李晓航 史晓欣

中国科学院沈阳自动化研究所

一、前言

预算绩效管理对于规范事业单位资金管理，提高政府公信力、高效整合国家财政资源具有十分重要的意义，根据中央意见我国事业单位的预算绩效管理与评价应实现全方位、全过程、全覆盖的“三全”原则，绩效评价的有效性对于事业单位的预算绩效管理具有监督与指导的重要作用，是提高预算管理质量与效率的有效方式，因此对于预算绩效评价体系的建设要站在内外综合评价的高度上，并贯彻中央要求，构建出一套系统的、全面的内部评价体系并能够有效结合外部审计与评价，实现对预算管理的事前预防与事后管理，解决事业单位预算管理所面临的一系列问题。

二、事业单位预算管理与评价的现状

事业单位即具有一定的公共性，又经营着带有公益性质的国家重大项目，前者是指事业单位作为政府职能的延伸具有一定的行政管理能力，后者是指行政事业单位负责高投入的公共事业且不以单纯的市场应收作为主要目的，这就对预算编制的重要性提出了重要要求，此外事业单位的财政组成即包含了上级财政拨款，也包含了本级单位的营收与下级单位的上缴，而上级拨款与下级上缴的资金具有很高的周期性，因此事业单位的预算编制不同于企业的预算编制，编制、管理与评价体系也不能照搬企业，为保障工程或项目的安全正常运行，事业单位的预算编制与企业最大的不同在于不采用赤字预算，同时通过各种专项资金严格规范预算使用。

一般的工程性事业单位的组织架构由局机关、局直属单位与局机关直属单位构成，局机关主要由党办与局办组成，负责高级事业单位的整体运营，负责财政资金的接收、整合与再下放，主要起到行政作用；局直属单位根据工程范围与工程量的不同进行不同的部署，主要分为工程单位与支撑保障单位两个部分，是工程预算执行的重要部分；局机关直属单位主要由工程指挥部、工程经营部、人事管理部等几个部门组成，主要负责除工程之外的各下属单位的日常运营、人事管理，同时还负责对外宣传、档案管理、退离休干部保障与民事办事等一系列业务，因此财政拨款的分配应根据组织架构主要分为三个部分。

由于事业单位的运营主要以国家要求、社会评价与长久发展作为主要目的，因此对事业单位的预算编制要更加细致，要求更高的资金利用效率与更高的产出以高效利用国家资产，使其真正为国民经济发展与人民生活质量的提升起到重要作用。

三、事业单位预算管理面临的问题

(一)预算编制周期短、任务重

事业单位的工程项目一般为大型的民生项目，其中如水利局、市政局等单位的工程项目往往涉及较大区域内的系统性建设或维护，工程周期长，前期投入巨大且需要尽快将项目落实以接收季度与年度的工程考核，因此留给预算编制的时间较短，预算编制的精度较难得到保证，从而导致在后续的执行过程重执行情况与编制情况难以重合。

事业单位的预算编制模式为基层单位进行本单位的年度预算编制再进行上报，而上级事业单位再通过本年度的财政拨款与基层单位的需求进行预算编制的审批与调整，因此预算编制最终的制定还受到了上级拨款时间与下级上报时间的影响，此外本年度的财务决算与下一年度的预算编制在时间上高度重合，这对财务人员带来了巨大的工作量。合格的预算编制应当对实际情况进行充分考察并结合往年财政执行的真实信息，尽可能详尽且准确的预测每项收入与支出的可能性，然而在一个预算定制周期内通过现有的人力水平实现高精度的评测具有很大的难度。此外预算编制的最终制定应该是上层事业单位与基层事业单位之间的多次协商，这对紧凑的预算时间也是很大的考验，因此当前的预算编制更多的参考往年的执行情况，对于自主营收的部分利用率较低。在工程的执行过程中，工程局也将于各种企业进行合作来提高工程质量与效率，而这一部分的预算编制难以控制，现有预算编制对于市场影响的预测能力较低，易导致资金缺口，造成工程结款的严峻问题，传统的处理情况是依靠强大的政府信用维护企业的积极性，但长期的借款问题将极大的伤害政府公信力。

(二)预算执行缺乏统筹性、规范性

预算编制是一种对工程预算情况的预测，预测的误差会随着预算编制的各个环节逐步累积，在执行过程也是如此，因此预测编制与预算执行存在一定的出入是必然的，然而当前预算执行过程的随意性较大，导致的后果对预算执行的难度大幅增加，这其中最大的问题在于信息流通不畅导致的各部门之间预算执行缺乏协调统筹，这种信息流通不畅一方面是由于不同部门的执行进度不同，另一方面是由于不同专业背景的技术人员对预算执行的不同，财务人员更倾向于对资金的管理，而工程人员则更倾向于工程质量，这中间就出现了信息流通的失效，而预算该有的约束作用也无法真正起作用，同时为了维护工程的顺利运行，对于超出预算的部分会存在二次资金分配，预算执行与预算编制的差异没有被有效反思与弥补，长期演化的结果解释预算管理的粗颗粒与资金分配的不透明，由此还有可能滋生腐败现象。

除了工程支出，相关的人员经费与公务经费也是重要的资金支出部分，与工程支出易受外部环境的影响不同，人员经费与公务经费的支出更倾向于一种季节周期性，但当这三方面的支出共同出现峰值时，就会出现资金之间相互挤占的现象，若将人员经费进行较多限制，不利于从业人员的积极性培养，若将创收资金更多的用于员工福利、医疗保险以及日常的公务支出，随着消费水平的不断攀升这一支出的资金压力将越来越大，不具有可持续性。

(三)预算评价体系缺乏系统性、透明性

目前部分事业单位的预算管理与评价缺乏的定额体系与制定标准的公式，形式化的定额标准与实际出入较大，定额标准成为了应付上级考核或外部审计的工具，同时工程执行的评价体系也不够具体，存在超概算投资、私填建筑面积或内容，联合原材料企业抬高标准等系统性的漏洞，一些隐形的日常开销还被处理为“非预算经费”，不被记入预算项目报告中，对于相关问题的追责没有得到严格落实，因此预算超标的问题屡见不鲜、屡禁不止，评价体系也成为形式化的部分。

当前事业单位预算乱象的出现还往往与个人权力过高而产生的武断决策有关，对于高级事业单位的管理层而言更是如此，部分管理层为了个人功绩对超出收支能力的项目进行审批，并且不按照规定进行年度预算编制，同时有意指使项目人员不按照预算编制进行预算执行，无论是武断的经验论、上级的压力还是个人对功绩的追求，不按照预算的科学化流程进行预算编制，极大地削弱了预算编制、预算执行以及预算评价对事业单位资产安全的积极作用，上述问题的出现于预算编制缺乏系统性以及相关责任机制不健全有着直接关系，对预算执行的超额问题没有及时追责是发生上述问题的根源。

四、事业单位预算绩效评价体系改进

(一)明确预算绩效评价体系的目标与原则

预算绩效评价的目的在于对预算编制、预算执行两个重要环节的落实情况与后续影响进行客观的评价，从而通过对实际需求的分析对以后的预算编制与执行进行改进，同时对相关人员进行绩效审核，严格执行后续的奖赏与追责。

根据财政部发行的《财政支出绩效评价管理办法》(简称《办法》)设定，预算绩效评价以资金作为重要的评价指标，同时追求单位资金的使用效率与总体资金使用率两个部分，获取效益是一切活动进行的根本出发点，所以事业单位一般的绩效评价目标就是检测该单位是否提高预算资金的支出效率，是否在追求社会效益最大时所付出对应的成本投入是最小的。

如图1所示，进行预算绩效评价体系的建立需要遵循协调性、科学性、可行性、客观性、全面性五点原则，协调性是指预算绩效评价应当协调总体与部分、工程与资金、效率与质量、业务与个人之间的协调关系，尽量实现个人利益与总体利益的一致性，这样也有利于绩效评价的有效性与正向促进性；科学性是指采用科学的方法进行预算编制与预算执行，科学性的方法不仅需要由财务或工程的相关专业方法，也要考虑相关的法律、伦理问题，实现经济性与社会性的兼顾；可行性是指预算编制与预算执行不能违背工程的正常流程、市场的运行规律与人类的可接受程度，以防出现重大的资金安全隐患，同时也便于评价过程与结果的规范化；客观性是指预算评价不能由某一执行部门来负责，同时也要保证收集的第一手数据具有绝对的客观性；全面性是指预算评价能够涵盖事业单位的预算执行过程，防止“非预算资金”的出现。

图1 预算绩效评价体系的制定标准

(二)健全预算绩效评价体系的指标

针对事业单位项目的经济性与社会性，评价指标的选择应当从经济性、产出性、效率性、环保性四个方面出发，经济性指标应当包括资金使用情况、资金转化率以及对利润率的评估，具体的指标设定应当与财务报表的制定直接关联，这样也有助于数据的收集与时间轴比较，指标应包含当期资金使用详情、与预算编制相比的执行节约率、与往期相比的增量与效益转化率、经费自给率等；产出性指标不同于经济型指标的数字化表示，应当对项目执行周期、执行情况以及相关人员的专业考核等进行评估，同时在工程结束后长期追踪项目投入成本的合理性、社会评价以及工程合格率、产值完成率、责任成本降低率等；效率性指标应当对各项目、各单位、各部门的负责人进行详细考核，考核内容主要包括人员分配是否合理、资源利用是否高效、预算资金是否及时到账、是否及时发放以及预算资金使用率、预算资金浪费率、预算管理制度健全率、预算管理制度执行率、人员服务差错率等；环保性指标是指项目执行过程的能源消耗以及是否造成了环境污染，国家的可持续发展战略为环保性指标的设定提出了总依据，事业单位在进行项目执行时还要严格监管环保专项资金的管理与流向，坚决杜绝由于经济问题造成的环境污染。

根据各指标对于预算管理与预算执行情况的影响程度不同，最终的评价结果应该对各指标进行权重化处理，权重的设定应该结合主观经验与客观实际，通过层次分析法、调查问卷或文献查阅、专家咨询的方法科学化的处理各指标的权重。

(三)规范预算绩效评价体系的流程

根据事业单位的特点与一般预算周期的流程，预算评价应当设立准备阶段、实施阶段、评测阶段与报告阶段四个部分，如图二所示，由于财政部负责事业单位的拨款，因此预算评价的发起者也往往是财政部，在财政部确定绩效评价对象并下发绩效评价通知后，事业单位的管理层应当对评价细则进行解读并组件专业的内部预算评价与审计工作组，再由工作组进行详尽的绩效评价工作方案，上述部分为准备阶段的全部流程。

在实施阶段前，上级部门应该以书面形式下发绩效通知书，随后再召开全体会议再次强调绩效评价细则并确定资料提交最终期限，各下属单位在规定时间内以财务部门为核心展开与预算执行绩效评价相关资料文件的准备，完成材料准备后，高级事业单位开始筹划绩效材料的收集、核实与评价，再通过全体会议的方式通知初次评估结果，在会议上各下属单位有权进行问题的提出与自身情况的说明，高级事业单位通过意见的反馈进行评估结果的调整与最终书面报告的编纂，书面报告最终要反馈给财政部，同时自留于绩效评价工作档案中长期保存。

在各阶段的具体实施中，预算评价应当始终贯彻经济性、产出性、效率性、环保性四点原则，在准备阶段，对于财政部的评价细则解读要从上述四点出发进行归类，同时结合本年度以及中短期目标进行进一步的拓展；在实施阶段，各下属单位应当进一步深化上述原则，通过数字反馈建立资金使用与效益产生的有利联系，同时以环境恢复率、社会满意率、增加就业率等多角度加以佐证，使得预算编制与预算执行的合理性更有说服力；在评价与报告编纂阶段，也要以上述四点出发进行全面描述，并对于潜在问题进行明确讨论，是的评价结果更具备科学性、综合性与全面性。

完成预算评价流程后，对内应当执行有效的奖赏与问责，奖惩机制的制定要保证绝对的公平性与公开性，同时对于偶然因素造成损失的负责人进行明确，当出现重大问题时对负责人追究经济损失的同时还要追究其法律责任，在造成欠款等问题面临民事诉讼时，事业单位的负责人也要依法进行相应责任与义务的执行。

图2 事业单位预算评价标准流程

五、结语

事业单位作为我国公共项目的重要执行者与承担者，对于国民经济发展与人民生活质量的提升具有十分重要的意义，同时事业单位的资产也是国有资产的重要组成部分，因此对事业单位预算绩效的评价要从经济、社会与法律三方面进行，预算评价应该能够实现对整个运算执行情况的反馈调节，由“事后评价”转向“事前、事中控制”，实现项目资金的配置效率和使用效益的提高，助力事业单位全面实施预算绩效管理。