冯瑞英

摘 要 在全面推进乡村振兴的背景下，实现乡村可持续发展、加速城乡一体化的落实，离不开全域土地综合整治这一重要途径。乡镇政府作为全域土地综合整治的基本实施单位，承担着具体实施的工作重任。为给全域土地综合整治工作提供借鉴与参考，以山东省滨州市马山子镇为例，在了解全域土地综合整治经验做法的基础上，围绕工作开展中存在的问题，提出优化空间布局、提高农民参与度、构建部门协同机制、创新乡村旅游发展模式等对策。

关键词 全域土地；综合整治；乡村振兴；山东省滨州市马山子镇

中图分类号：TU984 文献标志码：A DOI：10.19415/j.cnki.1673-890x.2023.24.048

全域土地综合整治是农村土地治理工作中的重要手段，在提高农村土地利用率的同时对提高村集体经济收入具有重要意义，是落实农村生态文明建设、开展乡村振兴战略的重要保障。全域土地综合整治工作负载着高标准农田建设、盘活存量建设用地、改善农村人居环境等内容，以最大化实现土地利用作为根本目的，引导并充分发挥出土地在农村发展中的根本性作用[1]。通过了解山东省滨州市马山子镇在全域土地综合整治工作中的经验做法及存在的问题，为推进全域土地綜合整治工作提供一定的理论参考和借鉴。

1 马山子镇推进全域土地综合整治的举措

马山子镇按照有关要求积极开展不同的全域土地综合整治，试点项目涉及多个片区，包括农业用地整治、建设用地整治及生态保护修复等内容。

1.1 积极开展现代农业

把现代农业产业作为引擎，多措并举，采取基础设施建设、农用地整治、环境治理、迁村腾地和村民集中安置等措施，打造集中连片的生态农田，致力于实现农业的适度规模经营，使农民获得更大收益。马山子镇通过向周边多个村辐射，以优质的耕地资源为根基，打造了集休闲功能、有机种植、品质宜居等于一体的现代农业产业示范区。

1.2 积极促进文旅融合

以文化产业为基础、休闲旅游为形态、风土人情为灵魂，深入挖掘村镇的潜在价值。通过整理农村建设用地，为文旅融合发展提供充分的用地空间；基于生态修复工程，促进乡村资源和文化、旅游等产业的深度融合，发展乡镇的新兴支柱产业[2]。马山子镇濒临渤海，辖区内有滨州港与岔尖渔港和海洋渔业的文化优势，为海陆资源的统筹、全域旅游的发展奠定了良好基础，建成了滨州市首家，也是唯一一家被省批准的“省级休闲海钓钓场”。此外，马山子镇有着

2 000多年的海盐文化史、600多年的渔业生产史，打造了万亩盐田“盐海银雪”的观光康养体验、制盐过程观赏体验、岔尖渔村“渔家乐”等沿海旅游开发项目。依托黄河故道湿地资源，打造黄河故道“湿地飞鸟”凤鸣湿地公园及帝赐街千亩古枣林。

1.3 大力优化“三生空间”

大力开展农用地的整治、建设用地的整治及生态保护修复工作，对村民进行集中安置，促进村容、村貌及生态环境的改善，切实保障公共设施建设，旨在使乡村道路、广场及荒地等公共空间得到有效治理，实现生产空间集约、生活空间宜居及生态空间秀美的目标。马山子镇按照村庄景区化标准展开人居环境提升、土地集约化及规模化经营，发展特色种植金银花、火龙果、葡萄等，打造金银花种植基地；坚持一村一品，保护市级帝赐街古遗址、市县级非物质文化遗产刺绣、帝赐街传说、帝赐街长拳及二月二祭海节等，打造出帝赐街历史文化特色村。以此推进一、二、三产业的融合发展，在促进生产的同时，全面提升生活与生态环境质量。

2 存在的问题

自马山子镇积极开展全域土地综合整治工作以来，其不断寻求社会各资本方的合作，通过明确社会投资主体，已经初步完成项目的规划设计，并筹集到雄厚的项目资金，但在全域土地综合整治推进过程中仍然存在一些不可忽视的问题。

2.1 规划设计不科学

全域土地综合整治是包含繁杂内容的工程，如道路、环卫、桥梁、水等，在推进时要综合考虑，有合理、规范的规划依据，将优化空间布局作为全域土地综合整治的重要内容，实现促进耕地集中连片、构建合理生态布局等整治目标。但镇政府尚未制定村级土地利用规划，难以对工作目标进行细化与量化。此外，一些设计公司并未进行充分的调查研究，导致村级规划编制标准较低，难以满足当前乡村振兴的要求；一些地区受到土地整治传统模式的影响，未能突出调整空间布局，深入认识自然资源的生态服务价值及文化价值等，只是过多追求指标的产出及整治效果的快、平、短，忽略了对自然景观的保护；而且全域土地综合整治实施时需要以调整基本农田为根本，但从镇辖区实际情况来看，由于前期推进速度快、后期管理不到位，其后期在利用与管护上存在突出问题。

2.2 农民参与性不强

部分工作人员和农民对全域土地综合整治上的认知仍局限于旧村改造的理念，片面化追求个人眼前经济利益与得失，不能站在全域整治及传统产业改造升级的层面上去思考和解决问题。对于全要素、全区域、打破现有界限等整治方式未能领悟透彻，不能树立起对全域土地综合整治的前瞻性认识，导致在实践中，出现“打退堂鼓”或“等待观望”等问题，对工作推进与开展造成不同程度的影响。受领导层不重视、推进有难度等因素的影响，缺乏对农户的引导政策，一些农户认知不到位，更多地从自身利益的角度出发，在经济利益上、整体建设上提出了一些不合理要求，阻碍了村级工程建设。同时，部分农民不愿意参与村集体建设。例如，在制定村级规划收集农民意见时，很多农民无法提出有针对性的意见，不愿意主动参与土地综合整治工作。在全域土地综合整治工作推进中，没有高效落实农民宣传发动工作，导致农民对此存在错误认知，持不支持甚至是敌对态度。从农民角度来看，他们都有很深的恋土情节，无法轻易放弃耕地，面对农村土地流转工作有一种矛盾心理，担心自己的权益受损。因此，大部分农民持观望态度，参与整治的积极性和主动性略显不足。

2.3 部门联动责任制欠缺

全域土地综合整治作为系统性的工程，工作开展中需加强各部门间的联动。无论是乡镇国土空间规划还是村庄规划，都是开展全域土地综合整治的重要规划依据，虽然在试点地区同步编制了村庄规划，但是作为鄉村地区的详细规划，其与上位规划存在着衔接度不足、深度尚浅的问题，无法起到对全域土地综合整治工作的引领与指导作用[3]。此外，在实际工作中，各职能部门还只是按照自己的权属职责开展工作，个别部门缺乏团结协作，未顾及全局性，进而影响实施效果。一些部门并不重视全域土地综合整治工作，认为土地是资源部门的事情，不能发挥出行业部门的主导作用，造成农村土地流转之后生活缺乏保障[4]。

2.4 产业导入滞后

马山子镇的土地流转率并不高。受到社会保障、收入及就业等方面差异的影响，农民对土地流转的担忧和顾虑较多，导致土地流转难度增加；同时，随着时间推移，土地撂荒现象逐渐增多，农业现代化、规模化和其他产业之间的融合很难实现，缺乏优质的农业项目，产业化进程受阻，影响农业增产增收。此外，个别区域在发展乡村旅游时，只是简单地复制前人经验，缺乏创新与特色，没有结合自身特色开发独特产品，在资源挖掘、品牌塑造及多元化营销等领域凸显短板，导致项目出现明显的同质化现象，产品的市场竞争力不足，无法满足农民的预期效益。

3 对策

马山子镇应将全域土地综合整治作为推进当地生态文明建设、实施乡村振兴战略的关键载体，以节约集约、绿色发展和生态优先等作为基本原则，大力推动全域土地综合整治。

3.1 优化空间布局

为了更好了解农村土地资源利用情况，在开展全域土地综合整治前，应按照土地“三调”与近几年镇辖区土地利用变化情况，进行农村宅基地、耕地利用、建设用地等调查工作，明确各类建筑物的占地情况、农用地种植布局和流转情况，为土地利用结构的优化、提高土地利用率奠定基础。同时，在全域土地综合整治村庄规划制定上，要求设计单位基于全面调查、深入研究及论证的前提，实地走访，把握该区域的地理及人文环境，结合地方特色，制定可行性强的村庄规划。同时，严格依照人口资源环境均衡、经济社会生态效益统一的基本原则，对乡村地区的土地利用结构布局做出积极调整，为国土空间开发格局的优化提供助力。要坚持对农用地的整治以保护耕地资源为核心，生态修复以自然修复为主、人工修复为辅，对乡村林网、水系等生态空间格局进行优化。

3.2 提高农民参与度

在开展全域土地综合整治工作前，要充分借助媒体、网站等宣传媒介，对有关政策大力宣传，使农民及时接收到正确的内容信息。以农民关注点作为改革切入点，切实建立公众参与制，确保农民的知情权、参与权和决策权，将权利放还给农民，使农民学会保障自我利益，从而自发参与整治工作。在推进全域土地综合整治过程中，要最大限度听取并尊重民意，农民是最亲近且最了解土地的人，所以要尊重农民对全域土地综合整治的想法和意见，让农民切实参与共同促进全域土地综合整治落实。“上不上”“怎么建”“上什么”“如何用”等有关于全域土地综合整治的项目，都要在尊重农民意愿的基础上展开，严格禁止“运动式”的整治工作。

3.3 构建部门协同机制

基于党委、政府的统一领导职责，对各部门资源加以统筹，建立起高效运行、权责明确、各部门积极参与的组织保障机制，做好区域内项目的决策、资金运转和监督考核等多项工作内容。通过成立全域土地综合整治工作领导小组，共同协作制订出规范的土地整治计划，组织专题会议的召开、部署有关土地整治任务，保证每一项工作都能落实到有关部门、有关人员[5]。另外，全域土地综合整治涉及多个领域，需要各部门高度重视并充分发挥主导作用，协调各部门组成合力，召开系统的日常协调会议，及时沟通并处理发生的问题，以免多个部门间的混乱导致不科学管理。

3.4 创新乡村旅游发展模式

1）通过对土地流转制度的完善，强调政府引导与服务的重要性，鼓励农民把土地朝着新型经营主体流转，实现土地的集中连片与规模经营。注重特色产业的发展，积极建设现代农业园区，提高土地利用效益，促进农民增收。2）深入挖掘当地文化及资源，以市场需求为根本，了解游客需求，开发凸显当地特色的旅游产品和服务，积极引入多元化的投资主体与经营模式，提高旅游项目的多样性及吸引力。例如，马山子镇依托濒临渤海，在辖区内有着滨州港、岔尖渔港和海洋渔业等文化优势，可以引导渔民积极发展摩托游艇、渔夫垂钓、民宿经济、渔家特色酒店和全自助渔家餐饮等项目，建设海上儿童休闲浴场，通过极具当地特色旅游活动的开展，吸引更多的游客前来体验。

4 结语

全域土地综合整治的开展与落实，有利于最大限度地提高农村土地利用率，实现土地资源的有效整合，为乡村振兴战略的实施提供助力。通过开展全域土地综合整治，切实保障农民利益、参与权和知情权，提高全域土地综合整治的实施效果。

参考文献：

[1] 林元城，杨忍，葛语思.农村土地综合整治助力乡村振兴的内在逻辑与传导机制[J].规划师，2023，39（5）：12-18.

[2] 杜金莹，邱杰华，何冬华.城乡等值化理念下全域土地综合整治促进乡村振兴的路径：以广州市从化区为例[J].规划师，2023，39（5）：34-39.

[3] 宋鹏伟，司涛，陈昊.乡村振兴背景下全域土地综合整治策略及实施[J].农村经济与科技，2023，34（10）：40-43.

[4] 刘天科，周静.全域土地综合整治差别化路径选择：以乡村振兴为视角[J].中国国土资源经济，2023，36（8）：4-9.

[5] 周云霄.乡村振兴背景下土地综合整治实践与启示：以贵港市港南区新塘镇陈村村、下宋村为例[J].智慧农业导刊，2023，3（14）：89-92.

（责任编辑：张春雨）