○夏 凡 王 欢 王之扬

1.中国人民银行海口中心支行 海南海口 570100

2.深圳大学经济学院 广东深圳 518061

3.西南财经大学中国金融研究院 四川成都 611130

从国际环境看，气候变暖已成为人类发展的最大挑战之一，行之有效的碳减排机制成为全球应对气候变化，以及大国竞争、博弈和合作的重要部分。从国内环境看，我国经济发展呈现典型的高碳特征，随着“碳达峰、碳中和”（以下简称“双碳”）目标提出，减碳、低碳、零碳绿色发展势在必行，需要寻找适合我国国情的碳减排机制，进一步推动我国生态文明建设向纵深发展。

碳排放问题归根于“外部性”①“外部性”是微观经济学市场失灵的代表性理论，源于英国新古典经济学派代表马歇尔于1890年发表的《经济学原理》中的“外部经济”概念。，碳市场与碳税都是为解决公共产品（碳排放）的外部性而采取的市场化碳减排机制。理论上，两者在减排效果、实施阻力、实施收益等层面各有优劣，在覆盖范围、碳定价、监督管理等方面更多为互补而非对立关系。实践中，已有较多的国家实现了两种政策的联合应用，特别是如德国等环保标准较高、经济规模较大、产业结构较复杂的工业国家。然而，迄今为止，我国仅在碳市场“先行先试”，尚未将碳税纳入国家碳减排政策“工具包”。研究我国碳市场与碳税能不能够协调、应不应该协调，以及如何协调发展，可以丰富我国碳减排理论，推动我国经济社会全面绿色转型，系统推进“双碳”目标如期实现。

一、文献综述

早期国内外研究并未就碳市场与碳税政策孰优孰劣达成共识，认为碳减排政策应择一而用。为此不同的学者对碳税及碳市场各自具有的优势展开了系统研究。支持碳税的学者认为，碳税有行政成本低、适用广、灵活性高等优势，同时能够产生潜在的“双重红利”②一是环境红利，即促进全社会减排；二为社会红利，即碳税收入能够被政府投入碳减排或增进社会福利。。Pearce（1991）的研究中第一次指出碳税作为环境税的一种，有促进环境保护和实现经济社会发展的“双重红利”。在行政成本与适用性方面，David Russell（2008）通过将碳市场与碳税对比发现，碳税的施政成本低、适用范围广，同时是实现碳减排的有效途径。Roberta（2009）也发现碳税有诸多优势，实施碳税政策在行政上更为简便，同时有利于企业选择最优减排路径，并且指出其个人倾向于实施碳税政策。在政策灵活性方面，曹静（2009）指出，碳税政策调整空间大，同时可以避免碳市场中规模企业对碳价的垄断。选择碳市场的学者认为，碳市场有政策阻力小、激励性强、减排效果好等特点。相较于碳税，付强（2010）认为，碳市场在碳排放总量控制方面存在明显优势并易于被公众接受，应作为我国主要的碳减排政策。减排激励性方面，顾成昌（2011）对两种碳减排措施的比较分析中指出，碳市场利用市场机制而不是强制性措施来实现减排目标，能够促使个体主动减排，具有较强的激励性。邱磊（2013）对碳市场和碳税政策的作用机制进行深入分析，发现碳市场还有利于激励企业创新活动，促进企业通过创新低碳技术走绿色发展道路。减排效果方面，王京安（2013）对碳市场和碳税的成本、效果、可行性、激励性等进行分析比较，认为碳市场对减排的作用更大。

但是，随着研究的深入和对模型的有效使用，在上述研究的基础上更多学者认为，碳市场和碳税政策的混合使用是碳减排的最优方案。一些国外的学者如Brink et al.（2016）基于动态CGE模型对欧盟碳排放交易体系（EU ETS）与碳税政策联合使用进行仿真模拟，发现在EU ETS运行后征收碳税能够降低配额价格，增加配额购买者的福利。William（2022）创建囊括时间贴现、存量衰变、成本收益等分析模型，认为碳税和碳市场政策结合使用带来的社会福利效应更优。国内学者如吴力波等（2014）通过构建中国多区域动态一般均衡模型，对各省区2007年至2020年的边际减排成本曲线进行模拟分析发现，早期适合采用碳市场，后期应考虑引入碳税，如果各省区边际碳减排成本差异巨大，则适合采用碳税与碳市场混合政策。刘磊等（2019）对碳税和碳市场混合机制的可行性进行分析，认为应在我国试点碳市场基础上加入碳税政策。在理论研究逐渐深入的同时，国际上也出现了许多混合使用碳市场和碳税政策的国家和地区，然而二者的混合使用是否能够达到碳减排最优仍然有待实践检验。

综上所述，虽然国内外学者已经对碳税、碳市场及二者如何进行选择展开了系统的研究，但是对于我国到底如何选择尚未形成统一定论。是否应该将两种政策混合使用、混合使用时如何平衡好二者的关系等问题仍然需要进一步探究。因此，有关碳税与碳市场的比较分析及如何协调配合使用方面的研究仍然有待加强。

二、碳市场与碳税的理论机制比较

（一）理论基础：基于科斯定理的碳市场和源自庇古税理论的碳税

1.基于科斯定理的碳市场。科斯定理（Coase theorem）是经济学家罗纳德·科斯（Ronald Coase）提出的有关产权的法律和经济理论。该理论核心思想是，在理想的经济条件下（没有交易成本），当存在产权纠纷时，有关各方可以通过谈判协商，以准确反映争议产权的全部成本和潜在价值，从而实现效率效益最大化。受科斯的“负外部性可以通过产权来解决”的思想影响，1968年，戴尔斯（Dales）提出排污权交易制度，规定企业在不超过允许的污染负荷的前提下，可以将排污权作为商品进行交易。受戴尔斯“排污权交易”启发，碳排放权成为一种被广泛应用的碳减排政策工具。其本质是通过界定明确的产权来促使市场主体对碳排放权进行交易，期望通过市场来解决外部性问题。

2.源自庇古税理论的碳税。庇古税（Pigovian tax）由英国经济学家阿瑟·庇古（Arthur Pigou）提出，是控制环境污染负外部性行为的一种经济手段。庇古税是对任何产生负外部性的市场活动的税，旨在纠正不良或低效的市场结果，并通过将税率设置为等于负外部性的外部边际成本来进行纠正，最终达到恢复市场健康发展的目的。碳税是对产生二氧化碳排放这种环境污染负外部性行为的市场主体增加的一个私人成本，使个人边际成本等于社会边际成本，通过将外部社会成本内部化影响市场主体决策，其本质是一种庇古税。

（二）运作机制：碳市场以交易机制为核心，碳价由市场供需决定；碳税注重税收的强制性，碳价取决于政府制定的税率

1.碳市场以交易机制为核心，碳税注重税收的强制性。碳配额是碳市场重要的交易产品，相较于行政“命令、控制和分配”，碳配额交易基于市场机制，在总配额给定的情况下，通过碳配额供求主体在碳市场自由竞争和自由交换实现碳配额的最优配置，以公平自愿为基础、以市场供求为导向、以自由竞争为手段、以风险自担为原则。碳税从属环境税，适用税收强制性原则，国家凭借其公共权力强制纳税人纳税，并做好税制设计、税基选择、征税环节、税率水平、税收用途、税收优惠、奖惩机制等顶层设计和制度安排。

2.碳市场中碳价由市场供需决定，碳税中碳价取决于政府制定的税率。碳市场以交易机制为核心，其碳价通常由市场供需决定，但受配额供需、经济形势、金融市场投机资本、碳市场成熟程度等因素影响，存在高度波动。碳税的运行效率取决于政府设计税率的合理性，在课税对象和税基既定的条件下，税率的高低直接关系碳价高低和纳税人负担的大小。在一定时期内，碳税按照固定税率从量计征，易于企业形成稳定的碳价格预期。

（三）监管机制：碳市场采用监测、报告、核查机制（MRV），碳税依托现有的税收体制和完善的法律规定

1.碳市场采用监测、报告、核查机制（MRV），规范纳入企业生产排放数据报送、监测和质量。行之有效的监督惩戒机制是碳市场顺畅运行的基础和保障，碳市场采用MRV机制来监测、报告与核查重点排放单位的年度温室气体排放量，以保障配额分配、企业履约清缴、碳排放权交易等的公平。MRV体系的参与者主要有政府主管部门、企业和第三方机构，需要各方通力配合，监管成本较高。成熟完善的MRV机制配套有健全的法律法规、技术标准、工作流程、能力建设和硬件设施。

2.碳税依托现有的税收体制和完善的法律规定，对偷税漏税等违法违规行为实施严厉惩戒。碳税是一种国家意志的法律强制，征收碳税可以依托现有规范的税收体制和完善的法律规定，属于单向垂直管理，监管成本较低。其制度以法律的形式向全社会公布，纳税人权利义务详细，税收秩序清晰且透明度较高，违法处罚条款明确，并接受税务机关内控部门和纳税人双重监督。

（四）连接机制：碳市场更加有利于国际协调和有效连接，碳税无法用于解决全球碳减排问题

1.碳市场更加有利于国际协调和有效连接。由于单个国家或地区的碳市场规模有限，市场参与者不足，缺乏必要流动性，不能发挥有效的市场定价作用，也无法形成合理的碳价去引导市场开展减排行动。因此，加强跨境、跨国、跨地区碳市场的有效连接，不仅能够丰富碳市场主体、扩大碳市场规模、增强碳市场流动性，还能在更广范围及经济领域有效统一发现碳价，提高减排效率，降低减排成本。碳市场国际连接相对容易，有直接连接和间接连接两种机制，且实践中已有众多碳市场的连接尝试，如2014年美国加州碳交易市场（CCTP）与加拿大魁北克碳交易市场（Quebec ETS）成功对接、2020年欧盟碳交易市场（CEUETS）与瑞士碳交易市场（CH ETS）进行了对接。但也要认识到各个国家或地区碳市场所处阶段、气候雄心、国际关系等存在差异，实现碳市场的互联互通并非朝夕之功。

2.设计碳税的国际征收方案难度很大。碳税是国家意志在碳减排方面的法律强制性体现，然而各个国家或地区面临着“双重不对称”，即自身国情层面，人口数量、资源禀赋、体制机制、经济水平差异较大；绿色发展层面，产业结构、能源结构、减排目标、减排动力、社会阻力各不相同。此外，缺乏“超国家”的征税部门和国际法律。因此期望达成碳税政策的双边或多边协议，甚至设计碳税的国际征收方案，难度很大。

三、碳市场与碳税的实施差异比较

衡量碳市场与碳税协调发展是否优于单一碳市场制度，要研究碳税制度是否能够弥补现有碳市场的不足。从理论上来说，在完全竞争市场条件下，碳税和碳市场两种政策实施效果并无区别，两者在均衡条件下均能使碳排放价格等于边际减排成本③边际减排成本是指每多减排一单位的二氧化碳所要付出的成本。，实现帕累托效率最优。但现实中两者实施效果存在一定的区别，其减排效果、实施成本、覆盖范围、实施阻力、实施收益各有不同（见表1）。碳市场易与碳税两种制度各具优势，且二者之间具有明显的互补关系。

表1 碳市场与碳税的实施差异比较

（一）减排效果：碳市场下碳排放总量确定，企业减排意愿强，碳税下碳排放总量和企业减排意愿存在不确定性

1.减排总量。碳市场是一种数量型工具，由国家设定排放总量，由市场机制决定碳价，主要通过实行总量调控发挥作用。由政府预先设置碳排放上限，对覆盖排放量进行总量控制，减排效果直观明确，能够较好地完成国家的减排目标，无论经济处于上行或下行周期，最终碳排放量都难以显著超越排放总量上限，其减排收益具有确定性，但碳价格具有较高的不确定性，因此减排成本具有较高的不确定性。碳税则是一种价格型工具，由国家规定碳排放价格（税率），由市场决定排放总量，因此能够向企业传递明确的价格信号，旨在通过对碳税税率进行调整（调高），增加排放者成本以降低其排放意愿。由于税率是相对确定的，因此碳税的减排成本相对具有确定性，但减排收益具有较高的不确定性。但根据“理性人”假设，如果增加一单位碳排放的收益能覆盖碳税成本，那么企业会选择继续排放，因此，碳税在实现既定减排目标上存在较大不确定性。

2.减排意愿。碳市场运行机制下，控排企业可以通过出售碳排放配额、借碳交易、碳排放权配额卖出回购等手段增加利润或流动性。受利益驱动，碳市场能够有效促进控排企业践行绿色发展理念，积极承担碳减排责任，促使企业通过加大降碳减排投入、加强绿色低碳技术创新、开展节能减排项目等，降低二氧化碳排放量，并把富余的碳配额通过碳交易所出售。碳税在提高控排企业减排意愿方面存在较大不确定性。在税率适当情形下，碳税征收增加碳排放成本，倒逼高碳企业使用更多清洁能源，主动减排；但是，若碳税税率相对较低，高排放、高收益的企业可能维持原有生产经营模式不变，减排意愿低。

（二）实施成本：碳市场成本更多源自政府施政成本，碳税成本集中于碳定价成本

1.碳市场成本更多源自政府施政成本。碳市场建设是一项复杂的系统性工程，在碳市场建设阶段和运行阶段均需要投入较大的施政成本，从显性成本看，在建设、运行和监管等多个环节，需要建立完善体制机制，包括配额分配机制、结算清算机制、监督管理机制等。从隐性成本看，碳市场建立涉及发展改革、财政、金融、环境等多部门协调配合，需要付出更多行政成本和协调成本。而相比之下，碳税税率稳定、操作简单，其征收可直接依托现有税收体系，如税收制度、税收机构、人员配备和配套基础设施，施政成本相对较低。

2.碳税成本集中于碳定价成本。合理设定碳税税率，为碳有效定价，是实施碳税的要义所在。税率过高会加重企业负担，根据“税负转嫁”④税负转嫁是指纳税人将所缴纳的税款通过各种途径和方式转由他人负担的行为和过程。理论，终端消费者或为实际“纳税人”，可能会加剧贫富分化最终造成社会整体动荡；而税负过低又无法激发企业减排动力，造成调节无效或低效。因此，碳税成本主要集中在前期碳定价阶段，即设定相对合理的碳税税率，需要市场调研、信息搜集、分析研判，并不断更新市场反馈信息以适时调整税率。由于碳税的碳定价成本较高，导致碳税机制下的碳价灵活性较差，一旦确定下来短时间内很难改变。而相比之下，碳市场基于市场公开交易，由市场定价，因而碳定价成本极低且价格机制灵活，资源配置效率较高，能够很好地实现市场的价格发现机制。

（三）覆盖范围：碳市场主要适用于碳排放强度高的行业，碳税适用于各种规模的排放源

1.碳市场主要适用于碳排放强度高的行业，调控范围较小。碳市场覆盖行业选取，需结合各地不同行业的排放占比、减排成本差异及减排目标来具体决定。出于对政府管理能力、企业交易成本等综合考虑，碳市场适合调控碳排放强度高的行业。在碳市场实施初期，工业和电力行业作为高耗能高排放行业，是各国家或地区碳市场重点纳入的行业，随着碳市场制度完善、交易活跃、主体多元，覆盖行业逐步扩大到建筑、交通、航空、废弃物、林业等多行业，但由于碳市场具有一定的准入门槛，很难覆盖全部排放主体，因此其公平性较差。

2.碳税适用于各种规模的排放源，调控范围大。碳税税率、期限、征收行业范围等可适时调整，实施灵活度高且政府施政成本较低，因而碳税具有普适性、广泛性和公平性，无论是大型、中小型规模排放源，还是零散终端消耗的个人都可征收碳税。

（四）实施阻力：相较于碳税，碳市场实施能够降低企业和个人的逆反情绪

1.企业阻力。高碳排放企业主要集中在工业领域，而工业领域发达与否决定了一个国家的国际竞争力。征收碳税在一定程度上增加高碳排放企业的生产成本，提高运营压力，因此，较易遭受企业的反对。而碳市场的推进具有循序渐进的特点，其运行前期，碳市场配额分配多采用无偿分配模式，不会增加企业生产成本，控排企业接受度较高；运行后期，控排企业通过技术研发等实现绿色转型，富余的排放权配额可在市场交易，实现“少排多得”的良性循环，因而实施阻力较小。

2.个人阻力。碳税存在转嫁性和累退性，征收碳税可能会提高食品、公共交通、电热水气、房屋等商品和服务的价格，导致消费者购买成本增加、实际收入下降和福利损失，尤其是对中低收入家庭实施阻力较大。相比之下，碳市场的个人阻力较小，因其具有较强的金融属性，个人投资者可以开设碳账户进行碳配额交易，是除了现有理财投资如股票、基金等方式外，又一种新的“生财”之道。

（五）实施收益：实施碳税可获得更多财政收益，实施碳市场有助于打造多层次碳交易市场体系

1.财政收益：政府可以将碳税收入用于再分配和再投资。碳税具有较高的社会福利属性，开征碳税必定会新增财政收入，也必然会涉及碳税再分配和再投资。碳税收入，一是用于纳税主体，对赋税过重的纳税主体进行税收返还、税收优惠、税收抵免等，减少其“税负转嫁”；二是用于全体居民福利支出，共享“气候红利”（Climate Dividends），增加居民福祉；三是用于投资低碳技术，如新能源开发、低碳绿色转型、节能环保技术等。而碳市场在当前配额免费发放的条件下，财政收入效应十分有限。

2.市场收益：碳市场有助于打造多层次碳交易市场体系。“碳交易现货市场+碳交易衍生品市场+碳资产金融产品市场”的多层次碳交易市场体系，是碳市场成熟时期的独有形态。在现有的碳交易现货市场基础上，一是发展期货衍生品市场，探索碳远期、掉期、期货、期权等多种金融工具；二是创新碳资产金融产品，以明确定价的碳配额作为基础资产，创新多种碳金融产品，包括碳资产抵押融资、碳资产回购融资、碳债券、碳配额托管、碳基金等。

四、碳市场与碳税协调联动的国际实践

截至2022年4月，全球共有68个直接碳定价机制在运行，另有3种正在推行中，其中包括34个碳市场和37项碳税，并且有15个国家和地区同时使用碳市场和碳税两项政策。同时使用碳市场和碳税两种政策的国家遍及欧洲、美洲、亚洲和大洋洲，基于覆盖联动和碳价联动，两大政策体系协调配合，是更高减排效率、更低减排成本、更公平和可持续的减排模式。

（一）进展概览：碳市场和碳税联合使用国家遍及欧洲、美洲、亚洲和大洋洲

从碳定价全球实践看，包括英国、挪威等欧洲国家，加拿大、墨西哥等美洲国家，日本、印度等亚洲国家，澳大利亚等大洋洲国家均采用碳市场和碳税混合政策（见表2）。具体看，欧洲的英国于2002年成立了全球第一个国家性碳市场（UK ETS），2013年开始实施碳税，2005年加入EU ETS，英国脱离欧盟后，于2021年1月1日退出了EU ETS，并在同一天正式运行英国碳市场。亚洲的日本于2005年发起碳市场（JVETS）⑤JVETS以自愿参与为主，缺乏强制性，导致碳交易市场需求低迷，收效甚微，运行了7年后，于2012年结束。，于2007年开始征收碳税。美洲的墨西哥于2014年实施碳税后，在2020年又采用碳市场调控碳定价。总结实践可知，碳市场和碳税的政策选择并非“零和博弈”，将两者有机结合是实现碳减排目标的有效手段。

表2 全球主要国家的碳定价方式总结

（二）覆盖联动：碳市场和碳税在覆盖范围层面有较强互补性

1.碳市场覆盖重排、集中、大型排放源，碳税适用轻排、分散、小型排放源。碳市场的局限性决定了其只能覆盖碳排放量大的重点行业的企业，而一些技术落后的中小企业单位产出所需的排放量可能远高于大型企业，仅对大企业碳排放进行限制而忽视中小企业的碳排放，对大企业来说是不公平的，也不利于“双碳”目标的实现，但如果将碳市场和碳税两种减排政策同时覆盖到各类排放企业，会加剧控排企业负担，因此针对不同行业、类型、规模的主体，通常选择单一的减排政策（见表3）。碳市场覆盖重排、集中、大型排放源，碳税适用轻排、分散、小型排放源。

表3 碳税和碳市场覆盖

2.新征收碳税一般会有意避开已纳入碳市场的行业，原先已开征碳税的国家会对碳市场覆盖主体实行不同程度的碳税减免，典型的例子是欧洲的EU ETS。EU ETS针对覆盖行业采取“逐步扩大、稳慎推进”的策略，第一阶段（2005—2008年）纳入电力、工业（钢铁、有色、石化、造纸）行业，第二阶段（2009—2012年）纳入航空业，第三阶段（2013—2020年）扩大工业（制铝、石油化工等）控排范围。一方面，在EU ETS实施之前并未征收碳税的国家，征收碳税一般会有意避开已纳入EU ETS的行业。比如，法国于2014年开始征收碳税，是欧盟成员国中较晚推行碳税的国家，征收范围主要针对化石燃料，与EU ETS覆盖范围并无交叉。另一方面，在EU ETS实施之前已经征收碳税的国家，在加入EU ETS后通常修改税法，免除EU ETS覆盖主体的碳税义务。比如，荷兰于1990年开征碳税，并于2005年加入EU ETS，但仅适用于非EU ETS部门，且对纳入行业实施差别碳税政策，对能源生产行业碳税返还，对电力、航空等行业碳税豁免。类似的国家还有冰岛、瑞典、丹麦、葡萄牙等。

3.对高碳排放部门同时实施碳市场和碳税政策。如前所述，将碳市场和碳税政策同时覆盖到排放企业，会加剧控排企业负担，但是，对于有气候雄心的减排形势紧迫的国家，为了如期实现减排目标往往针对高排放部门碳市场和碳税“双管齐下”。比如，挪威对国内油气和航空部门实施复合政策。具体看，挪威于1991年对油气、造纸等征收碳税，在EU ETS运行的第二阶段（2009—2012年），挪威将油气、造纸等同时纳入EU ETS，从2012年开始，其航空业也同时受两个政策的规制。

（三）碳价联动：碳市场与碳税的碳价挂钩，能够有效发挥碳定价功能

1.当碳市场能够充分发挥价格发现作用时，碳税税率可以锚定碳市场价格。如果碳市场运行良好，控排主体充分参与，市场交易活跃，碳价格能够发挥价格发现作用，且反映边际社会减排成本，那么碳税税率可以锚定碳市场价格，以增强政府设定碳税税率的合理性。从国际实践看，例如葡萄牙将碳税税率与上一年欧盟碳市场的平均碳市场价格挂钩，2020年税率从上一年度的12.74欧元∕吨二氧化碳当量增至23.619欧元∕吨二氧化碳当量⑥数据来源：世界银行发布《碳定价机制发展现状与未来趋势》。。

2.当碳市场碳价长期低迷时，通过加征碳税，可以将碳价固定在社会合意水平。当碳市场碳价长期低迷，无法充分发挥价格发现功能时，可通过碳税确定碳价最低水平，发挥碳税对碳定价的支撑作用以弥补差额、稳定碳价。例如，EU ETS碳价在经济衰退期间暴跌，企业低碳投资意愿不足，英国政府于2013年4月1日率先在发电行业引入“地板碳价机制（CPF）”，一旦EU ETS碳价达不到设定的最低碳价，政府则通过对能源企业加征碳价支撑税（CPS）来弥补差额。此外，2019年，荷兰考虑实施类似的计划，用于EU ETS覆盖的发电厂。2020年，荷兰碳价格下限设定为12.30欧元∕吨二氧化碳当量，到2030年将逐步增加到31.90欧元∕吨二氧化碳当量。在这种制度下，如果EU ETS价格低于最低价格，差额将以国家碳税的形式收取。荷兰的提议因新冠疫情而推迟，目前尚不清楚何时将最终引入。

3.允许企业进行碳税和碳配额之间交易，以冲抵其纳税义务或减排义务。比如，负有缴纳碳税义务的企业可以多缴纳超出其应纳税额的碳税，并将其多缴纳的税额折算成“排放抵免额”出售给受碳市场规制的企业，买方可以用这一抵免额来履行其减排义务。同样，受碳市场规制的企业可以将碳配额出售给负有碳税义务的企业，买方可以用碳配额来冲抵应纳碳税税款。从实践来看，目前这一交易形式尚没有国家或地区采用，但在墨西哥的碳税政策中，允许企业用国内清洁发展机制（CDM）项目产生的碳信用来冲抵其碳税责任的做法与此极为相似，也证明了这一思路并非不可行。

（四）灵活机制：允许企业在缴纳碳税或加入碳排放交易体系两者之间进行自主选择

瑞士先后引入了碳税制度和碳排放交易制度，并且出台了相关的法案允许企业在缴纳碳税或加入碳排放交易体系两者之间进行自主选择。此外，加拿大联邦政府为了减小地方阻力，对各省实施灵活的碳定价机制，在《温室气体污染定价法》的基准约束下，各省碳定价政策有三个选择方案：一是各省立法征收每吨至少10加元的碳税；二是各省立法制定总量管制和交易制度，并确保减少相当于实施碳税而减少的排放量；三是实施联邦政府碳定价后备方案（Federal Carbon Pricing Backstop）。

五、我国碳市场与碳税协调发展的必要性

碳市场和碳税两种政策工具虽然在理论机制、减排效果、国际实践等方面存在差异，但无论从协调国际气候行动和实现“双碳”目标看，还是从我国碳市场实践来看，两种政策手段的协调配合、综合运用是未来碳减排政策的大势所趋。

（一）国际环境看，开征碳税能有效应对欧盟“碳关税”，赢得“碳外交”主动权

2021年7月，欧盟委员会提出建立欧盟“碳边境调节机制”（CBAM，以下简称“碳关税”）⑦欧盟对从碳排放限制相对宽松的国家和地区进口的水泥、电力、化肥、钢铁和铝征收碳关税。碳关税将于2026年1月1日起正式开始征收。，对未开征碳税或碳定价较低国家的跨境商品征收“碳关税”。清华大学能源环境经济研究所段茂盛教授于2022年4月指出，中国对欧出口总额的5%—7%会受到影响，CBAM部门对欧出口下降11%—13%；对欧出口成本增加约1亿美元∕年—3亿美元∕年，占CBAM覆盖产品对欧出口额的1.6%—4.8%。研究开征碳税，碳税与碳市场协调发展，有助于有效为碳定价，打破欧盟等经济体建立的碳关税贸易壁垒，赢得“碳外交”主动权。同时，相应碳税收留在国内，可以将部分碳税作为税收补贴返还给出口企业，在推动国内相关产业企业低碳发展的同时，能够提高我国出口企业的国际竞争力。

（二）国内环境看，仅以碳市场“单轮驱动”难以确保“双碳”目标如期实现

我国目前仍是世界上最大的发展中国家，工业化进程还没有结束，碳排放和能源消费都处于上升阶段，减排任务依旧艰巨。我国实现“双碳”目标面临时间窗口紧、转型任务重、减排困难多等多重挑战，因此需要综合运用多种政策手段以保证“双碳”目标如期实现。2021年7月，全国碳市场正式开市，然而对于中国这样经济规模庞大、产业结构复杂、能源结构多元的国家，仅依靠“单轮驱动”的碳市场无法实现“双碳”目标的政策需求。如果同时辅以碳税，则可以起到双轮驱动、协同推进的作用，有助于“双碳”目标的达成。

（三）国内实践看，我国碳市场的建设仍处于起步阶段，制度安排和市场运行存在不足

目前，我国碳市场的建设仍处于起步阶段，虽然全国性碳市场已于2021年7月正式运行，但是在制度安排和市场运行中存在以下问题：一是碳市场建设进度不及预期，总量管控较为宽松，配额分配尚未引入“拍卖”方式，覆盖范围仅纳入发电行业，未建立有效的MRV机制；二是碳市场活跃度不及预期，市场参与主体少、交易产品单一、交易频次少、交易价格偏低且波动性大；三是碳金融市场发展不及预期，碳交易仍以现货交易为主，碳债券、碳期权、碳质押等产品仍处于地区试点阶段；四是覆盖范围和减排效果有限，我国碳市场目前仅涵盖电力行业，即使日后逐步扩展至七大重点能耗行业，也仅能覆盖全国碳排放的50%左右，覆盖范围和减排效果有限。

六、我国碳市场与碳税协调联动机制设计

（一）覆盖范围联动

覆盖范围联动设计应结合我国经济发展阶段、能源结构、气候目标等，兼顾控排单位行业领域、企业规模、主体类型，合理覆盖全部排放源，最大程度避免“碳泄漏”。

1.碳市场和碳税在行业覆盖、企业覆盖和主体覆盖层面应有所侧重、互为补充。

从行业覆盖看，碳市场覆盖行业应主要集中于九大工业行业，其他行业均适用于碳税。当前，我国碳市场仅仅将重点行业（电力、热力生产和供应业）的重点企业纳入在内，根据最新版的《国民经济行业分类》（GB∕T4754-2017），我国行业分为20个门类、97个大类，仅仅纳入重点行业可能导致“碳泄漏”和“碳转移”。结合欧盟碳市场实践和众多学者研究，建议：一是扩大我国碳市场覆盖行业，在当前仅纳入发电行业基础上，逐步扩大至九大工业行业，包括煤炭开采和洗选业，纺织业，造纸和纸制品业，石油、煤炭及其他燃料加工业，化学原料和化学制品制造业，非金属矿物制造业，黑色金属冶炼和压延加工业，有色金属冶炼和压延加工业，电力、热力生产和供应业（刘建梅，2017；刘琰，2021）；二是通过碳税条目对碳市场难以覆盖的行业进行管控，可以有效避免碳泄漏，因此，除九大工业行业外，其他行业均适用于碳税政策（见表4）。

表4 碳市场和碳税覆盖行业

从企业覆盖看，碳市场覆盖高能耗、高排放、高污染的大型企业，碳税覆盖排放量较小的中小企业。目前全国碳市场覆盖的重点控排企业为2013—2019年任一年排放达到2.6万吨二氧化碳当量（综合能源消费量约1万吨标准煤）的发电企业（含其他行业自备电厂）。未来全国碳市场应设置较高纳入门槛，可依据年均化石能源消耗量或碳排放量进行区分，高于一定标准的高能耗、高排放、高污染的大型企业适用于碳市场；低于该标准的企业采用碳税管制；为建立稳定的碳价形成机制，降低制度设计对企业的负面影响，在该标准上下一定范围内的企业可自由选择缴纳碳税或加入碳市场。相对灵活的碳税可以更好地覆盖那些排放量较小的小微企业，是对全国碳市场的有益补充。

从主体覆盖看，碳市场和碳税政策在条件成熟时均应纳入个人，推动“全民减碳”。当前社会聚焦于企业“生产端”的减碳降碳，然而个人的生活消费、交通出行、能源使用、旅游行为等活动都会产生一定碳排放，因此实现“双碳”目标，个人“消费端”的碳减排同样不容忽视。碳税和碳市场政策的实施均能有效推动“全民减碳”。对个人征收碳税可通过征收间接碳税⑧间接碳税是相对于直接碳税而言的，指政府对燃料进入经济体系时的碳含量进行征税。，提高个人碳排放成本，从而推动个人转向绿色消费、绿色低碳生活。而针对当前参与碳市场的主体单一，控排主体有限问题，未来还应逐步吸纳机构、个人等市场交易主体，不同风险偏好、不同预期、不同信息来源的市场主体共同参与碳市场，从而推动形成更加公平有效的碳价。

2.针对高碳排放部门，建议实施碳市场和碳税政策双重管控。自我国碳市场运行以来，通过着重管控电力部门的碳排放，取得了一定碳减排成效，但也出现了交易占优主体明显影响碳定价的现象。未来应结合我国减排目标紧迫性、减排任务艰巨性、控排企业排放量等因素，借鉴国际碳市场和碳税政策双重管控经验，对煤炭开采和洗选业、石油和天然气开采业、造纸和纸制品业、黑色金融冶炼和压延加工业、航空运输业等部门同时实施碳市场和碳税政策，降低其碳定价影响力。

3.两种碳定价制度应相互配合，激励排放主体减排，实现减排效率最大化。碳市场对碳排放核查、统计和监管要求较高，对于碳排放具体数据难以核查统计且存在较高监管难度的行业（如交通运输行业），可实施操作简便、无须数据基础和数据核查的碳税制度；而对于实施碳税阻力较大的工业领域，可将其纳入以免费配额分配为基础的碳市场。我国目前实施的是基于强度的碳市场制度，配额分配主要依据实际产量和行业碳排放基准线，原则上最积极的情况是同一行业仅设置一条基准线，但在碳市场发展初级阶段，为充分调动企业减排积极性，减小减排对效益的冲击，应针对同一行业中不同排放类型的企业设置不同的基准线，未来再逐步合并基准线。同时，在引入碳税初期应采取较低的税率以减少政策实施阻力，稳定推行一段时间后再逐步提升税率。为激励企业主动提升碳减排技术，应对主动进行减排技术升级的企业在次年提供税收减免或碳配额的分配奖励，而对碳市场中没有履约的企业进行适当的惩罚。

（二）价格机制联动

理论研究和国际实践均表明，碳市场和碳税联动能更好地建立和完善碳价格市场定价体系。

1.碳税的税率可以参照碳市场所形成的价格。如前文所述，碳税政策的碳定价成本相对较高，主要源于税率设定在市场调研、信息搜集、分析研判所付出的时间成本、人力成本等。通过碳市场和碳税联动，可以很好地解决上述问题。当碳市场能够较好地实现价格发现机制时，碳市场中碳交易价格在某种程度上可以反映一定时期内（包括碳配额免费分配的碳市场运行初期、碳配额引入拍卖机制的碳市场运行中后期）碳排放的外部成本或减排成本，因此，碳税的税率可以参照碳市场所形成的价格和各行业碳减排成本进行设定。建议借鉴拉脱维亚、葡萄牙、加拿大阿尔伯塔省等地区价格联动经验，将我国碳税税率与上一年度平均碳市场价格挂钩，并（按年度）实行动态调整。

2.在碳市场实施地板碳价机制（CPF），考虑适时引入碳价上限机制。当前，我国碳市场处于起步阶段，碳价格较EU ETS等碳市场明显偏低，在碳市场失灵时应以碳税税率确定碳价最低水平，发挥碳税对碳定价的支撑作用，稳定企业长期减排的预期。具体来说，可以借鉴英国、荷兰等国经验，在某些行业（如电力、热力生产和供应业）试点地板碳价机制（CPF），当碳市场交易价格达不到设定的最低碳价，政府则通过加征碳价支撑税（CPS）来弥补差额。此外，由于碳市场碳价大幅波动会对企业生产造成较大的负面影响，因此随着我国碳市场建设不断完善，应适时引入碳价上限机制，在碳价大幅上扬时对碳价进行必要调控，有效降低碳减排成本的不确定性，稳定控排企业减排预期。

3.在既定碳减排目标约束下实行灵活的碳定价政策。建立碳市场和碳税的互抵机制，设定转换比例，碳税可以按照相应比例转换成碳市场交易费用，被纳入配额管理范围的企业可以将碳市场交易费用按照相应比例转换成碳税。例如，对缴纳碳税的企业从碳市场中购买的排放量实行补贴扶持或税收优惠政策。

（三）监管机制联动

碳市场和碳税政策监管手段各有不同，但两者拥有共同的监管对象（控排企业）、监管目标（“双碳”目标）、监管原则（减少排放），因此，两者在制度建设、能力建设、数据共享等方面可以协同联动。

1.协同碳核算制度建设。碳排放数据的真实性是碳定价制度有效实施的前提，碳市场和碳税政策在企业排放统计管理制度、第三方核查人员管理制度、国家碳排放核算标准体系建设等制度层面应协同推进。例如，行之有效的企业排放统计管理制度，能够保障企业认真、及时、真实、准确地报送企业基本情况和碳排放各项数据，对迟报、漏报、虚报、瞒报的企业予以惩戒。

2.共建监管基础设施。碳市场和碳税基础设施的统筹建设管理，能够促进高效共建共享，降低建设运维成本。比如，企业碳排放数据是碳税征收的依据，也是碳市场运行的基础保障，共建全国碳排放数据报送系统，在名单确定（报告主体名单、核查机构名单）、行业核算方法和审核规定确定、基本信息及监测计划上报与备案、数据报送、数据核查、分析汇总、数据发布等多维度协调，能够有效降低政策运行成本。

3.共享碳排放大数据。利用大数据和区块链技术，对全国碳排放数据报送系统的基础数据进行整合挖掘、缺失补齐，并开展交叉验证。加强多方协作，建立跨部门、行业、企业的能源消耗、碳排放等数据共享机制，提高碳信息和数据利用效率。

4.共享第三方监管体系。充分发挥非政府组织、独立的社会组织、交易所、行业协会、工会、消费者团体、智囊团，以及公众舆论和媒体对碳市场和碳税的监督作用。