向波

五峰土家族自治县自然资源和规划局

一、土地专项债券概述

土地储备专项债券是指一种地方政府专项债券，主要是以国有土地使用权的出让收入或以国有土地收益基金收入进行债券偿还。这种债券是地方政府专项债券的一种主要形式，它与项目相对应，并且纳入到政府性基金预算管理中，这一债券的发行是以土地储备发行为目的。

地方土地专项债券是在财政部、原国土资源部明确各地不得再向银行业金融机构举借土地储备贷款的情况下(财综〔2016〕4 号)，通过省级政府发行地方政府债券以解决地方土地储备融资需求的一种特殊融资方式。在中央推进以县城为重要载体的城镇化建设大背景下，土地专项债券俨然成为各大金融机构的主要业务，大量市场主体的涌入从一定程度上增加了土地专项债券发行后存在的风险，因此需要采取有效的防控措施，规避土地专项债券发行后存在的风险。自我国明确各地不得举借土地储备贷款后，土地储备专项债券成为地方政府专项债券的首个细分品种。

根据土地储备业务的实际需要，优化土地储备专项债券在发行额度和期限、发行对象、项目管理、收益回报等方面的内容，这种模式对土地储备项目的合理融资需求做好保障，同时，发行土地专项债券本身能防范专项债务风险，这样一来，可以妥善处理好市场中的稳增长发展需求和防风险现实需要之间的关系。

二、发行土地专项债券的意义

发行土地储备专项债券，是严格按照预算法要求和国务院文件规定的基础之上，深入贯彻落实党中央的相关战略部署推进，通过土地储备专项债券的综合管理，本身能有效规范地方政府融资行为，保障地方经济的稳定有序进展。

是促进市场经济平稳运行、健康发展的基本保障。在现实市场环境下，通过融合专项债券管理工作，促进土地储备融资改革，能提升整体的保障价值。尤其是基于社会主义市场经济的发展，当下，市场中各种形式的专项债券管理的创新，并通过市场运转，侯建一种科学的资金保障机制，保证总量可控、动态可持续，从而实现支持地方稳增长、补短板，有序推进地方发展，并最终助力实现全面建成小康社会的最终目标。

可以深化财政与金融之间的互动。在实际的应用中，可以通过选择土地储备等部分政府性基金收入项目分类的方式，优化专项债券发行。一方面，这种方式可以支持债券的科学合理定价，吸引更多社会资本投资地方政府债券，从而有效激发出民间市场的债券投资潜力。另一方面，也可以丰富地方政府债券的品种，进一步增强地方政府债券的透明度，保护投资者的合法权益。

可以遏制一些变相非法借贷行为。根据相关规定，不得将公益性资产作为资本金注入融资平台公司，同时将明确用于偿还专项债务的土地储备资产和土地出让预期收益。该办法有利于债券资金从纳入国土资源部目录管理的土地储备机构专项用于土地储备业务。该办法本身就从源头上堵住了一些融资平台公司等企业企图以土地储备的名义骗取土地储备作为抵押融资的行为，防止了违规操作、违规借贷或变相借贷等问题，产生挪用土地储备资金的情况。

可以完善政府专项债券管理。借鉴国外市政债券管理经验，强化项目收入与融资自求平衡的管理理念，对发行土地储备专项债券进行优化和管理，需要发挥出偿债保障功能，能达到主动化解潜在风险的目标。

三、土地专项债券发行后常见的风险分析

(一)市场风险

土地专项债券融资中存在的市场风险，主要是在成本可控的基础上，是否按照预先制定的计划维持产品生产质量与数量，包括在市场需求变化及市场价格波动的情况下所带来的不确定风险。由于地方政府掌握着土地出让与供给的权利，在土地利用过程中实现价值最大化对提高地方土地财政收入有很好的保障，这可能会在土地出让过程中出现故意提高土地标准价格的情况，在土地财政收入大幅增长的情况下，从一定程度上会提高地方政府对土地财政的依赖性。在土地专项债券发行后市场风险是首要面对的一个风险，在宏观经济出现大幅波动的情况下，倘若土地专项债券对市场还款的依赖性较强，会加大市场风险的影响。土地储备通常要经历收购、开发、储备、出让等各个环节，在土地储备全过程中，地理位置、市场供需、土地开发成本等因素会严重影响土地价格，在土地价格大幅波动的情况下地方政府的偿债能力容易受到影响。

(二)金融风险

地方政府土地收储需要得到大量资金支持，当前，土地专项债券已经成为地方债务的重要构成。在地方政府性债务对土地出让收入依赖性较高的情况下，倘若房地产市场以及市场经济出现大幅的波动，必然会导致偿还债券的潜在风险爆发，会对金融机构的资金正常运行造成影响，地方政府也必须进一步加强对土地市场的监管。在我国房地产市场内部，土地抵押贷款的比例较高，在经济增速放缓的背景下，房地产抵押品价格持续下降，出现土地出让金倒挂的问题，导致地方政府性债务压力增高，这样一来土地储备融资风险就会转移给金融机构。而在地方政府对土地专项债券相关项目缺少严格监管或预算管理不到位的情况下，间接导致土地融资出现较高负债率，在地方政府过度放大土地融资的情况下，在土地资源配置过程中可能会导致市场的作用被削弱。

(三)财政风险

在地方政府财政收入中，土地出让金占据着较高比例，土地出让收入都是一次性的资金收入，无论是将储备土地作为直接债务的抵押物，还是将未来的土地出让收入作为间接债务的抵押物，其用于城市基础设施建设本身不会带来额外的风险。

不过倘若地方政府将其用于其他运营项目的支出，可能导致财政资金收入对土地专项债券的依赖性过强，在这个过程中倘若土地价格出现巨大波动将会影响地方偿债能力，尤其是在国内外经济形势及国家宏观经济政策的影响下，必然会使得土地收益出现大幅波动，在波动范围超过土地实际价值的情况下，倘若波动属于正面影响，地方政府除了具备一定还债能力外，还可以通过土地出让获得一定收益；倘若波动属于负面影响，必然会加大地方政府的还债压力，甚至容易陷入“资不抵债”的局面，这是各地政府并不愿意看到的一种现象。倘若地方政府在土地融资过程中较为追求规模效应，只注重土地融资规模扩张，争取大量规划用地用于发行土地专项债券，这会导致土地出让收益被严重投资，在面临价格风险的过程中会降低地方政府的偿债能力，倘若地方政府财政资金收入对土地财政较为依赖，将导致地方政府陷入发展困境。在偿债周期延长的背景下，土地收益变现可能无法产生稳定现金流，这就容易导致地方政府陷入债务危机，受土地财政影响将会给金融机构持续带来融资风险。

四、经济新常态下土地专项债券的风险管控措施

近年来随着地方政府土地专项债券规模持续扩容，对其风险管控成为当前的重要课题。

(一)积极谋划债券项目，夯实“借”的基础

地方收储机构应当根据土地市场情况和下一年度土地储备计划进行管理和分析，并依据相关资料，做好下一年度与土地储备项目相关的收支计划编制工作，通过有序的规划，及时调整工作内容，结合工作实际，确定下一年实际的资金需求。在实际的工作中，相关自然资源和规划部门、土地储备机构等做好工作保障，需要及时分析发行地方土地储备专项债券中需要的内容，为相关准备工作做好必要的保障，通过提供相关材料，及时准确做好资料分析，并积极配合相关单位做好信息披露、信用评级和土地资产评估等工作，能在自然资源和规划部门中建立土地储备项目库，与地方政府债务管理体系做好衔接，确保储备土地按期上市供应，最终实现项目收益和融资的双向平衡。

首先，规范项目管理。做好专项债券项目储备，充实完善专项债基础库；从基础库中选择完成立项、可研、环评、用地等前期手续的项目纳入储备库，作为债券发行的储备项目；从储备库中选择取得规划、施工许可的项目纳入发行库，确保项目开工前置手续齐全，能够顺利开工，形成实物工作量。其次，确定项目要科学合理。针对一些投资权重大、综合效益高、带动能力强的项目更需要做好长远规划。对可以通过市场化方式融资的项目，需要严格安排举借政府债务。再者，编制质量需要有效提升并落实。邀请专业人士对专项债券发行流程编制进行系统化培训，通过细致化的宣传、沟通和交流工作，有效提高部门项目材料的准备水平。最后，材料审核需要持续深化。由财政部门审核申报纳入省级储备、申报发债的项目材料，并完善审核中发现的问题，让项目审核通过率有效提升。

(二)提高资金使用效率，确保“用”的有效性

首先是科学优化资金期限。通过对不同年份到期的专项债券本息、偿债财力和融资成本等做好综合评估，然后合理确定专项债券的期限，如此一来，能避免因为人为问题转嫁偿债责任的问题，从而降低期限错配风险，避免了资金长期闲置或不足等问题出现。其次，可以加快资金拨付的速度。规在最短时间内将省级下达的资金拨付到项目单位专用账户，实行专账核算，政府债券资金拨付流程和时限，防止出现资金长期滞留国库的问题，以达到尽快发挥债券资金使用效益的目标。通过调度国库在专项债券发行前进行资金周转，在债券发行后需对国库资金及时补充，从而加快已在预算中安排的债券资金项目的进度。最后，依法使用相关的资金。通过新增专项债券负面清单，严肃工作作风，有效保障资金使用有效，尤其是一些新增专项债券资金出现用于置换存量债务或用于经常性支出等问题，都需要做好有效规避，避免出现各种资金使用中的问题，而在这一过程中，新增债务要优先用于项目续建和收尾工作。

(三)强化债务风险管控，突出“管”的机制

确保土地储备专项债券资金“专款专用”。首先，实行清单管理。建立专项债券项目清单，对已发行的专项债券项目资金支出进度实行销号制管理，动态监管债券资金使用情况。其次，需要强化信息公开。依法加大专项债券信息公开力度，详细公开发行专项债券对应项目信息，加快专项债券项目库的公示，以公示促规范，以公示防风险。最后，在相关工作部门中，要不断优化并完善监督机制。尤其是要对月度定期通报机制、绩效评价目标和体系等进行全面优化，对资金支出缓慢的项目和单位进行约谈，并督促项目单位依法合规使用资金，尽快形成对经济的有效拉动。

(四)实现项目收支平衡，实现“还”的目标

发行土地储备专项债券的土地储备项目应保持预期偿债资金来源保持在稳定的水平，而通过相应的政府性基金收入，保障债券本息的偿还工作能顺利开展，从而在体系内部达到项目收益与融资之间的自求平衡目标。在工作中，一方面要随时规范债务预算管理工作。因为日常的土地储备专项债券工作具有一定的特殊性，因此，应将其和项目资产和未来收益形成严格匹配的关系，通过锁定各项目风险，防控专项债券整体风险，确保项目全生命周期和各年度的收支平衡。另一方面要强化债务管理约束工作。守住不发生系统性风险的底线，严肃做好、坚决落实地方政府债务终身问责和债务问题倒查机制。

五、结论

综上所述，经济新常态下，我国现有土地融资模式下还存在一些风险因素，为保障地方财政资金来源，需要加强国家宏观调控、实现政府职能转变、促进社会资源优化配置，最终实现工作优化，提升土地融资的实际价值。