出台的专门法案和特许经营合同中的约定来明确通行费标准的调整机制。以美国杜勒斯绿色通道为例，建设与经营杜勒斯绿色通道的法律依据是1988年发布的弗吉尼亚州公路社团法案（Virginia Highway Corporation Act 1988）。该法案授予弗吉尼亚州社团委员会（Virginia State Corporation Commission, SCC）管理该项目相关的权力和职责，包括批准通行费标准及其调整。该法案要求SCC按照用户获取的效益、不会对社会公众使用该项目产生实质性的不利影响以及公路投资者获取合理回报的原则审定收费标准。

2007年对该法案进行了修改，许可从2013年至2020年按照以下较高者调整通行费标准：1.在CPI增长率基础上增加一个百分点；2. GDP增长率；3. 2.8%再按照补偿财产税提高或保证企业有充分的收入来达到债务保障比率进行适当增加。

2014年12月30日，由于房产税没有提高，TripII提出了通行费标准增长了2.8%的申请，并于2015年2月25日得到SCC的批准。对此从2015年4月4日起提高了通行费标准。

由于2015年房产税的提高，TripII在2015年12月30日提出了通行费标准增长了2.8%加上每车次0.0182美元补偿房产税的申请。经批准后，从2016年2月23日起进一步提高了通行费标准。

2021年4月27日，SCC同意将2021年和2022年的非高峰时段的收费标准分别提高5.3%和5.0%。

2021年5月5日开始，绿色通道开始执行2021年上调后的收费标准。2022年上调收费标准的行为暂未实施[10]。

（三）政府收费公路可实行持续收费

在这方面，美国政府收费公路的做法提供了有益的借鉴。美国的政府收费公路并没有法律规定的收费期限，在理论上可视为持续永久收费的高速公路。

澳大利亚的悉尼海港大桥也具有这方面的特征。悉尼海港大桥（Sydney Harbour Bridge）是一座主跨度505米的大型拱桥，1926年9月开工建设，于1932年3月18日建成通车，19日开始收费。包括土地和引线在内，建造成本大约2000万澳元。建设桥梁的主要费用来自政府借款。经过48年的收费，到1980年6月，总共收费1.27亿澳元。收取的费用主要用于支付贷款利息。用于桥梁维护、改善和收费的开支为5100万澳元。收取通行费的一部分用于Cahill高速公路和Warringah高速公路等公路基础设施的建设与改善。1987年1月，悉尼市政府将大桥的通行费标准由每小客车0.20澳元提高至1澳元。2009年1月31日，实施77年的现金收费退出历史舞台，悉尼海港大桥开始进入全面电子收费的时代，继续收取车辆通行费。

如果采取政府收费公路持续收费的政策导向，则政府收费公路收取的车辆通行费，不仅可用于偿还政府收费公路建设债务本息，用于政府收费公路养护与管理，还可以将收取的车辆通行费纳入财政预算，为普通公路建设与养护提供资金。

有必要借鉴美国政府收费公路和澳大利亚悉尼海港大桥等路桥基础设施收费的做法，将政府收费作为政府筹措公路建设与养护专项资金的一种有效举措。至于收取的车辆通行费是用于公路建设、公路养护还是偿还建设债务本息，取决于财政预算的统筹安排。但有必要保证车辆通行费的专项财政资金的性质，防范将该专项资金挪作他用。

（四） 高速公路收费可实行“统借统还”

日本高速公路收取车辆通行费具有明显的实行全国范围内“统借统还”的特征。首先，六家高速公路公司经营的各高速公路项目，并不具有明确的收费期限；其次，六家高速公路建设（包括新建和改扩建）的高速公路及其建设债务，需要在高速公路建成后移交给政府机构，并通过租赁高速公路的方式来承担高速公路收费与养护管理的职责。六家公司需要向代表政府拥有高速公路的专门机构缴纳租赁费，由该机构统一偿还高速公路建设债务本金和利息。

2005年10月，该机构承担的需要偿还的债务余额为38.2万亿日元；截至2010年底和2020年底，债务余额分别为31.5万亿日元和26.4万亿日元。按此测算，全部债务偿还完毕需要到2065年左右。

按照相关法律中明确的收取车辆通行费的原则，日本高速公路建设的债务本息全部还清后将停止收费。

（五） 高速公路可实行持续特许经营

这方面的实践探索比较突出的典型案例是意大利的米兰至莱克斯高速公路，该公路从1924年至今，通过多次延长特许经营期限实现持续特许经营。

在高速公路第一个特许经营周期届满后，将该高速公路继续实行特许经营具有以下两方面的优势：

1.由于继续特许经营无需投资者投资建设高速公路，故可要求社会资本以支付对价的方式取得高速公路的特许经营权。这有助于地方政府利用高速公路特许经营机制筹措用于公路事业发展的资金，进而补充普通公路建设与养护资金缺口。

2.可利用高速公路特许经营机制努力提高相关高速公路项目的运营管理效率，与发展社会主义市场经济的基本要求相一致。

（六）经营性公路可组合确定收费期限

在这方面，法国、意大利、西班牙等国家确定高速公路特许经营期限的做法可提供有益借鉴。按照法国的做法，是根据公路经营企业所承担的全部经营性收费公路项目来测算综合收费期限。伴随着企业投资建设新的收费公路项目，或者对现有收费公路项目进行扩建改造，则可按照追加的投资回收所需的时间，适当延长企业特许经营期限。

意大利高速公路股份有限公司经营十五条路总计2854.6公里的经营期限均在2038年到期。西班牙Aumar公司经营的三条共计467.6公里的高速公路特许经营期限截至2019年12月31日；ACESA经营的五条共计468.3公里的高速公路特许经营期限截至2020年8月31日；INVICAT公司经营的两条共计66.5公里的高速公路特许经营期限也截至2020年8月31日。

这意味着公司经营的各高速公路项目之间，可通过组合实行“以丰补歉”，“以盈补亏”。这就对利用企业经营机制投资建设社会效益好但财务效益不理想的经营性收费公路项目带来了契机。

1.假设某中西部地区的某财务效益理想的高速公路项目可在20年内收回投资并获得合理回报，则按照《公路法》和《收费公路管理条例》的原则规定，该高速公路项目的收费期限应当按照20年的期限进行确定。而另一条社会效益好但财务效益不理想的高速公路项目无法在《收费公路管理条例》规定的30年的最长收费期限内收回投资并获得合理回报，则无法产生对社会资本的吸引力。如果可将这两个项目捆绑在一起计算收回投资并有合理回报所需的收费期限，也许在《收费公路管理条例》规定的30年的最长收费期限内，可满足这两条高速公路收回投资并获得合理回报的要求，从而产生对社会资本的吸引力。

2.某中西部地区的某财务效益理想的高速公路项目可在20年内收回投资并获得合理回报，也可按照将收费高速公路建设项目与普通公路建设项目捆绑的思路，通过适当延长高速公路的收费期限（例如25年），使得高速公路建设项目可为普通公路建设项目提供资金，进一步利用政府

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